III.4.2. Административная реформа. Системы и структуры федеральных органов исполнительной власти

Конец 1990-х годов отмечен появлением многочисленных президентских указов, касавшихся реорганизации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Они воспринимались и как поиск оптимальной модели государственного управления, и как симптом затянувшегося кризиса власти, не способной в полной мере обеспечить реализацию государственной политики в управленческой сфере. Ощущалась неудовлетворенность громоздкой и многоступенчатой конструкцией федеральных органов исполнительной власти. Очевидным было пересечение функций, многие из которых были излишними.

Административная реформа в своем осмыслении прошла несколько этапов. Начало было положено созданием 7 мая 1997 г. Комиссии по разработке Программы государственного строительства, которая подготовила три варианта ее концепции, более 12 редакций. Впоследствии именно они стали «стартовой» площадкой административных преобразований, сформулировав основные цели: преодоление недоверия к власти, четкое функциональное деление федеральных органов исполнительной власти и, следовательно, перестройка всей их системы и структуры.

Идея трехзвенной системы исполнительной власти (равно как и сокращение министерств) содержалась уже в первых законченных проектах административной реформы, разработанных к 1998 г. Взяв их за основу, президент в своем традиционном послании Федеральному Собранию в 1998 г. говорил о целесообразности сохранить только три вида органов исполнительной власти: министерства, федеральные службы и надзоры, четко дифференцировав их правовой статус.

Подготовка к проведению реформы началась в Администрации Президента Российской Федерации. По мнению разработчиков, результатом должно было стать не только сокращение числа правительственных учреждений и чиновников, но и сокращение, и уточнение их функций. Это позволило бы ограничить присутствие государства, в первую очередь, в сфере производства и услуг, вообще ограничить его функции и, значит, освободить поле для деятельности институтов гражданского общества.

Между тем различные варианты реформы обсуждались в научных кругах, государственных и общественных организациях. С инициативой выступил Российский союз промышленников и предпринимателей. Он предложил в состав правительственных учреждений включить всего 40 ведомств: 7 министерств (внутренних дел, иностранных дел, обороны, финансов, экономики, юстиции, труда), 12 служб, 8 надзорных ведомств, 4 федеральных комиссии и 9 агентств.

Свой вариант готовило Правительство Российской Федерации. Его работа над ним довольно широко освещалась в печати.
Реформу предполагалось начать с сокращения числа функций, закрепленных за тем или иным ведомством.

В указе от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 г.г.» (Указ Президента Российской Федерации № 824 от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003- 2004 г.г.» // С3 РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.) президент обозначил концептуальные основы планируемой реформы. Из пяти приоритетных направлений два касались взаимоотношений власти и бизнеса, а три - непосредственно органов исполнительной власти.

Через неделю образовали Комиссию по проведению административной реформы во главе с заместителем Председателя Правительства Российской Федерации, которая занялась изучением функций министерств и иных ведомств. Сокращение их числа неминуемо привело бы к сокращению числа владеющих ими структур.

К началу 2004 г. «инвентаризационный» этап реформы фактически завершился. Из 5 300 функций проанализированы были около 4 000. При этом более 800 признаны избыточными, а для 350 требовалось сократить масштаб исполнения. Правительственная комиссия продолжала выявлять избыточные и дублирующие функции ведомств и готовила к 1 апреля доклад президенту. Однако 24 февраля 2004 г. последовала отставка правительства М.М. Касьянова, и административная реформа пошла по иному сценарию. За основу был взят проект реформы, подготовленный в администрации президента.

Новая система и структура федеральных органов исполнительной власти были оформлены Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (Указ Президента Российской Федерации №314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» / / С3 РФ. 2004. №11. Ст. 945.). Они заметно отличались от прежних. По словам главы государства, целью предпринятых шагов «является другая структура и выстраивание по другому функций и механизма власти как такового».

Нововведением стало создание трехзвенной системы: министерство, федеральная служба и федеральное агентство.
В основу деления на виды органов исполнительной власти были положены функции и полномочия. Общее число функций, которыми они наделялись, разделили на пять групп: по принятию нормативно-правовых актов, по контролю и надзору, правоприменительные, по управлению государственным имуществом, по оказанию государственных услуг. В отечественной практике впервые нормативно определялось содержание той или иной функции, закрепленной за каждым видом федеральных органов исполнительной власти.

Провозглашенное административной реформой сокращение государственного аппарата потребовало укрупнения министерств, что и было сделано. Без изменения остались лишь министерства, руководство которыми осуществлял президент: обороны, внутренних дел, иностранных дел, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, юстиции.

