III.1.5. Коммулятивные связи Президента России с федеральными органами государственной власти

Коммулятивные связи – это процесс обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия в данном случае Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти.

По действующей Конституции Президент Российской Федерации не входит ни в одну из ветвей власти. Однако у него есть определенные конституционные полномочия по отношению к каждой. Их объем и характер продиктован функциями главы государства, которые настолько разнообразны и обширны, что порой обеспечить их выполнение одними лишь президентскими структурами просто невозможно.

Поэтому взаимоотношения президента с Федеральным Собранием, правительством, органами судебной власти строятся исходя из необходимости обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Федеральное Собрание. Для каждой из палат Конституцией предусмотрен свой круг полномочий президента.

В отношении Совета Федерации он ограничен фактически двумя вопросами - представлением кандидатур на определенные должности и извещением о введении военного или чрезвычайного положений.
Президент предлагает палате кандидатуры на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также Генерального прокурора.

В отношении Государственной Думы глава государства обладает значительно большими полномочиями, включающими еще и механизм воздействия на палату при решении спорных вопросов, который имеет конституционное закрепление и ограничения.

Президент назначает выборы Государственной Думы. Однако это право его не абсолютно. Исходя из того что срок, на который избирается палата, равен четырем годам, законодатель установил правило, согласно которому выборы нового состава депутатского корпуса проводятся в первое воскресенье после окончания срока полномочий предшественников. Следовательно, назначение президентом даты выборов не является его самостоятельным решением. Если президент не издает указ о назначении выборов за четыре месяца до них, то такая обязанность ложится на Центризбирком.

Для преодоления политического кризиса, возможного вследствие конфронтации правительства и Государственной Думы, президент наделен правом роспуска нижней палаты парламента. Правда, реализовать это свое полномочие он может лишь в трех случаях:

-если та трижды отклоняет представленные им кандидатуры на должность председателя правительства;

-если в течение трех месяцев повторно выразит недоверие правительству;

-если откажет в доверии правительству, когда вопрос о таком доверии был поставлен перед ней председателем правительства.

В двух последних случаях альтернативой роспуску Государственной Думы может быть решение президента об отставке самого правительства.

Государственная Дума не может быть распущена в течение года после своего избрания и шести месяцев до окончания срока полномочий президента, а также с момента выдвижения обвинения против него и в период действия на территории страны военного или чрезвычайного положений. Другим направлением взаимодействия с Государственной Думой является представление кандидатур на государственные должности - Председателя Правительства Российской Федерации, председателя Центробанка и др.

Одно из важнейших полномочий Президента России заключается в использовании своего права законодательной инициативы, которое (в отличие от законодательной инициативы других субъектов) не ограничивается вопросами его ведения. Законопроекты, вносимые им в качестве срочных, подлежат внеочередному рассмотрению на ее заседаниях.

Для обеспечения взаимодействия главы государства с парламентом в Администрации Президента Российской Федерации в январе 1994 г. была учреждена должность его полномочного представителя в Федеральном Собрании, а в марте - положение о нем.

Деятельность полномочного представителя обеспечивалась специально созданным в Администрации Президента России на правах отдела рабочим аппаратом, который непосредственно отвечал за обеспечение его всеми необходимыми материалами и информацией; организовывал его взаимодействие, с одной стороны, с комитетами палат Федерального Собрания, фракциями и группами депутатов палат Федерального Собрания, а с другой - со структурными подразделениями администрации.

В феврале 1996 г. вместо одной должности были учреждены две: полномочного представителя в Государственной Думе и полномочного представителя в Совете Федерации. Они входили в состав администрации и по своему статусу приравнивались к заместителю его руководителя.

Почти одновременно с назначением полномочных представителей было утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием в законотворческом процессе, регламентирующее стадии подготовки законопроекта, инициируемого президентом. Оно претерпело не одно изменение, последняя его редакция была утверждена 7 ноября 2005 г. (Указ Президента Российской Федерации № 1277 от 7 ноября 2005 г. «О внесении изменений в Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе/ / СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4654).

