Глава 3-3. Загальні функції управління

Загальні функції державного управління є об'єктивно невід'ємними складовими будь-якого управлінського процесу, без них останній є не­здійсненним. Ці функції характеризуються тим, що здійснюються на всіх рівнях системи управління, розрізняються за обсягом і межами своєї реалізації відповідно до місця в управлінській ієрархії і спрямовані на забезпечення універсальних видів (напрямів) діяльності суб'єктів управ­лінської діяльності.

Під загальними функціями управління слід розуміти відносно відокрем­лені напрями управлінської діяльності, які забезпечують управлінську дію, відображаючи її суть і зміст на всіх рівнях державного управління. Саме ці функції беруть участь у здійсненні управлінського процесу. Наприклад, вирішення будь-якої функціональної чи галузевої проблеми розпочина­ється з аналізу стану справ у цій сфері та розробці заходів для її норма­лізації та поліпшення. Виходячи з цього, можна вважати, що загальні функ­ції є важливим елементом управлінської діяльності.

М. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоурі виділяють чотири функції, які мож­на віднести до загальних: планування, організацію, мотивацію, контроль [158]. Тепер до них додалася ще й така важлива функція державного управління, як прийняття управлінського рішення, адже в силу своєї взає­мозалежності перелічені функції вимагають ухвалення рішень [170, с. 87]. Отже, ці функції вважаються загальними, оскільки вони є притаманними для управлінської діяльності, яка здійснюється шляхом їх послідовного застосування.

Як вже зазначалося, загальними функціями державного управління є: стратегічне планування, прийняття управлінських рішень, організація діяльності, мотивація, контроль.

3.3.1. Стратегічне планування

Ефективне державне управління в умовах динамічного сьогодення немислиме без принципово нового, демократичного і «прозорого» для громадськості механізму планування діяльності органів виконавчої влади на всіх рівнях. Звідси постає необхідність вироблення нових підходів до проблеми стратегічного мислення у керівників державних органів.

Наукова цінність планування полягає в тому, що воно дає можливість заздалегідь збалансувати вплив суспільства на соціально-економічну сис­тему, що знаходить своє відображення в державному управлінні. Плану­вання дає можливість взаємопов'язувати всі елементи управління як ці­леспрямовану систему [149].

На жаль, сьогодні діяльність багатьох органів виконавчої влади «в'язне» у поточних справах, випускаючи з поля зору стратегічні завдання і цілі, зводиться лише до оперативного реагування на проблеми, що вини­кають, до своєрідного «латання дірок», за яким не проглядається довго­строкова мета діяльності організації. Такий підхід призводить до неефек­тивності управління, перешкоджаючи органам влади в досягненні голо­вних цілей. А тому ефективне управління неможливе без планування, що визначає мету, уточнює завдання і розподіляє ресурси. Як зазначає В. Бакуменко, одним з найважливіших завдань управлінської діяльності є планування цілей розвитку, що передбачає пошук оптимального набору траєкторій руху системи, що управляється, зорієнтованих на досягнення нових довгострокових цілей в умовах реальних ресурсних обмежень [24, с 11].

Планування - стрижнева частина всіх систем управління, процес, за допомогою якого система пристосовує свої ресурси до зміни зовнішніх і внутрішніх умов. Тому державне управління й планування перебувають в органічному взаємозв'язку. Планування - найперша загальна функція управління, яка передує всім іншим, визначаючи їх природу. Планування залежить від ефективного аналізу зовнішнього середовища, об'єктивної оцінки власних ресурсів, вимагає спільних зусиль і участі всіх складових частин організації [247, с 158]. Особливо важливою є ця функція для ор­ганів виконавчої влади, коли під впливом зовнішніх чинників перед ними ставляться невизначені до кінця завдання, а подекуди - нездійсненні цілі. Тому планування в державному управлінні здійснюється не тільки щодо зовнішньої діяльності адміністративних органів, але і щодо їх внутрішньо­го функціонування та організаційної структури. Будь-який орган виконав­чої влади здійснює свою роботу на планових засадах.

