Система державного управління на початковому етапі Незалежності (1991-1994)

Епоху 1991-1994 років дуже часто називають епохою політичного ро­мантизму - час, коли закладалися основи державних і демократичних ін­ститутів нової Української держави. Саме в цей період наша країна дістала визнання у світі, зробила перші кроки на шляху будівництва ринкової еко­номіки та громадянського суспільства. Разом з тим, перші роки Незалеж­ності ввійшли в історію і як період утрачених можливостей, суттєвих прорахунків, помилок та недосконалих державно-управлінських рішень.

Акт проголошення незалежності України 1991 року став початком кар­динальних змін у системі державної влади. Після розпаду Радянського Союзу та зміни суспільно-політичної системи перед молодою державою відразу постало нелегке завдання пошуку оптимальної системи організа­ції влади у принципово нових історично-політичних умовах. Після прове­дення Всеукраїнського референдуму та виборів Президента України на­стає потреба у корінній зміні існуючої системи державного управління і створення нової національної моделі державної влади та її організаційних структур. Йде пошук щодо організації влади по горизонталі, виконавчій вертикалі та стосовно її територіального аспекту. Вносяться зміни й допов­нення до чинної Конституції, за якими розмежовуються повноваження між Президентом і Верховною Радою. Державна влада відповідно до поло­жень Декларації про державний суверенітет України зазнала суттєвих змін: започатковано її поділ на законодавчу, виконавчу та судову. Прийма­ється цілий ряд необхідних для функціонування державного механізму законів: Про правонаступництво України, Про громадянство України, Про державний кордон України, Про національну гвардію України, Про Прикор­донні війська України, Про оборону України, Про прокуратуру, Про Зброй­ні Сили України, Про Службу безпеки України, Про загальний військовий обов'язок і військову службу та інші.

Актуальною проблемою того часу було питання організації виконавчої влади в центрі та створення її дійової вертикалі на місцях. Указ Президії Верховної Ради України від 26 серпня 1991 р. «Про тимчасове припинен­ня діяльності Компартії України» вніс суттєві зміни у суспільно-політичне життя України. Голови рад народних депутатів були звільнені від обов'яз­ків перших секретарів комітетів компартії, після чого вони були поновлені на посадах голів виконкомів. Тобто місцева влада у цей початковий пері­од державотворення концентрувалася в особі єдиного керівника, який обіймав дві посади - голови ради і голови виконкому.

Після обрання Президентом України Л. Кравчука постає гостра необ­хідність у створенні дійової вертикалі виконавчої влади, підпорядкованої главі держави. Адже молода країна отримала у спадок радянську модель влади, обрану в 1990 році. Зрозуміло, що така бюрократично-адміністра­тивна система не могла задовольняти новообраного Президента, не від­повідала суспільно-політичним реаліям та не сприяла динамічному роз­витку державотворчих процесів.

26 березня 1992 р. після тривалих і гострих дискусій Верховна Рада прийняла нову редакцію Закону «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування». Його прийняття мало закласти правові умови для роздержавлення місцевих рад усіх рівнів, поступово перетворити їх на органи місцевого і регіонального самоврядування (у ра­йонах і областях) та звільнити від виконання не властивих їм функцій державного управління. Останні повинні були перейти до новосформованих органів державної виконавчої влади. З метою вирішення даного пи­тання та зміцнення виконавчої вертикалі 5 березня 1992 року Верховна Рада приймає Закон України «Про представника Президента України».

Таким чином глава держави, який уособлював виконавчу владу, отримав виконавчу вертикаль, яку на місцях (в областях та районах) очо­лили представники Президента України. Вони стали найвищими поса­довими особами державної виконавчої влади на відповідних територіях та очолили новостворені органи виконавчої влади - місцеві державні адміні­страції в областях, містах Києві та Севастополі, районах. Представники Президента України - глави місцевих держадміністрацій, строк повнова­жень яких збігався із президентським, призначалися та звільнялися з по­сади главою держави і лише йому підпорядковувалися. Цим посадовим особам були надані великі повноваження, зокрема, вони здійснювали державну виконавчу владу, забезпечували виконання бюджету, програм економічного і соціального розвитку відповідних територій; контролювали органи місцевого та регіонального самоврядування, а також підприємст­ва, організації, установи, незалежно від їх підпорядкування та форм влас­ності з питань додержання Конституції, законів, указів Президента; мали право звертатися до суду з позовом про визнання недійсними актів органів самоврядування, що суперечать законодавству, і зупиняти дію оскаржува­них ними актів до прийняття рішення судом; координували діяльність відпо­відних органів внутрішніх справ, національної безпеки, оборони, статистики та інших органів, що підпорядковувалися центральним органам державної виконавчої влади; мали право зупиняти дії будь-яких посадових осіб, що суперечать законодавству; зупиняти дію актів адміністрацій підприємств, організацій, установ, інших юридичних осіб, що суперечать Конституції та законам, указам Президента, та звертатися до суду з позовом про визнання їх недійсними. Одночасно з держадміністраціями на обласному та район­ному рівнях функціонували представницькі органи влади - обласні та ра­йонні ради. При цьому виконавчі органи цих рад були ліквідовані.

