Види соціальної відповідальності

Надзвичайно важливим і актуальним питанням здійснення управлін­ської діяльності є проблема відповідальності в державному управлінні. Розпочате з набуттям Україною незалежності реформування її політичної системи, а відповідно, розвиток різноманітних форм самоуправління (са­морегуляції), децентралізації управління змінюють правовий статус та компетенцію суб'єктів державного управління. Це, в свою чергу, впливає на форми державно-правового примусу і відповідальності в сфері держав­ного управління у напрямку їхнього розширення, появи нових механізмів, які дають змогу застосовувати примус і відповідальність щодо безпосе­редніх учасників управлінських відносин через різноманітні демократичні інститути правової держави.

Сьогодні, однак, цю проблему слід розглядати, виходячи з реального стану, коли процес державного управління, вплив суб'єкта управління на його об'єкт все ще має переважно державно-владний характер. Форми цієї державно-владної діяльності різні: нормативно-правове регулювання, правозастосовна діяльність, організаційно-правова діяльність тощо. Слід зазначити, що незалежно від того, має ця діяльність правову форму чи ні, вона є державно-владною і включає державний примус.

Характер і обсяг правового регулювання у сфері державного управ­ління є традиційним предметом досліджень, будучи досить спірним пи­танням у науці. Це сталося внаслідок поділу відповідальності на «позитив­ну» і «негативну». Такий розподіл був не випадковим в умовах адміністра­тивно-командної радянської системи і призвів до того, що у відносинах, пов'язаних із владою та управлінням, було втрачено сутнісну парадигму будь-якої відповідальності.

У сучасних умовах державотворення на суб'єкт управління поклада­ється відповідальність за всі несприятливі наслідки, викликані неправовим або невмілим використанням владних повноважень. Саме такий підхід є однією з умов ефективної діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а відповідно,- й політичної стабіль­ності в державі. Як засвідчує практика, основний акцент робиться на правах органів виконавчої влади, посадових, службових осіб, і не зав­жди достатньо виділяється відповідальність за помилкові рішення і дії, бездіяльність. Це призводить до вкрай негативних наслідків у здійсненні державного управління.

Актуальність даної проблеми зростає з огляду на основоположні конституційні положення, викладені, зокрема у статті 19 Конституції України. Оскільки йдеться про відповідальність органів державної влади, посадових і службових осіб, наділених владними повноваженнями, то є доцільним вживання поняття «публічно-правова відповідальність». Тоб­то, якщо брати механізм юридичної відповідальності в цілому, то в на­шому випадку йдеться про його державно-правовий склад, відображен­ня цього складу в Конституції та законах, що стосуються державного управління. Як зазначається у літературі: «У найбільш загальному ви­гляді відповідальність у державному управлінні можна розглядати як відносини, що забезпечують інтереси і свободу взаємопов'язаних сторін, що гарантовані суспільством і державою. Зміст відповідальності розкри­вається в діях, спрямованих на забезпечення найбільш доцільних соці­альних зв'язків» [65, с. 156].

У державному управлінні виділяють такі види відповідальності: полі­тична, юридична та моральна. Крім названих видів, українська теорія права виділяє ще й конституційну відповідальність, яка застосовується до державних органів чи вищих посадових осіб держави за конституційні правопорушення, тобто порушення Основного Закону чи встановлених ним норм. Конституційне правопорушення можна визначити як протиправ­ні винні діяння органів влади або інших суб'єктів, які посягають на фор­му правління, державний устрій та порядок утворення органів держави, конституційні права громадян [62]. Наслідком такої відповідальності є від­ставка Прем'єр-міністра, Уряду, окремого міністра, імпічмент Президента, розпуск парламенту.

Аналізуючи поняття конституційно-правової відповідальності, іноді до її особливостей відносять те, що вона може мати місце за умов, коли нор­ми права взагалі не порушуються. У таких випадках відповідальність пов'язується з тими діями, котрі розцінюються як негативні в політичному плані. Що стосується державних службовців, то в чинній системі права України їх конституційна відповідальність не передбачена.