На думку М. Дімок і Г. Дімок, «планування - це визначення цілей, а по­тім з'ясування того, які дії мають бути вжиті, хто має діяти, коли, в який спо­сіб і яким коштом, аби досягти бажаної мети» [285]. Ще один підхід визна­чає стратегічне планування як набір дій та рішень, які використовуються керівництвом і сприяють розробці специфічних стратегій для досягнення цілей організації [158, с 282]. Пітер Лоранж визначає процес стратегічного планування як «такий, що забезпечує нововведення та зміни в організації достатньою мірою» [292]. Він виділив чотири основних види стратегічного планування: розподіл ресурсів, адаптація до зовнішнього середовища, внут­рішня координація, організаційно-стратегічне передбачення [158, с 282].

Планування - найбільш динамічна функція, а тому вона повинна вико­нуватися професійно й постійно для забезпечення надійної основи здійс­нення інших видів управлінської діяльності (стратегічне управління). Стра­тегічне управління фактично поєднує кілька видів управлінської діяльності, а саме: прогнозування, розподіл ресурсів, адаптацію до середовища та внутрішню координацію, які знаходять своє відображення у детальному комплексному плані (стратегічне планування), спрямованому на забезпе­чення досягнення цілей організації [24, с 11]. Стратегічний план - невід'єм­на частина процесу планування, котрий визначає загальні межі, в яких здійс­нюються оперативне і детальне планування. Стратегічний план, на думку В. Зінкевічус, «як сукупність опорних точок, допомагає визначити операціональні цілі. Він дає уявлення про ситуації, коли потрібне втручання керівни­ка, містить критерії вибору та обґрунтування рішень, що приймаються Існу­вання стратегічного плану зменшує опір змінам за рахунок усунення неод­нозначності та зниження непевності стосовно необхідних результатів або пріоритетів» [81, с. 71]. Тому ефективним є довгострокове стратегічне пла­нування, яке визначає: мету, що стоїть перед організацією; причини постав­леної мети; ресурси для її досягнення.

Стратегічне планування - це систематичний процес, за допомогою якого органи виконавчої влади прогнозують і планують свою діяль­ність на майбутнє.

Державні службовці повинні усвідомлювати слабкі сторони та певні обмеження стратегічного планування і не чекати від нього миттєвих ре­зультатів. Його швидше слід розглядати як важливий інструмент органі­заційного управління. Ефективність стратегічного планування полягає в його можливостях визначити ключові проблеми, які виникнуть перед ор­ганізацією, що дає змогу адекватно реагувати на них через оптимальне розміщення елементів управління для досягнення поставленого резуль­тату. Воно допомагає у визначенні головних проблем, які стоять перед тим чи іншим органом управління, на шляху до вирішення поставленої мети. У даному разі йдеться не про суб'єктивну людську діяльність у плануванні соціально-економічних відносин, а про об'єктивну діяльність людини, що полягає у взаємодії або створенні умов для прояву об'єк­тивних законів у певному спрямуванні, що приводить до планового управління [149].

На відміну від централізованої системи, яка спускала директиви згори, сучасне планування має базуватися на підключенні до аналізу та процесу прийняття рішень усіх учасників і партнерів, котрі взаємодіють в управлін­ні. Це має бути процес діалогу та узгодження, адже він спрямований на об'єднання різних учасників і партнерів (державних органів, підприємців, профспілок тощо) з експертами для спільного виявлення проблем у різних сферах і, за можливості, для пропозицій конкретних рішень [170, с. 24]. Стратегічне планування встановлює також попередній контроль над сфе­рою дій керівників нижчої ланки, визначаючи важливі цінності, необхідні результати й пов'язані із цим положення. Це, у свою чергу, сприяє уніфі­кації в прийнятті рішень різними людьми й підрозділами організації, а та­кож знижує невизначеність операцій [81, с 71].

Процес стратегічного планування можна відобразити у вигляді спро­щеної ланцюгової моделі: місія організації (головна мета) - цілі органі­зації - оцінка та аналіз зовнішнього середовища - дослідження внутрішніх сильних і слабких сторін організації - вивчення стратегічних альтерна­тив - вибір стратегії - реалізація стратегії - оцінка стратегічного плану [158, с 288-308,317-334].

Стратегію можна визначити як детальний всеохоплюючий комплексний план, що розробляється на перспективу з метою реалізації місії (основного призначення) організації та цілей, що її конкретизують [142]. Стратегія роз­робляється та формулюється вищим керівництвом, роль якого полягає не лише в ініціюванні такого процесу, а й у реалізації плану із залученням усіх ланок управління та оцінці результатів стратегічного планування. Стратегія нерозривно пов'язана з політикою як засобом її реалізації. Якщо стратегія визначає курс на розподіл обмежених ресурсів для досягнення визначених цілей, то політика визначає загальні орієнтири для дій та прийняття рішень, які сприяють здійсненню поставлених цілей [24, с 11].

