III.4.1. Общая характеристика и тенденции развития федеральных органов исполнительной власти

Конституция не дает однозначного ответа на вопрос о том, кто утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. В ней лишь указано, что глава правительства вносит президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

Содержание понятий «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти, исходя из практики их использования в нормативных актах, заключается в следующем:

под системой понимается совокупность организационно-правовых форм органов государственного управления с указанием их компетенции и характера деятельности;

под структурой понимается - перечень конкретных органов исполнительной власти с указанием их организационно-правовой формы и подчиненности.

Первоначально, «по умолчанию», будучи главой исполнительной власти, систему и структуру федеральных органов исполнительной власти устанавливал сам президент. После принятия Конституции и изменения его статуса этот вопрос потребовал нового подхода к своему решению.

В соответствии с законом «О Правительстве Российской Федерации» система федеральных органов исполнительной власти должна была устанавливаться федеральным законом, а структура - президентом по представлению председателя правительства, поскольку система- это относительно постоянная категория, а структура - конкретное устройство, внутреннее строение, которое может изменяться в течение деятельности даже одного состава правительства. Однако 31 декабря, т. е. спустя 13 дней, из закона была изъята статья, устанавливающая такой порядок. Утверждение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти осталось за президентом.

Попытки нормативного закрепления системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, как это было показано выше, относятся к началу 1990-х годов. Они были связаны с глобальными переменами в политической и экономической жизни нашей страны. В те годы впервые в нормативных правовых актах стали формироваться представления о содержании этих понятий и направлениях регламентации системы и структуры тогда еще не в полной мере дифференцированной ветви государственной власти.

Первый после принятия Конституции указ о структуре федеральных органов исполнительной власти президент подписал 10 января 1994 г. (Указ Президента Российской Федерации № 66 от 10 января 1994 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» / / СЛПП РФ. 1994. № З. Ст. 190.). (Структура федеральных органов исполнительной власти Российской федерации приведена в приложении 11.)

Все органы власти делились на две группы - федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты, федеральные службы, федеральные агентства, федеральные надзоры и другие органы. При этом государственные комитеты и комитеты наделялись одинаковым статусом, что не могло не вызвать сложности в ходе применения указа. Для более точного определения их статуса, а также государственных учреждений при федеральных органах исполнительной власти правительством в феврале 1994 г. даже была образована специальная комиссия.

Структура представляла собой перечень действующих федеральных органов исполнительной власти, которых насчитывалось 66, в том числе 23 министерства, 9 государственных комитетов, 15 комитетов, 1 агентство, 13 служб, 2 надзора, 1 полиция (налоговая), 1 комиссия (Высшая аттестационная) и 1 Главное управление охраны. Таким образом, было представлено все многообразие организационных форм, никак не соотнесенных между собой.

Президент хотя и перестал быть главой исполнительной власти, тем не менее ему оставались подведомственны некоторые министерства и ведомства, в частности министерства обороны, внутренних дел, иностранных дел, Федеральная служба по телевидению и радиовещанию, Государственная архивная служба, Главное управление охраны, Служба внешней разведки, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Федеральная пограничная служба, Федеральная служба контрразведки. Забегая вперед, отметим, что с небольшими изменениями этот перечень будет кочевать из одного указа в другой.

Малейшая корректировка набора ведомств требовала утверждения новой структуры. Причем, несмотря на стремление к сокращению аппарата, количество федеральных органов исполнительной власти постоянно росло и очень динамично. Уже весной-летом 1994 г. в январский указ были внесены изменения, в числе которых преобразование существовавших и создание новых органов исполнительной власти^.

Существенная корректировка организационно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти была проведена Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. «O системе федеральных органов исполнительной власти» (Указ Президента Российской Федерации № 1176 от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» / / С3 РФ. 1996. №34. Ст. 4081.).

Во-первых, ликвидировались федеральные инспекции и комитеты. Во-вторых, иначе формулировались функции и компетенция оставшихся федеральных органов исполнительной власти.

Следует отметить, что в данный период государство еще более ослабило свое влияние на экономические процессы, в результате чего возникла критическая ситуация с общей управляемостью экономикой и другими сферами.

