Глава 1. 4. Державний лад і управління в часи української національної революції (1648-1654)

Козацько-гетьманська держава, що постала у ході національно-визвольної війни 1648-1654 років, яку ще називають «українською націо­нальною революцією» [49, с 5, 76], була, з одного боку, результатом ви­никнення українського козацтва, яке, перетворившись на самодостатню соціальну верству, стало визначальним державотворчим чинником Рево­люція стала могутнім імпульсом для формування української націй роз­витку національної самосвідомості [32] 3 іншого боку - це була цілеспря­мована, свідома діяльність Б Хмельницького та його соратників щодо створення нових форм суспільних і державних відносин, координації їх, певної ієрархи владних відносин, перетворення українського уряду в суб'єкт міжнародних відносин. Як стверджує В. Смолій, Українська козацька держава «була стійким політичним органом», а її існування, «як цілком са­мостійної політичної сили de facto було визнано в міжнародному світі» [77].

З перших років свого гетьманування Богдан Хмельницький, маючи широку програму становлення української державності, порушує пробле­ми врегулювання стосунків із сусідніми державами. Зборівська угода 1649 року з Польщею дала йому можливість відновити втрачену автоном­ність у межах Речі Посполитої. Козаки здійснювали управління на терито­рії трьох воєводств Київського, Брацлавського та Чернігівського, на які поширювалася виключно влада гетьмана. Державні посади могла обійма­ти лише православна шляхта, а київський митрополит мав увійти до скла­ду сенату. Договір означав фактичне визнання на міжнародному рівні статусу України як держави. Гетьман, таким чином, отримав у підпорядку­вання територію та армію.

У середині XVII ст. геополітична ситуація була дуже несприятливою для України. Жодна із сусідніх держав не була заінтересована у зміцненні молодої української держави. Загострення відносин з Польщею - однією з наймогутніших європейських держав - якій Військо Запорозьке не могло самостійно протистояти, змусило Хмельницького активно шукати союзни­ків. Гетьман веде переговори з Кримським ханом, Туреччиною, Москвою, Волощиною, Семигородом, Швецією. Врешті вибір упав на Московщину. Блискучий полководець, мудрий дипломат, Хмельницький не планував тривалих зв'язків з Москвою. В його плани входило лише досягнення так­тичної мети - втягнення Московщини у війну з Польщею. Важке станови­ще України було дуже вигідним для московського царя Олексія Михайло­вича, який намагався якнайшвидше укласти з нею угоду, усвідомлюючи, що отримані економічні ресурси і геополітична позиція дозволять стати Московії великою державою [18].

Історія українсько-російського договору веде початок із Переяслава, а остаточний текст договору обмежувався 11 статтями та жалуваними гра­мотами в редакції 27 березня 1654 року. Ця угода гарантувала Війську Запорозькому такі права: самостійність у діяльності адміністрації та судо­чинстві, стосунках з іноземними державами, збиранні податків для україн­ського скарбу, утримання 60-тисячного війська. Але при цьому московсь­кий уряд принципово залишив за собою право безпосередньо управляти в Україні. За своїм змістом Переяславсько-московський договір передба­чав не входження козацької України до складу Московської держави, а створення своєрідної конфедерації під егідою царя, спрямованої на роз­гром Речі Посполитої й протистояння агресії Кримського ханства.

Отже, козацька визвольна боротьба, що привела до короткочасного відновлення державності України, завершилася так званими «Статтями Б. Хмельницького», які визнали зверхність Москви над Україною,- своєрід­ним сюзеренітетом або протекторатом. Важливо наголосити, що після 1654 р. за життя Б. Хмельницького Україна зберігала багато рис незалежної держави (у тому числі право зносин з іншими держава), а права і функ­ції царського уряду в Українській державі були настільки незначними, що дає підстави вбачати саме гетьмана главою Української держави, а Пере­яславську угоду як міжнародний союз, а не державоправне об'єднання. Отже, Україна в 1654-1656 роках, залишаючись незалежною державою, утворювала з Москвою лише військовий союз, перебуваючи під військо­вим протекторатом московського царя [69, с 118-119].

Увесь суспільний лад України - з його принципами вільного обрання, суверенності народу і відповідальності перед ним - був протилежний по­літичному режиму Московської держави, який дістав назву самодержавст­ва. Вся подальша більш як столітня історія - це, власне, боротьба українсь­кого політичного керівництва за збереження автономії, проти зростання царського абсолютизму.