Инициировать подготовку президентского законопроекта, помимо самого президента, могут его администрация, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, а также общественные объединения и граждане. Свои предложения они направляют в Администрацию Президента России, которая после необходимых согласований принимает вопрос к рассмотрению. После того как проект готов, он передается на заключение в Государственно-правовое управление, а также заместителям руководителя администрации, советникам и помощникам президента, полномочным представителям президента в палатах Федерального Собрания.

В Государственную Думу окончательный текст законопроекта направляется вместе с проектом письма и другими необходимыми материалами. Позицию президента в парламенте, как и прежде, представляют его полномочные представители. Вся тяжесть дальнейшей работы по согласованию и внесению изменений, дополнений в законопроект ложится на их плечи и Государственно-правовое управление.

Правом законодательной инициативы не исчерпывается участие президента в законотворческом процессе. Ему в течение пяти дней поступают на подпись все законы, принятые Федеральным Собранием. Они передаются в Государственно-правовое управление для подготовки предложений о подписании и обнародовании. В этой работе также принимают участие заместители руководителя администрации, помощники и советники президента и опять же его полномочные представители в палатах
Федерального Собрания.

В течение четырнадцати дней президенту как гаранту Конституции прав и свобод человека и гражданина предоставляется право либо подписать закон, либо отклонить его. Отлагательное вето - одна из прерогатив президента. Используя его, он должен или предложить свою редакцию закона, или мотивировать его нецелесообразность. Преодолеть президентское вето Государственная Дума может, только подтвердив свое решение 2/3 голосов.
Все согласительные процедуры по этим вопросам берут на себя полномочные представители президента.

Подпись президента служит юридическим основанием обнародования закона.

Федеральные органы исполнительной власти. Объем полномочий президента по отношению к органам исполнительной власти ставит порой под сомнение их независимость от главы государства. В России используется та модель их взаимодействия, которая в большей степени характерна для президентских республик. Этот механизм сложился еще до принятия Конституции, когда президент действительно был главой исполнительной власти. Интересно отметить, что правительство - единственный федеральный орган власти, где не предусмотрен институт представителей президента. Он сам себя представляет и имеет право по своему усмотрению председательствовать на его заседаниях. В.В. Путин в отличие от Б.Н. Ельцина это право использовал регулярно.

Коммулятивные связи с правительством осуществляются также путем персональных назначений его членов и принятия важных решений в сфере исполнительной власти. Президент назначает председателя правительства (с согласия Государственной Думы), принимает решение об его отставке. Оно возможно в трех случаях: по собственному усмотрению; в случае подачи правительством заявления об отставке; при. выражении недоверия Государственной Думой.

Президент своими указами утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, осуществляет непосредственное руководство Министерством обороны, Министерством внутренних дел, Министерством по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерством юстиции, Министерством иностранных дел, некоторыми федеральными агентствами и службами.

Выбор именно этих органов исполнительной власти не случаен. Во-первых, большинство из них является атрибутом государства как политической организации, обладающей аппаратом принуждения. Во-вторых, выбор этих органов продиктован необходимостью обеспечения некоторых из его функций. Например, отнесение Министерства юстиции к ведению президента способствует обеспечению его функций как гаранта Конституции, прав и свобод гражданина и человека. Оно занимается регистрацией нормативных актов федеральных органов и ведет банк данных актов, принятых органами власти субъектов Федерации, обеспечивая таким образом непосредственное информирование Президента России.

Президент наделен определенными полномочиями и по отношению к региональным органам исполнительной власти: фактически назначает высших должностных лиц, приостанавливает действия актов органов исполнительной власти в случае их противоречия Конституции и др. Все это свидетельствует о том, что президентские полномочия в сфере исполнительной власти вписываются в модель «президент - глава государства» с большими оговорками.

Органы судебной власти. По отношению к ним президент обладает только кадровыми полномочиями. Они заключаются в назначении на должность судей всех федеральных судов, за исключением высших, которых по его представлению назначает Совет Федерации. Эти президентские полномочия, скорее всего, объясняются его положением гаранта Конституции, т. е. наивысшей формы закона (ведь один из принципов судебной власти - законность) и его самостоятельностью по отношению к другим ветвям власти.