В умовах демократично організованого суспільства чільне місце у си­стемі відповідальності за здійснення державної влади посідає політична відповідальність, яка настає за неспроможність органів державної вла­ди та посадових осіб розробляти та втілювати в життя політику, яка від­ображає прогресивні напрями розвитку суспільства, максимально корисні для блага людей. Цей вид відповідальності є новим явищем у сфері вико­навчої влади, а тому - найменш розроблений у науці.

Суб'єктом політичної відповідальності є ті носії виконавчої влади, які реально визначають зміст державно-управлінської діяльності [152]. По­літична відповідальність в Україні застосовується щодо уряду та його членів, які мають статус політичного діяча. Кабінет Міністрів несе полі­тичну відповідальність, що має подвійну природу: колективну (солідар­ну) та індивідуальну.

Колективна (солідарна) політична відповідальність Кабінету Мініст­рів перед Президентом України має місце у випадку прийняття останнім рішення про припинення повноважень Прем'єр-міністра. Внаслідок цього глава уряду зобов'язаний невідкладно подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів. Вимушена або обов'язкова відставка уряду відбувається також у випадку прийняття більшістю від конституцій­ного складу Верховної Ради України резолюції недовіри Кабінету Міністрів за результатами розгляду за пропозицією не менш як однієї третини на­родних депутатів. Щоправда, згідно з\ статтею 87 Конституції, питання про політичну відповідальність Кабінету Міністрів не може розглядатися Вер­ховною Радою більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності уряду.

Кожен член уряду може бути звільнений з посади у будь-який мо­мент главою держави. Це є так звана індивідуальна політична відпові­дальність членів Кабінету Міністрів. Разом з тим кожен член уряду має право з політичних чи особистих мотивів заявити Президентові про свою відставку. Заява про відставку на ім'я глави держави подається через Прем'єр-міністра, який зобов'язаний невідкладно доповісти про заяву Президентові України і повідомити свої міркування стосовно прийняття чи неприйняття відставки. Відставка Прем'єр-міністра з будь-яких при­чин тягне відставку уряду в цілому. Такий же наслідок настає і у випадку смерті глави уряду.

Політична відповідальність уряду є важливим фактором підтримки ефективності та легітимності його роботи. У першому випадку вона слугує стимулом для належної діяльності та недопущення зловживань (під за­грозою відставки), у другому - є індикатором підтримки уряду (його полі­тики) парламентською більшістю [187].

Слід зазначити, що політична відповідальність має суттєві відмінності від юридичної, адже вона є значно суб'єктивізована й відносна, оскільки немає абсолютних і формалізованих критеріїв оцінки стану державного управління на тому чи іншому етапі розвитку суспільства і в тих чи інших умовах [152].

Ще одним видом соціальної відповідальності у державному управ­лінні є моральна відповідальність державних службовців, яка настає за моральні проступки. Моральна відповідальність у сфері державного управління виходить із загальних моральних принципів та норм стосов­но специфічних особливостей професії державного службовця. Вони пов'язані з етичним аспектом праці держслужбовців, які є учасниками непростих взаємовідносин з колегами, підлеглими, керівництвом, у про­цесі яких можуть виникати конфлікти, різні проблеми. Моральний бік їх діяльності та характер зв'язків і взаємовідносин в офіційно-службових стосунках визначають моральні стандарти поведінки державних служ­бовців, закріплені нормами професійної етики, службового етикету, які проявляються через культуру ділового шикування, регулюючи і регла­ментуючи взаємовідносини між керівниками і підлеглими, між держслужбовцями різних рангів [176].