Проаналізуємо державний лад та систему державного управління, дії державних органів, традиції, тобто управлінську практику того часу.

Козацько-гетьманська держава - унікальний феномен XVII ст. явище, що не мало прецеденту в Європі як оригінальна, створена україн­ським народом, його думкою, спроба відновлення в нових історичних умо­вах втраченої державності. Ця спроба поєднала в собі традиціоналізм, що спирався на народні звичаї, традиції, що донесла історія, та новаторство політичної думки тих часів. Саме під час визвольної боротьби XVII ст. український народ зумів по-новому підійти до конкретної історичної си­туації та створити новітню форму державного правління - гетьманську державу.

Фактично влада перейшла до нового державного інституту - Війська Запорозького. Військовий штаб гетьмана, генеральна старшина набули функцій уряду і займалися організацією держави. Для означення нової держави вживалася давня назва - «Русь» або «Руська земля», інколи вживалися назви «Запорожжя», «Військо Запорозьке». Проте поступово утверджувалася народна назва - «Україна». Після Переяславської ради московський уряд називав Україну «Малою Росією» або «Малоросією», включаючи її до свого царського титулу. Державною емблемою України був герб Війська Запорозького - козак із шаблею при боці й рушницею на лівому плечі. Щодо прапора, то точних даних про його кольори немає, і остаточно він тоді не утвердився. Держава мала свої чітко ви­значені кордони («козацьку лінію»), які укріплювалися військовими за­ставами.

Оскільки йшла війна, кордони змінювалися в міру визволення зе­мель від польсько-шляхетського панування. Адміністративно територія була поділена на полки та сотні. У 1649 р. налічувалося 16 полків та 272 сотні, потім їх кількість збільшувалася. Полки поділялися на 10-20 со­тень з центрами в містах і містечках. Полки і сотні не були однаковими за територією і кількістю жителів. Це було територіальне ядро українсь­кої національної держави на лівому й правому берегах Дніпра з територією близько 250 тис. кв. км. [14, с 60], у якому проживало 1,4-1,6 млн населення [45, с 171].

Повноваження публічної влади належали органам управління козацт­ва. Система державного управління складалась із трьох рівнів: генераль­ного, полкового, сотенного (див. рис. 1.1).

Рис. 1.1. Система управління України другої половини XVII ст.

Вищим органом влади був Генеральний уряд, повноваження якого поширювалися на всю територію Війська Запорозького. Він був головним розпорядчим, виконавчим та судовим органом держави. Генеральний уряд очолював гетьман з його найближчими помічниками, які складали раду генеральної старшини при гетьманові. Гетьман був главою держави, наділений широкими державними повноваженнями для виконання полі­тичних, військових та фінансових функцій.

Генеральна старшина здійснювала керівництво окремими сферами державного життя. Вище за неї були лише збори всього війська - Військо­ва, або Генеральна рада, яка вирішувала найважливіші військові та полі­тичні справи. Та оскільки вона не була постійно діючим органом (її скли­кали тільки для вирішення найважливіших справ), то поступово зростала роль Старшинської ради як більш оперативного органу державного управління. До неї входили посадові особи, люди переважно освічені та досвідчені в політиці. Старшинська рада вирішувала політичні, економічні, військові та інші важливі питання державного життя, а її ухвали були обов'язковими для гетьмана.

Генеральний обозний та генеральний осавул виконували в основному військові функції. Гетьманську канцелярію очолював генеральний писар-генеральний урядовець, який виконував лише адміністративні функції.

Основним видом документа законодавчого характеру за гетьмануван­ня Б. Хмельницького був гетьманський універсал. За функціональним призначенням універсали можна систематизувати у такі групи:

· спрямовані на створення правової основи державних структур, принципів управління, адміністративного поділу, формування персональ­ного складу вищих військово-державних кадрів;

· з регулювання земельних відносин;

· з регулювання соціальних питань;

· що визначали права міського населення у сфері промислів і торгівлі [53, с 93].

На території полків уся адміністративна, військова та судова влада належала полковникам і сотникам, а в окремих населених пунктах -отаманам.