Из 18 прежде существовавших министерств, подведомственных правительству, осталось только 9, из которых прежние названия сохранили только два: сельского хозяйства и природных ресурсов. Вместо 23 министерств создали 14. Помимо министерств были образованы 34 службы и 28 агентств. Таким образом, насчитывалось 76 федеральных органов исполнительной власти, что приблизилось к численности таковых в Правительстве СССР в середине 1980-х годов и Правительстве Российской Федерации в середине 1992 г.

20 мая 2004 г. последовал новый указ, внесший существенные изменения в структуру федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, он уточнял трактовки функций федеральных органов исполнительной власти: изменилось содержание функции оказания государственных услуг; изъят пункт, объясняющий содержание правоприменительной функции, и т. д. Ряд дополнений майского указа был посвящен порядку изменения функций федеральных органов исполнительной власти, которые теперь
устанавливаются не только указами президента, но и постановлениями правительства. Безусловно, речь идет о тех органах, которые подведомственны кабинету министров.

Новый указ предусматривал несколько направлений корректировки структуры федеральных органов исполнительной власти. Прежде всего, создавались ведомства, которые по каким-либо причинам не были предусмотрены мартовским указом.

Таким образом, структура федеральных органов исполнительной власти, утвержденная указом президента от 20 мая 2004 г., включала уже 79 ведомств: 15 министерств, 31 федеральное агентство и 33 федеральных службы.

Столь скорые после мартовского указа преобразования свидетельствовали, что реформа далека от своего завершения. В июле 2004 г. при президенте были созданы Комиссия по вопросам совершенствования государственного управления и межведомственная рабочая группа по вопросам системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Осенью 2004 г. последовали очередные изменения структуры федеральных органов исполнительной власти. Они не отличались масштабностью, однако позволяют сделать заключение о нестабильности существующей структуры и тенденции ее уточнения, причем путем увеличения ведомств.

На основании указа президента от 13 сентября 2004 г. было создано Министерство регионального развития, которому из ведения Министерства промышленности и энергетики передавалось Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и т.д.
Тенденция к увеличению количества федеральных органов исполнительной власти очевидна. Указом президента от 22 июля 2005 г. образовано Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами, а 5 сентября 2005 г. - Федеральная аэронавигационная служба.

Таким образом, к началу 2006 г. уже существовали 16 министерств, 34 федеральных агентства и 35 федеральных служб, итого - 85 федеральных органов исполнительной власти, что больше, чем в каком-либо из предшествующих правительств Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установлены три вида федеральных органов исполнительной власти: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. За каждым из них закреплен свой набор функций. Именно отличие в функциях лежит в основе определения их организационно-правовой формы.

Все федеральные органы исполнительной власти разделены на три группы:

-министерства и подведомственные им федеральные агентства и службы, а также федеральные агентства и федеральные службы, руководство которыми осуществляет президент;
-министерства и подведомственные им федеральные агентства и службы, а также федеральные агентства и федеральные службы, руководство которыми осуществляет правительство;
-федеральные агентства и федеральные службы, руководство которыми непосредственно осуществляет правительство.

Новая система явно отличается группировкой федеральных органов исполнительной власти по сферам деятельности: наука и образование, экономика и промышленность, здравоохранение и социальная сфера и т. д.

К ведению каждого министерства относятся соответствующие его сфере федеральные службы и агентства. В ведении, например, Министерства образования и науки Российской Федерации находятся Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральное агентство по науке и инновациям, Федеральное агентство по образованию.

Для каждого федерального органа исполнительной власти основным документом, определяющим сферу его компетенции, полномочий и порядок деятельности, является положение. О федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми осуществляет президент, оно утверждается Президентом России, а о федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми осуществляет правительство, - Правительством Российской Федерации.

Одними из первых - 15 июня 2004 г. - появились положения о Министерстве образования и науки, Федеральном агентстве по науке и инновациям, а также Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, руководство которой осуществляет Министерство финансов.

Основное звено системы федеральных органов исполнительной власти - федеральные министерства. Их значение подчеркивается еще и тем, что руководители (министры) являются членами правительства.

Министерство - это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

Под функцией принятия нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти и местного самоуправления, а также их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Министерства имеют право самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, которые регламентируются только федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами президента и правительства.

Осуществляя функции по нормативно-правовому регулированию, они обобщают практику применения законодательства и анализируют реализацию государственной политики в данной сфере деятельности.