Моральна відповідальність ґрунтується як на нормах права - ст. 56 Конституції України, ст. 152 КЗпПУ, статтях 5, 11, 12, 14, ЗО, 31 Закону про державну службу, Загальних правилах поведінки державних служ­бовців - так і нормах моралі (без їх відповідного формального оформ­лення) [65, с 94]. Особливим морально-стимулюючим фактором у сфері державної служби є прийняття державними службовцями Присяги (ст. 17 Закону про державну службу). Саме інститут присяги у концент­рованому вигляді формулює засадничі вимоги до державних службов­ців, їхньої діяльності, дає чіткі підстави для спільного, єдиного розуміння цілей, завдань державного управління кожним державним службовцем та своєї конкретної ролі у складному механізмі державної влади. Запро­вадження інституту присяги в державній службі України має за мету сприяти найкращій реалізації можливостей державного службовця в за­гальному механізмі державного управління. Вона має виконувати функ­цію морального чинника, який стимулював би службовця до прагнення функціонувати хоча б у межах її текстового змісту [75].

Суб'єктом застосування заходів моральної відповідальності є колек­тив державного органу чи колектив його структурного підрозділу, в якому працює державний службовець. Тобто, це обов'язково повинен бути представник громадськості, а не адміністрації [186]. Суттю застосування моральної відповідальності є осуд з боку колективу правників органів державної влади, які порушили етику поведінки державного службовця, що не тягне за собою формального оформлення та негативних наслідків формального характеру.

Юридична відповідальність

Важливим видом відповідальності у державному управлінні є юридич­на відповідальність, яка настає за вчинення правопорушень і за порушен­ня конкретних норм правових актів, здійснюється у певних процесуальних формах уповноваженими органами (посадовими особами) державної влади [65, с 161].

Значний інтерес у науці викликає проблема класифікації юридичної від­повідальності. Деякі автори розрізняють відповідальність за видами право­порушень і за характером застосовуваних санкцій. Так, О. Лейст виділяє персональну й колективну відповідальність, розрізняючи її за суб'єктом правопорушення. За характером порушення він розділяє «відповідальність за вину» і «відповідальність без вини», за способом її виникнення і здійс­нення - відповідальність, що виникає безпосередньо із закону внаслідок правопорушення, і ту, що виникає на основі закону [124].

Ряд авторів класифікує види юридичної відповідальності за матері­альною ознакою. Така точка зору пояснюється тим, що зміст юридичної відповідальності визначає її галузеву належність. Матеріальна ознака, як сукупне поняття, охоплює ряд елементів, які відрізняють один вид право­вої відповідальності від іншого. До таких елементів належать: характер застосовувальних санкцій, міра державного осуду, першочерговість вико­нуваних завдань, сфера дії. Всі ці елементи випливають зі змісту правової відповідальності, а тому матеріальна ознака є провідною і за своєю суттю відрізняється від процесуальних класифікаційних підходів, базуючись на матеріальному критерії класифікації'. Виділяють ще такі види юридичної відповідальності: кримінальну, адміністративну, дисциплінарну, цивільну, відміну незаконних актів і рішень державних органів, а також громадських організацій та їх органів [58].

Отже, до видів правової відповідальності органу виконавчої влади на­лежить скасування його незаконних рішень, у цьому разі - будь-яких актів органів виконавчої влади. Така відповідальність настає, коли виданий акт або рішення суперечать закону чи іншому нормативно-правовому акту, наділеному значною юридичною силою. Це пояснюється тим, що видання незаконних актів може викликати шкідливі для різноманітних суспільних відносин наслідки.

При цьому скасування незаконних актів і рішень навряд чи можна ви­знати самостійним видом юридичної відповідальності. Адже юридична відповідальність являє собою врегульовані нормами права відносини між державою і правопорушником, що пов'язані з державним осудом і застосуванням до винуватця заходів державного примусу, тоді як скасування незаконних актів і рішень з правопорушенням може бути й не пов'язана. Видання таких актів може бути наслідком недостатнього вивчення конкрет­них питань, незнанням законодавства та з інших причин. У такому разі скасування незаконного акта є лише поновленням законності, а не мірою відповідальності.