Головною силою Козацької республіки було Низове Військо Запо­розьке, яке являло собою рівноправну общину. Управління общиною здійснювала Загальна рада, котра вирішувала всі найважливіші питання зовнішнього та внутрішнього життя: про мир і війну, про зносини з іншими державами, про поділ землі, про покарання винних у злочинах тощо. Рада обов'язково проводилася тричі на рік, а також у випадку нагальної потре­би, причому, зажадати скликання ради міг будь-який козак. На раді мали бути присутніми всі козаки, незалежно від того, рядовий козак чи посадо­ва особа, всі мали рівне право голосу. Голосували вигуками й підкидан­ням шапок угору, рішення приймалося простою більшістю голосів, після його прийняття воно ставало обов'язковим для всіх. Рада обирала адміні­страцію - козацьку старшину.

Вищою посадовою особою Низового Війська Запорозького був кошо­вий отаман. Поділу влади не існувало, бо кошовий отаман поєднував у своїх руках військову, адміністративну, судову та духовну влади, а в час війни він мав абсолютну владу над усіма учасниками війни. Крім цього, кошовий отаман затверджував вибраних на раді нижчих чинів, узако­нював поділ угідь, ділив військову здобич, прибутки, приймав на Січ, виганяв з неї, входив у дипломатичні відносини з іншими державами, при­ймав акредитацію іноземних володарів. Проте його величезна влада була обмежена часом, радою і звітами. Щорічно, 1 січня, під час вибору ко­зацької старшини отаман звітував про свої вчинки. Загальна рада завжди могла скинути його з посади. На раді також обирали суддю, писаря, осаву­ла, довбиша, пушкаря та інших, нижчого рангу старшинських чинів. Курінні отамани та курінна старшина обиралися козаками відповідного куреня.

Всі суди діяли на засадах козацьких традицій. Як у виборах, так і в су­дах, покараннях запорожці керувалися не писаними законами, а стародав­нім військовим звичаєм, словесним правом і здоровим глуздом. Причому козацтво, що проживало на Січі, проводило судові покарання за Литовсь­ким статутом і магдебурзьким правом. Вищим суддею був кошовий ©та-ман, решта військової старшини теж була суддями, однак офіційним суд­дею був лише військовий суддя.

Державний апарат управління створювався під безпосереднім керівництвом Б. Хмельницького з вихідців із української шляхти та заможних козаків - людей освічених і енергійних. У воєнних умовах складається становий державний устрій - усі адміністративні функ­ції після ліквідації польсько-шляхетського державного апарату ви­конувала козацька старшина. Спочатку старшина піклувалася лише проблемами та інтересами козацтва. Але невдовзі військово-стар­шинське управління охопило всю цивільну адміністрацію, судочин­ство, земельну власність, фінанси.

Створення державного апарату вимагало великих фінансових затрат, відповідно було організовано державне управління фінансами. Державна скарбниця поповнювалася з трьох джерел: із земельного фонду, доходів від промислів і торгівлі та податків. Прямі податки сплачували міщани і се­ляни, адже козаки як військові люди підлягали лише невеликим податковим зборам, а то й узагалі їх не сплачували. Значні прибутки давали платежі промислових підприємств: млини, рудні, горілчані, тютюнові промисли. Ос­новою прибутків були мита від сировини, що вивозилася з України. До дер­жавного скарбу належали рангові маєтності, давні королівщини, державні землі, які служили для утримання державних установ та урядовців. Фінан­сові прибутки держави того часу сягали мільйонів злотих щорічно.

Молода держава користувалася різними грошовими одиницями: поль­ськими (злоті, таляри, червоні злоті), російськими (рублі, єфимки), турець­кими (леви, левки). Була навіть спроба карбувати власну монету - чех. Головні видатки йшли на утримання органів державного управління, най­маного війська та озброєння.

Тогочасне військо було надзвичайно численним: під час воєнних по­ходів воно сягало 200-300 тисяч - таких армій не знала Західна Європа. Постійне військо - реєстрові козаки становило 40-60 тисяч вояків. У його обов'язки входило бути завжди готовим до війни і на заклик гетьмана йти у похід із власною зброєю, амуніцією і запасами.

Всі інші соціальні стани та групи визнали державне керівництво стар­шини, маючи самоврядування в межах своїх громад - сільських і міських (сільські громади, магістрати й ратуші в містах та містечках, церковне управління). У містах діяло самоврядування, на чолі якого стояли обрані війти, хоча козацька адміністрація подекуди усувала міську владу, замі­нюючи її військовою.

Таким чином, процес реалізації влади спирався на таку собі первісну форму демократичного централізму: підпорядкування нижчих вищим, обов'язковість прийнятих рішень для всіх, підзвітність вищих органів вла­ди перед загалом (хоча й один раз у рік).