Для обеспечения деятельности президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина в его администрации в апреле 1995 г. была учреждена должность полномочного представителя президента в Конституционном Суде Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации №403 от 24 апреля 1995 г «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации. / / С3 РФ. 1995. № 18. Ст. 1635).

В соответствии с положением, утвержденным в июле 1995 г., он наделялся правом участвовать от имени главы государства в заседаниях Конституционного Суда, в том числе при рассмотрении жалоб о нарушении конституционных прав и свобод граждан, о конституционности закона, примененного или подлежащего применению, если такое участие было необходимо для защиты, охраны прав и свобод человека и гражданина.

Полномочия представителя президента в Конституционном Суде Российской Федерации были несколько скорректированы в конце декабря 1996 г. В частности, на него была возложена подготовительная работа по составлению проектов обращений президента в Конституционный Суд. Более того, становилось обязательным его заключение о соответствии проектов нормативных правовых актов президента Конституции России.

Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности президентом. Первоначально для обеспечения его деятельности в структуре администрации создали самостоятельный рабочий аппарат, который отвечал за организацию взаимодействия с аппаратом Конституционного Суда и со структурными подразделениями Администрации Президента России, аппаратами органов государственной власти. Его сотрудники обобщали практику и разрабатывали предложения, способствующие повышению эффективности деятельности полномочного представителя. Однако в 1998 г. рабочие аппараты всех полномочных представителей президента, в том числе и в Конституционном Суде, были объединены в одно управление. После реформы администрации в 2004 г. деятельность полномочных представителей обеспечивается профильными управлениями.

 

III.1.6. Акты Президента Российской Федерации, порядок их подготовки и вступление в силу.

Порядок подготовки и издания собственных официальных документов впервые был установлен распоряжением Президента РСФСР от 30 сентября 1991 г. Оно действовало в течение почти двух лет и послужило базой дальнейшей регламентации документирования деятельности президента.
Официальными тогда назывались все документально оформленные решения: указы, распоряжения, представления, заявления, обращения и послания, которые обязательно должны были публиковаться. Четкая дифференциация видов актов президента отсутствовала, что свидетельствовало о начальной стадии разработки данного вопроса.

Начиная с марта 1992 г. все проекты должны были направляться на предварительное редактирование в Государственно- правовое управление, которое в дальнейшем заняло основное место среди президентских структур в подготовке его актов.

Новое распоряжение о порядке подготовки актов Президента России было принято 5 февраля 1993 г. Оно до настоящего времени остается действующим с некоторыми изменениями и дополнениями. В отличие от предшествующего в нем содержится перечень вопросов, по которым президент издает указы.
Ими оформляются решения:

-нормативного характера, то есть предписания, рассчитанные на постоянное или многократное действие;

-о назначении на должность и освобождении от нее руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти;

-о гражданстве;

-предоставлении политического убежища;
-награждении государственными наградами;

-присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации;

-помиловании.

Решения президента по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы администрации принимаются в форме распоряжений.

Российская Конституция 1993 г. подтвердила право президента издавать акты в виде указов и распоряжений. В ряде случаев она непосредственно содержит указание на вид акта, которым оформляется конкретное решение, например введение военного и чрезвычайного положений - указами и т. д. Кроме того, указание на виды актов встречается в иных законах и самих указах президента. В частности, в указе «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. говорится, что положения о министерствах и ведомствах, руководство которыми осуществляет президент, утверждаются его указами и т. д.

Указ - акт большей юридической силы по сравнению с распоряжением. Вместе с тем на практике известны указы президента по организационным вопросам и изданные им распоряжения нормативного характера. Учитывая полномочия президента, спектр вопросов, регламентируемый его актами, очень широк.
Пик указного нормотворчества приходится на 1993-1995 г.г., как раз на то время, когда еще многие вопросы не были урегулированы законами.