Загальнодержавне планування - це прерогатива структур політичного керівництва, які через систему державного управління впливають на все суспільство. Основний чинник такого впливу - розробка і здійснення дер­жавної політики у відповідній сфері. Державна політика проголошується відповідними вищими органами державної влади, а реалізується всією системою державного управління. Так, згідно з Конституцією України (стаття 85) визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики нале­жить до повноважень Верховної Ради України, а здійснення внутрішньої та зовнішньої політики віднесено (стаття 116) до компетенції Кабінету Мі­ністрів України. Найбільш поширеною формою доктринального оформ­лення державної політики у певній сфері є відповідні правові акти (напри­клад, закон або постанова Верховної Ради України). Органи виконавчої влади, які покликані забезпечувати реалізацію державної політики, розроб­ляють відповідні урядові програми на її втілення в життя.

З метою встановлення загального порядку розроблення, затвердження та виконання прогнозних і програмних документів економічного та соціа­льного розвитку України, окремих галузей економіки та окремих адмініст­ративно-територіальних одиниць, а також прав та відповідальності учас­ників цього процесу прийнято Закон України «Про державне прогнозуван­ня та розроблення програм економічного і соціального розвитку України».

Стратегічний план розробляється з точки зору перспективи організації і повинен обґрунтовуватися широкими дослідженнями і фактичними да­ними, а також мати не тільки цілісний характер протягом тривалого часу, але й можливості його коригування, трансформування чи навіть перегля­ду. Тобто, загальний стратегічний план слід розглядати як програму, що спрямовує діяльність органу управління протягом тривалого періоду, пе­редбачаючи при цьому, що зовнішнє середовище вносить постійні й не­минучі корективи. Слід також зауважити, що саме по собі стратегічне пла­нування ще не гарантує успіху через те, що можуть статися помилки в організації діяльності, мотивації, контролі тощо.

Для ефективного планування необхідні ґрунтовні знання про стан справ у відповідній сфері чи галузі, на основі чого розробляються конкрет­ні програми дій та відповідні рішення. Тому в межах функції планування виділяються такі підфункції: 1) дослідження інформації; 2) прогнозування; 3) програмування.

Дослідження інформації. Ефективне планування неможливе без на­явності повної систематизованої інформації. Чітке визначення основних джерел інформації та вміння її кваліфіковано збирати та обробляти - важ­лива умова ефективної аналітичної діяльності, від якої залежить успішне вирішення всіх інших управлінських функцій. Джерелами інформації для планування є системи зовнішнього та внутрішнього середовищ, конкурент­них відносин [170, с 24]. До зовнішніх факторів слід віднести напрями державної політики та стиль управління на державному та регіональних рівнях, валовий національний продукт, державний бюджет, демографічні, географічні, геополітичні та інші чинники. А внутрішніми слід вважати: організаційно-управлінську структуру, наявні ресурси (матеріальні, кад­рові, інтелектуальні, інформаційні), набутий досвід (методи, процедури), соціальні, технологічні та інші особливості організації. Для здійснення ефективного планування необхідна наявна інформація з кожної із цих си­стем та її обробка в процесі формування планів дій.

Швидкоплинність соціально-політичних та економічних умов, у яких здійснюється державне управління, вимагає відповідного корегування та постійної адаптації розроблених планів. Динамічність цих процесів зумов­лює обов'язковість узгодження планів органів виконавчої влади із зовніш­нім середовищем. З метою адаптації до зовнішнього середовища необ­хідно доповнити планування потенціалу організації плануванням її страте­гії (перспективи) на основі таких зовнішніх чинників, як народонаселення і валовий національний продукт, баланс національних витрат і доходів, державний бюджет і навіть міжнародні відносини [170, с 24-25].

Неповна, неточна або недостовірна інформація значно ускладнює діяльність органів управління, особливо центральних. Тому в останні роки для поліпшення ситуації у цьому питанні докладається чимало зусиль. Центральні органи виконавчої влади запроваджують власні методики ста­тистичних досліджень.

