Юридичні стани актів управління

Нормативно-правові акти, що видаються органами виконавчої влади, не у всіх випадках є якісними. Основною причиною зазначеної проблеми є недосконалість законодавства України, що спонукає до збільшення обся­гів нормотворчої діяльності апарату державного управління. Адже через відсутність у багатьох сферах суспільних відносин законів, міністерства та інші органи намагаються заповнити законодавчі прогалини виданням так званих «відомчих» нормативно-правових актів. Це нерідко призводить до порушення ієрархії актів законодавства та меж їх компетенції, прав, сво­бод та інтересів громадян. У багатьох випадках, акти, що видаються по­садовими особами, суперечать Конституції та законам України, актам Президента України тощо. Так, наприклад, у ході проведення правової експертизи нормативно-правових актів Міністерству юстиції та управлін­ням юстиції в 2001 р. вдалося запобігти прийняттю 1793, а за дев'ять мі­сяців 2002 p.- понад 1500 незаконних правових норм [79].

З метою недопущення незаконності при прийнятті нормативно-пра­вових актів та приведення їх у відповідність до Конституції та законів Украї­ни у сфері державного управління застосовуються чотири юридичних стани чинності актів: припинення, зупинення, зміна, скасування їх дії.

Припинення - дія, зумовлена об'єктивними обставинами. Підставами для припинення дії актів управління є:

а) введення в законну силу нового акта управління з того самого пи­тання;

б) закінчення строку, на який було видано акт;

в) досягнення поставлених актом цілей (реалізація правових відносин, виконання приписів акта тощо);

г) зникнення адресата акта (ліквідація юридичної особи, смерть носія прав і обов'язків).

Зупинення дії незаконних актів - це тимчасовий юридичний захід, що передує процесові оспорювання законності акта в судовому порядку.

Зупинення, як і скасування актів управління, пов'язані з їх незакон­ністю, а тому передбачають ліквідацію виявлених порушень у порядку, передбаченому Конституцією, іншими законами.

Рішення органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з мо­тивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. На­приклад, з мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції та законам України Прези­дент України може зупинити дію цих актів з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності. Дія актів органів місцевого самоврядування з питань виконання делегованих їм повнова­жень у випадку, якщо вони суперечать Конституції і законам України, ак­там Президента, Кабінету Міністрів, може зупинятися відповідними орга­нами виконавчої влади з одночасним зверненням до суду.

Навпаки, органи місцевого самоврядування мають право звертатися з позовом до суду щодо визнання нечинними актів органів виконавчої вла­ди і до прийняття судом рішення зупиняють на відповідній території дію оскаржувальних актів. Суперечки й конфлікти з приводу актів управління можуть також вирішуватися шляхом узгоджувальних процедур, створення паритетних комісій.

Зупинення дії незаконних актів управління є також прерогативою ор­ганів з надвідомчими наглядовими повноваженнями. Саме до таких від­несено зупинення актів, пов'язане з фактом принесення прокурором протестів у порядку загального нагляду на незаконні акти.

Зміна актів - це внесення до управлінських актів певних нових допов­нень, поправок змісту, виключення та включення статей, пунктів, абзаців та інших змін, які здійснюються в міру необхідності. Зміни та доповнення до акта вносить орган, який видав цей акт. Наприклад, якщо Верховна Рада вносить певні зміни до закону, то це робиться у формі прийняття нового Закону України «Про внесення змін і доповнень до Закону...», якщо це Указ Президента, то видається указ із змінами і доповненнями, внесе­ними актами глави держави, і т. д.

Органи виконавчої влади також можуть видавати повністю нові акти управління з нормативно врегульованого питання. У результаті цього по­передній нормативно-правовий акт, який регулював дане питання, втра­чає чинність (замінюється новим), про що вказується в останньому за ча­сом видання акті.

Скасування нормативно-правового акта здійснюється шляхом ви­знання нечинним цілого акта чи окремих його приписів, положень.

Правом скасування неправомірних актів наділені Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, Конституційний Суд, судові органи (загаль­ної юрисдикції та господарські), вищестоящі органи виконавчої влади.

Актами, що підлягають скасуванню, є: акти Президента, Кабінету Міні­стрів, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх тери­торіальних підрозділів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голів місцевих державних адміністрацій, структурних підрозділів місцевих дер­жавних адміністрацій, а також підприємств, об'єднань, що належать до комунальної власності.

Новий підхід щодо правових наслідків видання актів управління, ви­знаних нечинними, визначено положеннями Закону «Про власність». Статтями 56, 57 передбачена відповідальність державних органів за втручання у здійснення власником його правочинності та за видання актів, що порушують права власників. У разі видання акта управління, що не відповідає чинному законодавству, чи в результаті дії якого порушуються права власника та інших осіб щодо володіння, користування чи розпоря­дження належним їм майном, такий акт визнається недійсним за позовом власника (інших осіб) до суду. Цьому відповідає конституційна норма (ст. 55) про право людини на оскарження в суді рішень органів державної влади, посадових і службових осіб, Тобто, кожний громадянин має право оскаржити в суді не лише індивідуальні, але й нормативно-правові акти ор­ганів виконавчої влади всіх рівнів - від районної державної адміністрації до Кабінету Міністрів України, якщо ці акти порушують права і свободи людини.

Для прикладу, в 1998 ріці у 1,5 раза збільшилося надходження до су­дів скарг, спричинених затвердженням державними органами, посадови­ми особами незаконних рішень, а також вчиненням протиправних дій, що порушують права громадян. Суди задовольнили 78 відсотків таких позовів [83]. Є також прецеденти, коли Вищий господарський суд України за позо­вами приватних фірм та фізичних осіб визнавав недійсними постанови Кабінету Міністрів України.

Цю особливість національної практики слід підкреслити окремо, адже за європейською моделлю адміністративного права увага акцентується головним чином на порушеннях з боку індивідуальних актів. Що стосуєть­ся додержання законодавства державними органами, то в країнах Захід­ної Європи функціонує вдосконалена впродовж десятиліть, а в деяких! країнах протягом століть (Франція, Німеччина}, система охорони прав у адміністративно-правовому порядку. Ця функція покладена на адміністративні суди, які є самостійними і незалежними органами судової влади.

Як бачимо, існує два способи скасування актів управління. При ска­суванні внутрішніх актів переважає адміністративний (вертикальний) порядок.

Акти зовнішньої дії підлягають скасуванню лише в судовому порядку, тобто за позовом.

Юридичні наслідки видання неправомірних актів включають не тільки їх припинення чи скасування. Анулюються, розпадаються і конкретні пра­вовідносини, що утворилися внаслідок видання згодом скасованого акта. Скасовуються також акти, видані на виконання такого акта. Поновлюють­ся у первісному стані стосунки майнового характеру: повернення грошей чи коштовностей, поновлення на роботі звільнених працівників, скасуван­ня накладених стягнень.

Збитки, що сталися внаслідок дії незаконного акта, підлягають від­шкодуванню за рахунок коштів відповідного державного органу.

Крім матеріальних наслідків у зв'язку із скасуванням актів управління, можуть настати й наслідки за моральну шкоду, завдану актом управління.