В соответствии с президентским указом «O правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» правом официального внесения проектов указов, а также законов, которые затем президент предложит от своего имени в качестве законодательной инициативы, обладали: Совет Министров - Правительство Российской Федерации; руководители органов власти и управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт- Петербурга; Председатель Верховного Суда Российской Федерации; Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; Генеральный прокурор Российской Федерации; Председатель Центрального банка Российской Федерации; Комиссия законодательных предположений при Президенте Российской Федерации.

После принятия Конституции этот указ отменили, но возможность инициировать разработку акта не только президентом, но и другими заинтересованными должностными лицами и органами власти сохранилась. Чаще других ее используют федеральные органы исполнительной власти.

Необходимым этапом подготовки актов президента являются их согласование и правовая экспертиза. Согласование прежде всего касается документов, затрагивающих компетенцию правительства. Порядок его проведения был установлен указом 3 мая 1995 г. По сути, он появился вдогонку за Указом Президента России от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации». Он предусматривал согласование с администрацией президента некоторых правительственных актов.

Проекты актов президента должны были направляться правительству после их согласования с заинтересованными министерствами и ведомствами. Срок их рассмотрения - всего пять дней. Заметим, что Администрации Президента России на эту процедуру по отношению к актам правительства отводились две недели. Видимо, учитывая это, в указе все же есть оговорка: по письменному согласованию руководителя Администрации Президента России и руководителя Аппарата Правительства России сроки рассмотрения проектов указов и распоряжений президента могут быть увеличены до 15 дней.

К согласованию указов и распоряжений президента, предусматривающих последующее издание на их основании постановлений и распоряжений правительства, установлены дополнительные требования. В соответствии с указом от 2 мая 1996 г. к таким актам главы государства одновременно прилагаются соответствующие проекты постановлений и распоряжений правительства.

Предусмотренные актами президента постановления и распоряжения правительства должны быть приняты, как правило, в течение месяца после вступления указа или распоряжения в силу.

Проекты всех актов Президента Российской Федерации проходят юридическую экспертизу и редактирование в Государственно-правовом управлении (введены в практику в 1992 г.), а нормативные акты - еще и согласование с Министерством юстиции. Еще одна инстанция по согласованию президентских актов появилась на основании распоряжения от 3 августа 1996 г.- помощник президента, курирующий рассматриваемые в проекте документа вопросы.

Форма и сроки согласования (визирования) проектов указов и распоряжений президента строго не регламентируются.
Они устанавливаются Инструкцией по делопроизводству, утверждаемой руководителем Администрации Президента России. Только для одной категории актов они четко установлены самим президентом. Это проекты указов о признании утратившими силу, изменении и дополнении актов президента в связи с принятием федеральных законов. Они должны быть подготовлены руководителями федеральных органов исполнительной власти или структурными подразделениями администрации в течение месяца после вступления закона в силу.

После согласования проекты актов и материалы к ним направляются в канцелярию президента. Обеспечение установленного порядка их подготовки и внесения для подписания осуществляется службой делопроизводства. После рассмотрения и визирования руководителем канцелярии они докладываются руководителю администрации, который принимает решение о представлении их президенту. Документы, подготовленные с нарушением установленного порядка и не прошедшие необходимого согласования, могут быть возвращены тем, кто их инициировал.

Помимо издания указов и распоряжений, президент наделен правом издания иных правовых актов. Как Верховный главнокомандующий он издает приказы и директивы, обязательные для исполнения в Вооруженных силах. В отличие от указов и распоряжений, сфера действия которых не ограничена, приказы и директивы - правовая форма руководства Вооруженными силами.

В то же время призыв на военную службу объявляется указом. Бланки приказов и директив утверждены указом «О Совете обороны Российской Федерации» от 25 июля 1996 г. Несмотря на признание его утратившим силу и ликвидацию Совета обороны, требования к ним остались неизменными.

Указы и распоряжения президента, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат обязательному официальному опубликованию.

Порядок их опубликования и вступления в силу регламентируется указом «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г.