Головною проблемою, що часто виникає, є пошук компромісу між швидкістю і точністю інформації. Надто поспішний аналіз різноманітних відомостей пов'язаний з можливістю помилок, неповних даних та непро­думаних тенденцій, брак часу, великий обсяг інформації і політична упе­редженість є небезпечними факторами якісного аналізу. Тому важливо вчасно обробляти наявну інформацію, вміти використовувати канали її надходження, заощаджувати час на збір даних. Цьому може сприяти ор­ганізоване запровадження принципу релевантності інформації та однора­зового введення інформації [89, с 349]. Перший з них проголошує, що збільшення обсягів інформації не підвищує якість рішень, тому необхідно розрізняти релевантну інформацію, що стосується конкретної проблеми, людини, цілі або часу, і зайву інформацію та вміти відокремити одну від іншої [158, с 226]. Суть принципу одноразового введення інформації по­лягає в тому, щоб один раз введена у пам'ять комп'ютера інформація не­одноразово використовувалася для вирішення численних завдань управління [88]. Основні вимоги до управлінської інформації: повнота, якість, цінність, корисність, достовірність, точність, актуальність, щільність, опе­ративність, доступність [89, с 345].

Як правило, в управлінській практиці використовується широкий вибір різних методів збору інформації. Головні серед них: аналіз статистики та вивчення офіційних документів; соціологічні опитування; особисті спосте­реження; соціальні експерименти. Для цього державні службовці повинні володіти раціональними та економічними прийомами збору інформації. Серед раціональних методів статистичної обробки інформації особливу роль сьогодні відіграють комп'ютерні технології.

Прогнозування. На базі отриманої інформації суб'єкт управління готує прогноз: передбачає розвиток та результат процесу. Як уже зазначалося, чимало органів виконавчої влади зосереджують свої зусилля лише на розв'язанні поточних справ, забуваючи про перспективу. Сьогодні особливо гостро відчувається брак надійних прогнозів і як наслідок - відсутність пов'язаних із цим програм. А тому надзвичайно важливо, щоб державні службовці «мислили категоріями майбутнього», а організація «мала перед собою перспективу» [60, с 67]. Держава в усіх сферах своєї діяльності по­винна спрямовувати значні ресурси у галузь досліджень, що пов'язана з розробкою довготермінових прогнозів. Навіть припускаючи, що такі спроби прогнозування майбутнього не позбавлені помилок, вони завжди мають перевагу над повною відсутністю відповідної роботи у цьому напрямку.

Прогнозування - базовий етап стратегічного (перспективного) плану­вання, в процесі якого на основі передбачення (оцінки) майбутнього стану зовнішнього середовища визначаються найбільш ефективні форми еко­номічної і соціальної політики цілої системи, галузі, окремого органу. Дер­жавне прогнозування економічного і соціального розвитку - це науково обґрунтоване передбачення напрямів розвитку країни, окремих галузей економіки або окремих адміністративно-територіальних одиниць, можли­вого стану економіки та соціальної сфери в майбутньому, а також - аль­тернативних шляхів і строків досягнення параметрів економічного та соціального розвитку [200, с 8].

Успішність прогнозування залежить від таких умов: обсягу та якості інформації щодо прогнозного процесу; об'єкта управління; правильності формулювати завдання прогнозування та обґрунтовувати вибір методу її вирішення; наявності необхідних обчислювальних засобів і обчислюваль­ного апарату відповідно до обраного методу [100, с 105]. Тому стратегіч­ний план повинен ґрунтуватися на глибоких дослідженнях і фактичних даних, що є неможливим без постійного збору й аналізу величезного об­сягу необхідної інформації. Сучасні методи прогнозування базуються на використанні різних математичних теорій: функціонального аналізу, теорії рядів, теорії екстраполяції та інтерполяції, теорії вірогідності, математич­ної статистики, теорії випадкових функцій та випадкових процесів, коре­ляційного аналізу тощо.