З іншого боку, видання незаконних актів може бути наслідком вчинен­ня правопорушення конкретною посадовою, службовою особою, що ви­ражається у зловживанні службовим становищем, халатному ставленні до посадових обов'язків та інших негативних дій. Тут юридична відповідаль­ність застосовується до конкретного суб'єкта, який вчинив правопорушення, тобто відбувається безпосередній вплив на особу правопорушника, до якого, залежно від ступеня суспільної небезпеки правопорушення, може бути застосовано й конкретний вид такої відповідальності (цивільної, адміністративної, кримінальної).

Крім того, в окремих випадках посадові особи органів виконавчої влади можуть нести цивільно-правову відповідальність, передбачену статтею 56 Конституції України. У ній, зокрема, зазначається, що громадяни мають право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самовря­дування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішення­ми, діями чи бездіяльністю органів державної влади, місцевого самовря­дування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повно­важень. «Кожному гарантується право,- стверджує стаття 55 Основного Закону,- на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів держав­ної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваже­ного Верховної Ради України з прав людини» [104, с 23].

У науці управління відповідальність за якість управління пов'язують, у першу чергу, з системою управління та її органами, однак законодавча практика пов'язує конкретні форми відповідальності, в основному, з поса­довою особою. Зарубіжна теорія і практика надають цій проблемі значну увагу, виходячи з принципів і особливостей власної правової системи. Так, професор Боннського університету Ф. Оссенбюль у монографії «Від­повідальність держави», присвяченій дослідженню широкого спектра від­повідальності як державних органів, так і посадових осіб цих органів, роз­глянув проблему розмежування відповідальності органу державної влади й посадової особи. Він робить висновок про опосередковану відповідаль­ність державних органів у разі неправомірних дій навіть його штатних по­садових осіб, які мають місце в межах компетенції останніх. Тобто, про безпосередню відповідальність держави навіть у цих випадках не може йти мова. Звідси випливає, що розмежування відповідальності органу державної влади і посадової особи визначається межами наданої компе­тенції. За діями посадової особи, здійсненими нею поза рамками компе­тенції, орган влади не повинен нести відповідальність. Ось чому необхідно створити систему, яка забезпечить ознайомлення всіх заінтересованих суб'єктів управління з характером і межами компетенції посадової особи.

Механізм персоніфікації відповідальності сприяє посиленню відпові­дальності посадових, службових осіб, а відповідно, збільшенню прав гро­мадян у державному управлінні. Важлива роль у закріпленні такого поло­ження відводиться судовому контролю, для ефективного здійснення якого необхідне чітке правове закріплення посадових обов'язків, що покладені на посадову, службову особу. Закон України «Про державну службу» ви­значив методи забезпечення виконання державними службовцями покла­дених на них обов'язків, а також обмеження, пов'язані з проходженням державної служби.

Відповідно до загальної теорії, для кожної галузі права за відповідне правопорушення (тобто порушення властивих їй правових норм) встанов­люється свій вид юридичної відповідальності - закріплений у законодав­стві юридичний обов'язок правопорушника зазнати примусового позбав­лення певних цінностей, що йому належали, певних благ особистого, майнового або організаційного характеру.

Стаття 38 Закону «Про державну службу» встановлює, що особи, винні у порушенні законодавства про державну службу, несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із чинним зако­нодавством. До державних службовців застосовуються такі види юридич­ної відповідальності:

· матеріальна (статті 130, 133 Кодексу законів про працю України);

· дисциплінарна (ст. 14 Закону України «Про державну службу»);

· в адміністративна і кримінальна (ст. 16 Закону «Про державну служ­бу», закон «Про боротьбу з корупцією»), а також про звільнення з держав­ної служби за порушення Присяги державного службовця (п. 6 ст. ЗО За­кону «Про державну службу»).

Отже, у державному управлінні існують такі види юридичної відпові­дальності: дисциплінарна, адміністративна, цивільно-правова, криміна­льна.