Така структура владної побудови була не зовсім ефективною в силу одночасного існування нової інституції - представництва Президента України та рад народних депутатів, обраних ще в період існування іншої держави. Ситуація ускладнювалася ще й тим, що під запровадження нового інституту не була підведена достатня законодавча база, а здійснені полі­тичні реформи не забезпечувалися активним конституційним процесом. Наприклад, інститут представників Президента був введений у 1992 році, а його підпорядкування Кабінету Міністрів відбулося лише через рік. У ре­зультаті, настав так званий «період двовладдя» - в областях та районах, де дві керівні посади займали представники чи прихильники протилежних політичних сил, виникало протистояння, яке нерідко набирало форм відкритої боротьби за верховенство на відповідних територіях, що вкрай негатив­но позначалося на соціально-економічному розвитку останніх.

З метою посилення керівництва всіма структурами державної вико­навчої влади в центрі та на місцях, оперативного розв'язання завдань економічних реформ, утвердження ринкових відносин, досягнення стабі­льності в усіх сферах суспільного життя Указом Президента України від 27 вересня 1993 р. Кабінет Міністрів України був підпорядкований главі держави, який здійснював безпосереднє керівництво урядом.

Важко переоцінити для процесу державотворення прийнятий 15 грудня 1992 року Закон України «Про статус суддів», яким судців уперше визнано носіями судової влади, котрі здійснюють правосуддя незалежно від законо­давчої та виконавчої влади. Таким чином, зазначений Закон започаткував становлення окремої від інших судової гілки влади в новітній Україні.

До позитивів того нелегкого періоду державотворення слід віднести заходе, спрямовані на становлення системи державної служби в Україні. Важливим кроком у цьому напрямі стало прийняття 16 грудня 1993 р. Закону України «Про державну службу», який визначив загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, установив умови реалі­зації громадянами України права на державну службу, заклав основи формування ефективного інституту державної служби - професійної ді­яльності осіб, які працюють у державних органах. Згодом було створене Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів - цент­ральний орган виконавчої влади, покликаний забезпечити проведення єдиної державної політики у сфері державної служби та здійснювати функ­ціональне управління цим інститутом.

Разом з тим зазначений період був позначений різким посиленням се­паратистських дій з боку тогочасних кримських політиків. Так, прийнята 6 травня 1992 р. Верховною Радою Криму Конституція Республіки Крим фактично проголошувала півострів незалежною державою. Зокрема, за 1 і 9 статтями цього закону Республіка Крим визначалася як «правова, демократична держава, яка здійснює на своїй території суверенні права та всю повноту влади, будуючи відносини з Україною на основі договору та угод». У 1991-1992 роках навіть існував проект подібної широкомасштабної угоди. Верховна Рада України скасувала вказані положення, адже вони суперечили Конституції України. Однак кримським сепаратистам у січні 1994 р. на виборах президента Криму вдалося привести до перемоги лідера Республіканської партії Криму Юрія Мешкова, який відразу взяв курс на рішучу конфронтацію з Києвом. Після виборів до Верховної Ради Криму, на яких більшість місць здобули проросійськи налаштовані депута­ти, політика кримської влади набула відверто антиукраїнського характеру. Стимульована провокаційними діями Москви щодо проблем Чорноморсь­кого флоту і міста Севастополя, особливо після прийняття у травні 1992 р. парламентом Російської Федерації Постанови і Заяви про російський ста­тус Севастополя, Верховна Рада Криму знову відновила дію скасованої Конституції, а у травні 1994 р. прийняла закон про відродження держав­ності Республіки Крим. Лише виважена та напрочуд гнучка політика Києва щодо автономії дала можливість з честю вийти з цієї вкрай небезпечної для всієї державності України політичної кризи. Важливу роль відіграла й підтримка позиції України з боку ООН та західних демократій.