Официальным опубликованием считается публикация их текстов в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации», а также в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система». Контроль за этим осуществляет Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации.

Акты президента, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования, а иные, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, - со дня их подписания.

 

Контрольные вопросы

1. Процессы развития института президенства Российской Федерации.

 

2. Этапы развития института президенства.

 

3. Порядок избрания Президента Российской Федерации. Досрочное прекращение полномочий Президента России.

 

4.Требования к кандидату на пост Президента.

 

5.Этапы процедуры отрешения Президента от должности.

 

6. Полномочия Президента Российской Федерации.

 

7.Функции Президента как Главы государства.

 

8.Что понимается под регионом?

 

9. Организационное обеспечение деятельности Президента России:

-Администрация Президента Российской Федерации.

-Полномочные представители Президента в федеральных округах.

-Совещательные и консультативные органы при Президенте Российской Федерации.

-Совет Безопасности.

-Государственный Совет.

-Общественная палата.

 

10. Коммулятивные связи Президента России с федеральными органами государственной власти.

 

11. Акты Президента Российской Федерации, порядок их подготовки и вступление в силу.

 

Глава III.2.ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

III.2.1.Парламент России.

III.2.2. Порядок формирования палат Федерального Собрания Российской Федерации.

III.2.3. Компетенция палат Федерального Собрания Российской Федерации.

III.2.4. Организационное устройство палат Федерального Собрания Российской Федерации.

III.2.5. Организационное обеспечение деятельности палат Федерального Собрания.

III.2.6. Формы работы палат Федерального Собрания Российской Федерации.

III.2.7. Акты палат Федерального собрания Российской Федерации.

 

 

III.2.1.Парламент России

 

Конституция закрепила создание предложенного указом № 1400 нового органа представительной власти в стране - Федерального Собрания. Его компетенция по сравнению со съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской Федерации была значительно сужена.

Федеральное Собрание - Парламент Российской Федерации объявляется не высшим органом государственной власти в стране, а представительным и законодательным, причем постоянно действующим. Оно состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы.

Структура Федерального Собрания показана в приложении 6 «Структура Федерального Собрания Российской Федерации».

Законодательный характер выражается в том, что Федеральное Собрание - единственный федеральный орган государственной власти, который имеет право принимать федеральные нормативные акты, обладающие высшей юридической силой (кроме Конституции) - законы. Законотворчество является его основной функцией.

Вместе с тем Конституция недвусмысленно говорит об осуществлении законодательной функции преимущественно Государственной Думой, выражая это самой формулировкой, что «федеральные законы принимаются Государственной Думой».
По этому поводу Конституционный Суд в своем постановлении от 22 апреля 1996 г. разъяснил (Постановление Конституционного Суда № 10-П от 22 апреля 1996 г. «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» / / С3 РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.), что под принятым подразумевается только тот федеральный закон, который прошел через Государственную Думу и одобрен (активно или пассивно) Советом Федерации. При этом подчеркнул, что участие последнего - обязательный этап законотворческой процедуры. В связи с этим можно сделать вывод, что принятие закона Государственной Думой означает исключение возможности обсуждения других вариантов его текста и внесение поправок без ее согласия.

Если Совет Федерации одобряет закон с рассмотрением его на своем заседании или без такового, то понятие «принятый федеральный закон» как бы меняет свое содержание и под ним следует понимать закон, принятый обеими палатами Федерального Собрания.
Именно в таком качестве он направляется Президенту России для подписания и обнародования.

Одним из выражений представительного характера Государственной Думы является право высказываться по любому вопросу государственной и общественной жизни. При этом не имеет значения, входит этот вопрос в ее компетенцию или нет.

Только во второй половине 1998 г. Государственной Думой, к примеру, были приняты постановления «O чрезвычайной ситуации, сложившейся в Республике Саха (Якутия) в результате стихийного бедствия», «Об оплате труда работников организаций бюджетной сферы» и др. 2 июня 2000 г. она приняла несколько обращений в адрес председателя правительства М.М. Касьянова, в том числе призвала его рассмотреть вопрос о неправомерных действиях Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций при решении вопроса о продлении действия лицензии открытого акционерного общества «ТВ центр» и т. д.