У відроджених формах української державності з'явилися нові риси: зникла польська адміністрація, замість якої почала правити козацька, що теж модернізувалась із локальної у загальнодержавну. Козацькі гетьмани та їх старшина, що була тимчасовим суб'єктом влади, перетворювалась у постійний уряд. Генеральна старшина поволі стає за своїми функціями радою міністрів при голові уряду. Держава була поділена на полки, які здійснюють управління на відповідній адміністративній території. Полков­ник, крім військової влади, стає правителем приписаної до полку адмініст­ративної одиниці, замінивши польського старосту. Військовій владі підпо­рядковувалось і сільське населення, яке не служило у війську, а також міщанство.

Новостворена держава потребувала значної кількості управлінців, яких висували козацькі старшини. Нагородою за управління було виділен­ня земельних наділів з осілим поселенням. Інститут полкової влади став основою нового державного ладу. З часом він суттєво зміцнився за раху­нок зменшення ваги елементів народовладдя у внутрішніх відносинах полку. При цьому зростала і влада полковників серед військової старшини.

Принцип одноосібної влади - військової диктатури, що виправдовував­ся небезпечними, критичними умовами військового життя, постійно супере­чив принципам козацького народовладдя. Республіканські принципи, вироб­лені в козацьких полках майже столітнім життям козацької республіки, були перенесені на нове військово-народне управління. Вважалося, що вони мали зберегтися в цілості, але вийшло по-іншому: Військова рада (як без­посередній законодавчий орган) поступово втратила своє значення, а обго­ворення та прийняття поточних рішень стає прерогативою ради старшини.

За Військовою радою залишається вирішення кардинальних пи­тань - вибори або усунення гетьмана. Все частіше рішення цих рад по­роджували конфліктні ситуації, а суперечності переростали у відкриту боротьбу козацького демосу зі старшинською олігархією. Усе це розхи­тувало основи державного устрою, який тільки формувався. Цьому сприяла й спроба поєднати республіканські форми з чисто військо­вим характером державного устрою, який вимагав дисципліни, ієрар­хії підпорядкування, сильної, навіть диктаторської влади гетьмана.

Такою, власне, владою і користувався Б. Хмельницький. Авторитаризм самого гетьмана проявився насамперед у прагненні перетворити козацьке самоуправління в загальнодержавне, центром рішень якого був глава держави. Хмельницький почав тримати себе як глава держави, і українсь­ке населення поступово сприйняло його як такого. Згодом і генеральна старшина, і старшинська рада перетворились у вищі органи держави. Сам гетьман перетворився вже не у виборного гетьмана, а «Землі нашої Во­лодаря і Начальника», якого поблагословив патріарх, з яким листувалися монархи інших держав.

Посадові особи призначалися і змінювалися самодержавною владою гетьмана. Нарешті, запроваджується династичний шлюб (одруження сина Хмельницького з дочкою молдавського володаря) та династичне правлін­ня (молодший син Юрій стає спадкоємцем гетьмана). Фактично монархіч­на ідея протиставлялася принципу республіканізму, що проявилося також у суперечності між загальнодержавним управлінням і козацьким. Це, без­умовно, послаблювало державу і використовувалось її ворогами.

Таким чином, сформоване в XV1-XVII ст. козацьке республіканське державне утворення спиралося на організаційні військові принципи, що поєднували в собі демократизм з авторитаризмом. Це утворення спира­лося на звичаєве право, народні традиції. Новостворена українська дер­жава, що сформувалася протягом Визвольної війни під проводом Б. Хмель­ницького,- це нова форма державного ладу, яка була зумовлена тим, що:

· не спиралася безпосередньо на стару державну традицію Київської Русі, адже державний розвиток України був перерваний у середині XIV ст.;

· народившись з повстання козацького війська проти Польщі, вона зберегла елементи мілітаристської організації державного управління.

Гетьман і генеральна старшина, старшини стали, насамперед, носія­ми і органами державної влади. Характер гетьманату зумовлювався бо­ротьбою двох тенденцій: республіканської і монархічної. Перевагу в другій половині XVII ст. здобула остання, яка знайшла свій вираз в особі самого Б. Хмельницького, у правничих документах, т. зв. «Гетьманських стату­тах», що заклали основи виборної монархії.

Слід визнати виняткову роль Богдана Хмельницького у створенні са­мостійної Козацької держави, яка розвивалася в контексті європейських традицій [1]. Все, що він зробив як державний діяч європейського виміру, дипломат, воєначальник, є неоціненним внеском в українську традицію державотворення.