За годы реформ и реорганизаций происходил постепенный отказ от традиционного понимания роли министерства как отраслевого органа управления. Министерства стали наделять функциями межотраслевого управления в соответствии с предпринятым укрупнением объектов государственного управления, «глобализацией сферы ведения».

Они рассматривались не как отраслевые органы, а как органы исполнительной власти, проводящие государственную политику и осуществляющие управление в установленной сфере деятельности, а также координирующие деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Появление столь многогранного и объемного понятия «сфера» предопределило создание министерств-монстров (Минтопэнерго, Минтранспорта и др.), чему в немалой степени способствовало новое представление о функциях государственного управления и способах государственного регулировании. Теперь не надо было выстраивать вертикаль подчинения, поэтому неудивительно, что компетенция министерств существенно расширилась.

Государственный комитет вместо управления стал осуществлять межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Изменения коснулись и федеральных служб, российских агентств, федеральных надзоров. За ними закреплялись не только исполнительные, контрольные, разрешительные, но и регулирующие, а также другие функции.

Предпринятая попытка определить организационно-правовые формы органов исполнительной власти была не вполне удачной. Оказались неучтенными те необходимые условия, которые делают любую систему целостной и рациональной, прежде всего функциональное предназначение каждого вида органа исполнительной власти, поскольку объем и характер предметов ведения зависят от форм управленческого воздействия: руководства, координации, контроля и т. д.

Другим условием является группировка элементов системы по определенным блокам или комплексам. Это позволяет обеспечить более тесный контакт в процессе их деятельности и ее координацию, что немаловажно для управления самим аппаратом и воздействия на ту или иную сферу жизни. Полностью учесть ни одно, ни другое условие в августе 1996 г. не удалось. В результате стало неизбежным дублирование функций, пересечение ведомственных интересов, что обрекало федеральные органы исполнительной власти на постоянную реорганизацию и совершенствование управления.

Изменение системы не повлекло за собой изменений в определении структуры федеральных органов исполнительной власти, которая также была утверждена 14 августа 1996 г. (Указ Президента Российской Федерации № 1177 от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти / / С3 РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.). Как и прежде, она представляла собой перечень конкретных органов, приведенный в соответствие с существующими организационно-правовыми формами. Эта структура несколько раз корректировалась, что свидетельствовало о динамике изменений в государственном аппарате.

11 марта 1997 г. президент подписал указ «О мерах по обеспечению эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти» (Указ Президента Российской Федерации № 211 от 11 марта 1997 г. «О мерах по обеспечению эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти» / / СЗ РФ. 1997. №11. Ст.1300.).

В нем предлагалось сократить их количество и «поделитъ» федеральные органы исполнительной власти по сферам управления. Цель прагматична - обеспечить координацию их деятельности со стороны правительства, но сам подход свидетельствовал о назревшей необходимости подобной консолидации управленческого ресурса. Однако новая структура федеральных органов исполнительной власти, утвержденная через несколько дней, оставила без внимания предписания президентского указа.

Периодически делавшиеся заявления о необходимости реформирования государственного аппарата, повышения его эффективности реального продолжения не имели. Последний дореформенный указ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» был принят 17 мая 2000 г. В него, как и прежде, неоднократно вносились изменения, последнее - 16 июня 2003 г.

Централизованная плановая экономика оставила в наследство обширный по функциям, структуре и размерам государственный аппарат. За десятилетний переходный период к нему прибавились институты регулирования рыночных отношений: налоговая полиция, регистрационные палаты, реестровые службы, банковский надзор, комиссии по контролю за выпуском и обращением ценных бумаг и другие.

В результате административная система значительно усложнилась, а компетенция отдельных ее звеньев изрядно запуталась. Характерный пример: к началу 2000 г. только на федеральном уровне функции государственного (надведомственного) надзора в сфере предпринимательства осуществляли более 40 структур исполнительной власти - и это не считая силовых ведомств.

Количество министерств в разные годы колебалось от 21 до 24, а общее количество федеральных органов исполнительной власти - от 60 до 68. Большинство из них прошли через переименование, упразднение, сокращение, укрупнение, разукрупнение. Частые реорганизации не меняли в корне подходы к формированию структуры, отличающейся громоздкостью и непостоянством.