Узагальнюючи, можна сказати, що прогноз є засобом обґрунтованого вибору тієї чи іншої стратегії та прийняття конкретних рішень органами ви­конавчої влади щодо регулювання соціально-економічних та культурних процесів. Незважаючи на принципову відмінність напрямів, прогнозування об'єднує єдина ціль: визначення характеру ходу процесу в майбутньому. Різноманітність методів вирішення завдання прогнозування має одну спіль­ну ідею: виявлення екстраполяційних зв'язків між минулим і майбутнім, між інформацією про процес у контрольований період часу та характером ходу процесу в подальшому [100, с 105]. Кожен орган виконавчої влади повинен докладати чималих зусиль для з'ясування потреб, які він покликаний задо­вольняти, і якою мірою йому потрібно буде пристосовувати до них свої за­соби, структури та методи, а також необхідно постійно порівнювати, наскільки його попередні прогнози відповідають справжньому станові речей. Тобто, міра адаптації організації прямо залежить від точності прогнозування [170, с 25]. Тому стратегічний план повинен розроблятися таким чином, щоб не тільки залишатися цілісним протягом тривалого часу, а й бути достатньо гнучким для того, щоб за необхідності його можна було модифікувати.

Програмування. Підготовка програми є логічним результатом дослі­дження поточної інформації та складання прогнозів. Адже характеристики плану не можуть бути самовільними, незалежними від фактичних даних. Розробляючи план майбутніх дій, завжди слід ураховувати стихійний фак­тор розвитку речей і його ритм, а тим більше, якщо план передбачає пев­ною мірою змінити напрям цього розвитку. З іншого боку, необхідно пе­редбачити таку істотну деталь - план і його завдання мають співвідноси­тися з реальністю. Економічна політика не може ставити перед собою одночасно всі цілі, держава повинна визначити свої пріоритети. Врахо­вуючи обмежений вибір, кожен план неминуче зосереджується на голов­них напрямах, надаючи переваги тим чи іншим цілям, відповідним засо­бам їх досягнення. А тому кожен план передбачає варіант вибору, який більшою мірою залежить від ідеології та політичної стратегії, ніж від суто об'єктивної ситуації [60, с, 68-69].

Програма або план - це систематизований набір рішень, які відпові­дають аналізу певної глобальної ситуації і мають на меті реалізацію мас­штабних задумів. Програма - це документ, у якому визначаються цілі та пріоритети розвитку, засоби та шляхи їх досягнення, формується взаємо­узгодження і комплексна система заходів органів виконавчої влади, спря­мованих на ефективне розв'язання проблем економіки і соціального роз­витку, досягнення стабільного економічного зростання, а також характе­ризуються очікувані зміни в соціально-економічній та гуманітарній сферах.

Отже, стратегічне планування слід розуміти як процес і результат. Про­цес охоплює систематичне вивчення організації та її середовища з метою успішної діяльності на перспективу. Результат - це документ, у якому де­тально викладені заходи, необхідні для досягнення майбутніх цілей, визна­чених на основі отриманої під час процесу планування інформації.

Стратегічне планування є важливою загальною функцією державного управління, яка потребує цілеспрямованих та зосереджених зусиль для її ефективного здійснення. Планування дає можливість сконцентрувати зу­силля всієї організації на забезпеченні реалізації її місії та досягненні її цілей За допомогою стратегічного плану можна оцінити важливі рішення і визначити відповідність обраного напряму діяльності бажаному стану організації в майбутньому.

Будь-яке сучасне суспільство, в тому числі й ринкове, не може обійти­ся без досконалої системи загальнодержавного планування. Використан­ня стратегічного планування є особливо ефективним при виборі довго­строкових пріоритетів розвитку окремих адміністративно-територіальних одиниць, окремих галузей економіки.

Перед Україною сьогодні стоїть завдання віднайдення ефективних форм такого планування. Адже соціально-економічні реформи перших років незалежності призвели до руйнації не тільки жорсткої системи дер­жавного планування, успадкованої від СРСР, але й до ліквідації самої системи поточного та перспективного загальнонаціонального регулюван­ня всіх сфер суспільного життя. Нерозвиненість механізмів планування економічних, соціальних, політичних процесів дуже часто призводить до прийняття фінансово необгрунтованих, некомпетентних, популістських державних рішень.

Одним із чинників неефективності реалізації державної політики в Україні є недостатня участь у державному плануванні Кабінету Міністрів, який за Конституцією (стаття 116) здійснює внутрішню і зовнішню політику держави Урядові програми, які є формою доктринального оформлення основ державної політики, сьогодні залишаються нормативно і функціо­нально невизначеними. Діяльність Уряду має переважно виконавчий або рекомендаційний характер [77]. Тому одним із завдань адміністративної реформи має стати посилення ролі Кабінету Міністрів України в механізмі державного планування, оскільки сучасні конституційно-правові засади діяльності вищого органу в системі виконавчої влади породжують невід­повідність існуючих владних повноважень обсягу відповідальності.