Министерства не вправе выполнять правоприменительные функции, а также функции по контролю и надзору, управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами президента и постановлениями правительства. Отметим, что такая формулировка в одночасье делает возможным варьирование функций, а следовательно, и объема полномочий министерств. Практикуется наделение их функциями, выходящими за рамки нормотворчества. Так, Министерство экономического развития и торговли, например, занимается выдачей лицензий и других разрешительных документов на осуществление экспортно-импортных операций с отдельными видами товаров, паспортов бартерных сделок, а также формированием и ведением федерального банка выданных лицензий.

Следует отметить, что если в отношении «правительственных» министерств такая практика встречается нечасто и является скорее исключением, то «президентские» министерства абсолютно все наделены дополнительными функциями, в том числе по управлению государственным имуществом, контролю и надзору, оказанию государственных услуг. Таким образом, функции и полномочия этих министерств выходят за рамки министерской компетенции. Однако с правовой точки зрения они санкционированы соответствующими постановлениями правительства или указами президента об утверждении положений об этих министерствах.

Вторым видом федеральных органов исполнительной власти являются федеральные службы. На них возложены функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Службы могут издавать индивидуальные правовые акты, но они не имеют права осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование. Правда, как и в случае с министерствами, допускается, что указами президента и постановлениями правительства возможны отступления от правил. В мартовском указе, предвидя возможность наделения дополнительными функциями, специально оговаривается, что службы по надзору не вправе осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг, что отнесено к ведению федеральных агентств.

Под функциями контроля и надзора понимается осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами. Общие принципы контроля и надзора были сформулированы спустя десять месяцев в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

Предусматривается два вида контроля и надзора: плановый и внеплановый. Первый проводится с периодичностью, установленной федеральными законами, актами президента и правительства, второй - в целях проверки исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений и в иных случаях, установленных федеральным законодательством. При этом органы государственного контроля и надзора не вправе приостанавливать деятельность лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и юридических лиц, а также прекращать эксплуатацию агрегатов, зданий или сооружений, проведение отдельных работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Такой подход ограничивает административное вмешательство государственных органов в коммерческую и иную деятельность негосударственных структур.

Согласно положениям о службах они наделены правом выдачи разрешений (лицензий) на определенный вид деятельности юридическим лицам и гражданам. К ведению служб относятся регистрация актов, документов, прав, объектов, а также ведение реестров и регистров, которое первоначально (по указу от 9 марта 2004 г.) было закреплено за федеральными агентствами в контексте правоприменительных функций.

Федеральные службы могут применять предусмотренные законодательством меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на пресечение нарушений обязательных требований и т. д. Некоторые, например Федеральная налоговая служба, также имеют право устанавливать или утверждать типовые формы документов, используемые при осуществлении контрольных и надзорных функций.

Ряду служб предоставлены полномочия по оказанию государственных услуг. Федеральная служба по труду и занятости реализует их в сфере содействия занятости населения, защиты от безработицы, трудовой миграции и при урегулировании коллективных трудовых споров. В частности, информирует граждан о положении на рынке труда, организует проведение оплачиваемых общественных работ и т. д.

Федеральные службы, руководство которыми осуществляет правительство, находятся несколько в ином положении. Они, по сути, соединяют функции служб и министерств. В положениях о Федеральной антимонопольной службе, Федеральной службе государственной статистики и других, например, говорится, что они реализуют функции по принятию нормативных правовых актов в соответствующей сфере деятельности.
Некоторые из «правительственных» служб, кроме того, еще наделяются функцией, свойственной агентствам, - управления государственным имуществом. В частности, это касается Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

За службами, находящимися в ведении президента, также закреплены функции, не свойственные этому виду федеральных органов исполнительной власти. Федеральная служба охраны, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков и другие занимаются выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в соответствующей сфере деятельности.

Особое положение и у некоторых служб, подведомственных «президентским» министерствам. Для Федеральной регистрационной службы, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной миграционной службы свойственны, например, правоприменительные функции. Исключительно функции контроля и надзора выполняют только две федеральные службы, подведомственные Министерству обороны: по военно-техническому сотрудничеству и по оборонному заказу.

К третьему виду федеральных органов исполнительной власти относятся федеральные агентства. Их функции определены «от противного» по отношению к федеральным службам: они не могут осуществлять функции контроля и надзора, опять же за исключением случаев, установленных указами президента или постановлениями правительства. За ними закреплены функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственной собственностью и правоприменительные функции, которые первоначально трактовались как издание индивидуальных правовых актов и ведение реестров, регистров, кадастров.