Напружена політична ситуація того періоду посилювалася тривожними соціально-економічними тенденціями. Кабінет Міністрів України, очолюва­ний В. Фокіном, виявився неспроможним здійснювати ефективне управлін­ня в умовах незалежної держави в силу того, що його основу становили представники старої радянсько-партійної номенклатури, нездатні гідно від­стоювати національні інтереси, розробляти і реалізовувати адекватні соціа­льно-політичній ситуації економічні програми та приймати ефективні дер­жавно-управлінські рішення без вказівок «зверху». У результаті, економічні реформи в Україні з самого початку пішли хибним шляхом, що призвело до стрімкого росту цін, дефіциту товарів і послуг, безконтрольної «прихватизації» державної власності, корумпованості держчиновників, початку тінізації економіки. Головними прорахунками уряду Фокіна стало допу­щення некерованості державного сектора економіки та відсутність реаль­них ринкових реформ. Ситуація у той період новітньої історії України в сфері державного управління багато в чому була схожою з часами Центральної Ради 1917 року. У середині 1992 р. ситуація набрала най­більш небезпечних для існування держави форм, що призвело до логічної відставки уряду В. Фокіна 1 жовтня цього ж року.

13 жовтня 1992 р. Верховна Рада затвердила склад нового уряду на чолі з Л. Кучмою, якому належало діяти в більш складних політичних та соціально-економічних умовах, ніж попередньому. Виходячи з тяжкого економічного становища та недостатнього законодавчого забезпечення, за ініціативою нового Прем'єр-міністра 18 листопада 1992 р. Верховна Рада прийняла Закон України «Про тимчасове делегування Кабінету Міні­стрів України повноважень видавати декрети в сфері законодавчого регу­лювання». Зазначеним Законом передбачалося тимчасово делегувати уряду (терміном до 21 травня 1993 р.) повноваження видавати декрети з питань відносин власності, кредитно-фінансової системи, підприємницької діяльності, оподаткування, державної політики оплати праці та ціноутво­рення, соціально-культурного розвитку, державної митної, науково-техніч­ної політики.

Завдяки діям нового уряду, насамперед лібералізації економіки, вдало­ся досягти деякого скорочення темпів спаду виробництва, знизити рівень інфляції. Але позитивні тенденції економічної стабілізації були перекрес­лені діями консервативних, антиреформаторських сил у парламенті, які розгорнули кампанію дискредитації економічної політики уряду Кучми. Спровоковані ними шахтарські страйки викликали ріст інфляції, негативно позначилися на роботі народного господарства країни, а Указ Президента про надання безлімітних кредитів для потреб сільського господарства, виданий влітку 1993 p., як поступка колгоспно-радгоспному лобі, остаточ­но поховав надії на економічний підйом. Таким чином, з другої половини 1993 р. реформи фактично зупинилися, більше того, відбулася невиправ­дана реанімація адміністративних важелів управління [12, с 28]. Все це неминуче призвело до небезпечних соціально-економічних наслідків, про що свідчили значний спад виробництва, стрімкий ріст роздрібних цін і тарифів на товари народного споживання та платні послуги населенню, збільшення кількості безробітних, загострення криміногенної обстановки.

У 1992-1994 роках дефіцит бюджету сягнув 10-17 відсотків, спад ви­робництва за 1993 р. склав 20 відсотків, інфляція на кінець 1993 р. стано­вила 90 відсотків, ціни за цей рік зросли більш ніж у 100 разів - своєрідний світовий рекорд [10]. За даними Світового банку, рівень інфляції в Україні у другій половині 1993 р. був найвищим у світі. Якщо в 1992 р. її рівень зріс у 21 раз, то за 1993 р.- у 103 рази! [40, с 502]. Народне господарство було поставлене на межу катастрофи, влада стрімко втрачала довіру на­роду, якому ставало все важче жити. У той період економічна ситуація в Україні була чи не найскладнішою серед усіх постсоціалістичних країн, за винятком тих, де точилися міжнаціональні конфлікти [12, с. 29].

Системна криза актуалізувала потребу в проведенні дострокових виборів органів влади усіх рівнів. Під тиском багатьох політичних партій, громадських організацій, парламентаріїв, страйкарів у червні 1993 р. було прийняте рішення про проведення 26 вересня цього ж року референдуму з питань довіри чи недовіри Президенту та Вер­ховній Раді.