Процес стратегічного планування

Процес стратегічного планування складається з багатьох етапів, про­цедур та деталізації того, що необхідно здійснити. Перед безпосередньою розробкою стратегічного плану слід усвідомити його необхідність, уточни­ти організаційні повноваження і забезпечити підтримку процесу стратегіч­ного планування. Для цього слід:

· визначити суб'єкти, як будуть підтримувати зусилля, маючи прямий інтерес до того, чим займається організація;

· створити зворотний зв'язок для залучення людей;

· забезпечити доступ нових ідей;

· створити середовище консенсусу навколо цілей, що збільшує вірогід­ність досягнення поставлених цілей.

Д. Рефуз сформував такий графік процесу стратегічного планування: визначення бажаної стратегії, вивчення середовища щодо можливої під­тримки, аналіз можливостей організації, оцінка адекватності ресурсів, оцін­ка стратегії (потреба перегляду стратегії), впровадження стратегії [297].

Перший етап у процесі стратегічного планування полягає у визна­ченні прийнятної стратегії чи наслідків запланованих задумів. Цей етап може мати вигляд декларації про наміри чи поставлену мету.

Другий етап - оцінка зовнішнього середовища щодо підтримки чи не-підтримки, визначення можливостей організації здійснити стратегію й оцінити наявні чи необхідні ресурси для досягнення поставлених цілей [215, C.J54].

Будь-яка організація існує в динамічному оточенні, своєрідному для кожної з них і для кожного часового проміжку. Тому організація зобов'я­зана чітко визначити і тримати під постійним контролем зовнішні фактори, які можуть суттєво вплинути на виконання стратегічної програми. Зовнішні чинники, такі, наприклад, як рівень безробіття, демографічна ситуація, розмір державної фінансової підтримки регіональних програм можуть внести значні корективи у реалізацію планів. Слід також мати на увазі фак­тори, що мають спонтанний, форс-мажорний характер (наприклад, світова фінансова криза, різке падіння курсу національної валюти, стихійні ката­строфи тощо). Цей етап має бути досконало досліджений з метою впев­неності у реальності досягнення поставленої мети. Планувати недосяжні цілі - значить займатися неефективним плануванням.

Третій етап полягає в порівнянні власної оцінки та стратегії, у ре­зультаті чого можливий перегляд стратегії або пошуку інших ресурсів, можливостей для досягнення мети. Якщо стратегія і ресурси адекватні, то можливий перехід до завершального етапу впровадження стратегічних задумів. Саме цей етап є вкрай складним процесом, адже найкращі плани не в змозі передбачити всі можливі наслідки чи конфлікти певних дій. Під час впровадження стратегії керівник повинен постійно аналізувати страте­гію та наявні ресурси для того, щоб вчасно внести необхідні корективи для досягнення поставлених цілей.

Прийнято виділяти такі етапи стратегічного планування:

1). Розробка місії організації (головної мети).

2). Визначення цілей організації.

3). Аналіз зовнішнього середовища.

4). Дослідження внутрішніх сильних і слабких сторін.

5). Аналіз стратегічних альтернатив.

6). Вибір стратегії.

7). Обґрунтування реалізації стратегії (тактика, політика, процедури і правила).

8). Управління реалізацією стратегії (управління за цілями та бюджети).

9). Оцінка стратегії та оцінка структури.

Початковим заходом при стратегічному плануванні є розроблення або аналіз «життєвого кредо» організації, яке становить сенс її існування. Це бачення організацією свого призначення або місії. Під місією розумі­ється констатація філософії і призначення, сутності існування організації (широкий зміст), а також твердження, яке розвиває сенс її існування, в якому проявляється відмінність даної організації від подібних [100, с. 31]. «Життєве кредо» не повинно часто змінюватися, формулювання має бути стислим, але достатньо вичерпним для того, щоб витримати випробуван­ня часом. Наприклад, важливою місією органів виконавчої влади є надан­ня державних (управлінських) послуг громадянам.