Правоприменительная функция была аннулирована майским указом президента, что внесло изменения в функциональную ориентацию федеральных агентств. Из их ведения было изъято ведение реестров, регистров и кадастров. Однако в положениях об агентствах, утвержденных уже после этих изменений, все равно можно встретить указания на осуществление некоторыми из них правоприменительных функций. Это свойственно, например, Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом.

Не в полной мере учтенным оказалось и изъятие у агентств функции по ведению реестров, регистров и кадастров. Она осталась у Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Федерального агентства по рыболовству, Федерального агентства лесного хозяйства и ряда других. Таким образом, ведение регистров, реестров и кадастров де-факто закреплено как за агентствами, так и службами.

Осуществляя функции по управлению государственным имуществом, федеральные агентства реализуют полномочия собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству. Они также управляют находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Как правило, почти все агентства выступают в роли государственного заказчика.

Самой сложной для законодателя оказалось толкование функции «оказание государственных услуг». Общее ее содержание объясняется в указе президента от 9 марта 2004 г.: оказание федеральными агентствами услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц. Более четкую формулировку предлагает майский указ президента.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается п редоставление федеральными органами либо непосредственно, либо через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области здравоохранения, социальной защиты населения и других областях, установленных федеральными законами.

Таким образом, во-первых, признается, что к оказанию государственных услуг федеральные агентства могут привлекать и негосударственные организации, а во-вторых, наблюдается некоторое сужение этого понятия, так как под ним подразумеваются только функции по обслуживанию населения.
На практике оказание государственных услуг предполагает достаточно разнообразные полномочия, которые осуществляют федеральные агентства в соответствии со своей компетенцией.

Дальнейшее развитие понятие «оказание государственных услуг» получило в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, который был утвержден постановлением Правительства России от 19 января 2005 г. (Постановление Правительства Российской Федерации № 30 от 19 января 2005 г. «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» / / С3 РФ. 2005. № 4. Ст. 305.).
В соответствии с ним государственные услуги предоставляются на основании требований к их качеству и доступности, которые устанавливаются федеральным законодательством. Предполагалось разработать стандарты государственных услуг и регламенты по их исполнению. Однако удовольствие это дорогое. Подсчитано, что на разработку и внедрение только одного такого стандарта и регламента необходимо от 1 до 5 млн. рублей. (Постановление Правительства Российской Федерации № 679 от 11 ноября 2005 г. «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» / / С3 РФ. 2005. № 47. Ст. 4933).Неудивительно, что за два года проведения административной реформы ни один из подобных документов не утвержден.

Большие полномочия имеют агентства, руководство которыми непосредственно осуществляет правительство. Они являются не только органами управления государственным имуществом и оказания государственных услуг, что свойственно федеральным агентствам, но еще и выполняют «министерские» функции по нормативно-правовому регулированию и обеспечению реализации государственной политики в установленных сферах деятельности. Такие полномочия имеют, например, Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по туризму и др.

 

Таким образом, не удалось реализовать в полной мере одну из концептуальных идей административной реформы - разграничить функции федеральных органов исполнительной власти.
Именно в ней виделась возможность внести большую ясность в деятельность каждого из органов, исключить их дублирование, что в свою очередь должно было способствовать созданию эффективной системы государственного управления.

Помимо функций, свойственных определенному виду федеральных органов исполнительной власти, можно выделить и общие, характерные для всех, полномочия.

И министерства, и агентства, и службы имеют право запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по соответствующей компетенции; привлекать к разработке вопросов научные и иные организации; создавать координационные и совещательные органы. Все федеральные органы исполнительной власти выступают получателями и распорядителями бюджетных средств, выделяемых на их содержание. Министерство, кроме этого, координирует деятельность государственных внебюджетных фондов.

Федеральные органы исполнительной власти также имеют право утверждать знаки отличия и награждать ими своих служащих, а министерства - создавать свои печатные органы. Все федеральные органы исполнительной власти могут проводить конкурсы и заключать государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд министерства, а также на проведение научно-исследовательских работ для решения различных государственных задач.

Схожими являются и полномочия, связанные с обеспечением их собственной деятельности. К ним относятся: организация делопроизводства, комплектование, хранение, учет и использование архивных документов, образовавшихся в результате деятельности; взаимодействие с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности; профессиональная подготовка работников министерства, организация приема граждан и др.
Все федеральные органы исполнительной власти полномочны осуществлять контроль за деятельностью своих территориальных органов.