Наступними кроками стратегічного планування є прийняття рішення про те, чого організація прагне досягти з часом і визначення шляхів дося­гнення цілей. Сюди входить визначення цілей, розробка стратегій і ство­рення планів їх упровадження. Ціль - це конкретний кінцевий стан чи ба­жаний результат, досягнення якого прагне група працюючих разом людей [100, с. 31]. Загальні цілі формуються і встановлюються на основі місії організації та певних цінностей, на які орієнтується вище керівництво. Щоб їхній внесок в успіх організації був вагомим, вони мають бути наділе­ні певними характеристиками:

а) конкретність і можливість вимірювання;

б) орієнтація цілей у часі (конкретний горизонт прогнозування - коли він буде досягнутий). Розрізняють довгострокові цілі - понад 5 років, середньострокові - до 5 років, короткострокові - до 1 року. У першу чергу формуються довгострокові цілі;

в) досяжність цілей (реальна оцінка своїх можливостей);

г) взаємодія і взаємопідтримка цілей.

Цілі можуть змінюватися час від часу, але зміни відбуваються повіль­но. Цілі повинні мати загальний характер. Для досягнення кожної цілі ви­значаються конкретні завдання. Успішність плану можна перевірити саме через виконання цих завдань, які повинні формулюватись якомога корот­ше й зрозуміліше.

Аналіз і оцінка зовнішнього середовища (сканування середо­вища) - це процес, за допомогою якого розробники стратегічного плану контролюють зовнішні фактори з метою визначення можливостей і загроз для організації [157, с 79]. Оцінювання зовнішнього середовища відбува­ється за трьома параметрами: всі можливі зміни, пов'язані із зовнішніми факторами; загрозливі фактори; сприятливі фактори.

Зовнішнє середовище визначається такими факторами:

Політичними - політична ситуація в державі, склад парламентської більшості, політика глави держави, законодавчі документи.

Економічними - темпи інфляції, рівень зайнятості, міжнародний платіжний баланс, стабільність національної валюти, податкова ставка.

Соціальними - зміна очікувань у суспільстві, мораль суспільства, демографічні умови, ставлення населення до підприємництва.

Фактори зовнішнього середовища характеризуються такими ознаками: взаємозалежністю - вплив одного фактора на інший; складністю середо­вища - кількість факторів, на які організація повинна реагувати, а також рівень варіативності кожного фактора; рухливістю середовища - швид­кість, з якою відбуваються зміни в оточенні оганізації; невизначеністю зовнішнього середовища. Отже, слід розглядати чимало факторів, аналі­зуючи зовнішнє середовище.

Управлінське дослідження внутрішніх сильних і слабких сторін орга­нізації - це методичне оцінювання функціональних зон організації, з метою виявлення її стратегічних переваг і недоліків [157, с. 80]. Ця стадія містить у собі критичну оцінку відповіді на всі питання про організацію, її діяльність, структуру, про те, як вона взаємодіє із зовнішнім середовищем сьогодні" і як вона повинна взаємодіяти в майбутньому. Найбільш доцільно досліджувати такі основні функціональні зони організації: управлінський маркетинг, пер­сонал, фінанси і бухгалтерський облік, культура і традиції організації.

З метою аналізу сильних і слабких сторін організації рекомендується виявити внутрішні змінні, на які можна здійснювати управлінський вплив. Внутрішні змінні організації - це ситуаційні фактори всередині самої орга­нізації, які піддаються змінам. Вони, як правило, є результатом управлін­ських рішень. Основними змінними є: цілі - конкретне кінцеве становище чи бажаний результат; структура - логічне співвідношення рівнів управ­ління; завдання - передумовлена робота, яка повинна бути виконана в передбачені строки, у наперед обумовлений спосіб; персонал - центра­льний фактор в організації.

Результатом цієї стадії є перелік передбачуваних переваг і слабких сторін організації. Переваги належать до її здобутків і вказують на можли­вість діяти як на даному етапі, так і в майбутньому. Слабкі аспекти свід­чать про загрозу можливостям організації забезпечити якість послуг, якщо не здійснити відповідні реорганізаційні дії.

Аналіз стратегічних альтернатив - це ідентифікація (або генерація) та порівняльний аналіз альтернатив можливих дій [81, с 74]. Іншими сло­вами,- використовуючи свої сильні та слабкі сторони як орієнтири, органі­зація веде пошук ідей відносно того, що може бути зроблено, а що не повин­но робитися й чому. Для цього слід виявити реальні можливості найбільш відомих альтернатив: стратегії організацій, обмеженого зростання, зростан­ня, скорочення та злиття [158, с. 279] і поєднання всіх альтернатив.

Стратегія зростання - це шлях значного підвищення рівня коротко­строкових і довгострокових цілей над рівнем показників попереднього року.

Стратегія скорочення - це стратегія, що передбачає встановлення ці­лей нижче досягнутих. Вона може здійснюватись у вигляді реорганізації, ліквідації, скорочення, переорієнтації, відкидання непотрібного.

Вибір стратегії означає такий її вибір, що забезпечить довгострокову ефективність організації. При цьому формуються обов'язки з досягнення конкретних цілей за конкретний період (наприклад, щорічно) наслідувати певні функціональні стратегії та політику, а також стверджується стратегія та система контролю. Він дає відповідь на такі запитання;

Чого організація прагне досягти?

Що буде зроблено для досягнення поставленої мети?

Хто відповідає за кожен елемент програми?

Які хронологічні рамки виконання плану?

Стратегічне планування включає як розробку власне стратегії, так і планування її реалізації. Воно має сенс лише тоді, коли реалізується. Планування реалізації стратегії полягає в її обґрунтуванні, управлінні нею та оцінці стратегії.

Обґрунтування реалізації стратегії складається із таких компонен­тів: тактики, політики, процедур і правил.

Тактика - це короткострокові плани, конкретні оперативні дії, узгодже­ні із загальним довгостроковим планом. Тобто, це інструмент оперативно­го впровадження в життя стратегічних намірів.

Політика - загальні орієнтири для дій і ухвалення рішень, що полег­шують досягнення цілей. Політика, як правило, формується на тривалий період після прийняття довгострокових і тактичних планів.

Процедура - це опис дій, які повинні застосовуватись у конкретних си­туаціях. Як правило, це стандартизовані вказівки, вироблені на основі по­зитивного минулого досвіду.

Правила - точне визначення того, що саме слід робити в специфічній окремо взятій ситуації. Правила відрізняються від процедур тим, що вони розраховані на конкретне і обмежене питання, а процедура - на послідо­вність взаємопов'язаних дій [157, с 82].

Управління реалізацією стратегії включає два інструменти: бюдже­ти та управління за цілями.

Бюджети - це метод розподілу обмежених ресурсів організації, вира­жених у кількісній формі, для досягнення цілей, представлених у цифро­вій формі. А тому першим кроком при складанні бюджетів є визначення у кількісній формі ресурсів і цілей. Вони являють собою свого роду еталон чи взірець, з яким після виконання завдань, під час здійснення функції контролю будуть зіставлятися фактично досягнуті результати.

Управління за цілями - це метод розподілу цілей кожному керівникові від найвищого до найнижчого рівня. При розробці цілей для кожного під­розділу необхідно здійснювати двосторонній обмін інформацією з метою розуміння кожним працівником його конкретних завдань і вияснення, що потрібно підлеглим для досягнення цілей. Управління за цілями являє собою метод поєднання планування та контролю.

Оцінка стратегічного плану - це порівняння результатів із цілями. Оцінювання - це складний процес, що вимагає проведення експертизи і досліджень. Він повинен визначити ефективність чи неефективність стра­тегії. Для того, щоб бути ефективним, оцінювання повинно проводитися систематично і безперервно.

При оцінці процесу стратегічного планування мають бути визначені такі основні питання:

Чи є стратегія внутрішньо сумісною з можливостями організації?

Чи передбачає стратегія допустимий рівень ризику?

Чи має організація достатньо ресурсів для реалізації стратегії?

Чи враховує стратегія зовнішню небезпеку і можливості?

Чи є ця стратегія найкращим способом застосування ресурсів органі­зації? [157, с 84].

Вагомий вплив на оцінку стратегії здійснює фактор часу і точність ви­мірів. Після вибору стратегії необхідно ретельно перевірити структуру, адже стратегія визначає структуру організації.

Як бачимо, стратегічне планування є важливою загальною функцією державного управління, яка потребує цілеспрямованих та зосереджених зусиль для її ефективного здійснення. Планування дає можливість скон­центрувати зусилля всієї організації на реалізації її місії та досягненні ці­лей. За допомогою стратегічного плану можна оцінити важливі рішення і визначити відповідність обр<