Государственная Дума, таким образом, как орган общенационального представительства привлекает к той или иной проблеме общественное мнение, обращает на нее внимание органов государственной власти.

Федеральное Собрание не возглавляет систему законодательных (представительных) органов в Российской Федерации.
Это единственная ветвь власти в России, которая в целом или в какой-то части не образует систему.

По Конституции Россия отказалась от равенства палат, отдав по существу предпочтение принципу нижней и верхней палат, хотя сами эти термины в ней не употребляются. Не предусмотрен Председатель Федерального Собрания. Нет в Конституции и особой статьи, закрепляющей вопросы компетенции Федерального Собрания в целом.

Палаты в новом парламенте России самостоятельны: каждая из них имеет собственные компетенцию, организационное устройство, регламент.

Организационное устройство и формы работы палат во многом сходны, присущи им также и некоторые одинаковые полномочия.

С момента создания новый Парламент России прошел определенную эволюцию во взаимоотношениях с другими органами государственной власти, менялся и его политический состав. Деятельность Думы первого созыва началась в обстановке серьезных разногласий. Оппозиционно настроенный блок не раз настаивал на выражении недоверия президенту, правительству в целом, отдельным министрам..

После принятия Конституции 1993 г. считалось, что для приведения законодательства в соответствие с ней необходимо принять 4,5 тыс. законов. За весь срок полномочий Государственной Думы первого созыва, по информации на 18 декабря 1995 г. (Информация о законопроектной работе Государственной Думы в 1994-1995 гг. (по состоянию на 18.12.1995 г.). Документ составлен организационным отделом обеспечения заседаний Государственной Думы Организационного управления Аппарата Государственной Думы.), из 461 принятого закона 282 были одобрены Советом Федерации и подписаны Президентом России, что составило 61,2%, остальные либо находились на рассмотрении, либо были ими отклонены.

В портфеле законодателей остались нерассмотренными 600 законопроектов.

Механизм принятия законов имел много недостатков. Практически не были определены порядок приоритетности и сроки рассмотрения законопроектов. Массу времени отнимала политическая деятельность, Конституцией не предусмотренная.

Озабоченность сложившейся ситуацией высказывалась и депутатами Государственной Думы второго созыва. Информируя депутатов о результатах осенней (1998 г.) сессии, первый заместитель ее председателя В.А. Рыжков сообщил: «Фактически наш с вами КПД всего-навсего лишь 35 процентов. 35 процентов из законов, которые мы принимаем, сразу доходят до подписи Президента, 65 процентов - законодательный брак».

Ко времени истечения срока полномочий Государственная Дума второго созыва из 1 662 рассмотренных законопроектов приняла 971 закон, из которых президент подписал 708.. Несмотря на то, что парламент страны принимал более 200 законов в год, правовое поле, как писал председатель Государственной Думы Г.Н. Селезнев еще в 1997 г., оставалось противоречивым, с белыми пятнами, устаревшими нормами, множеством законов по смежным проблемам.

Деятельность Совета Федерации представляется более взвешенной и прагматичной, чем деятельность нижней палаты парламента первых созывов. Лидеры регионов были настроены более лояльно по отношению к исполнительной власти и президенту, дистанцированы от партий и движений, по действующему законодательству располагали иногда большими правами, чем могли освоить, их поддерживало население регионов и т. д.

Совет Федерации все реже практиковал поименное голосование и в отличие от Государственной Думы почти не рассматривал политических вопросов. Единственным острым политическим вопросом, обсуждавшимся в нем, был так называемый беловежский (в середине марта 1996 г. палата подняла вопрос о восстановлении действия союзного договора 1922 г.), когда он встал на сторону президента и критиков Государственной Думы.

В Государственной Думе третьего созыва активно поддержавших президента депутатов сначала оказалось чуть более трети; для принятия решений этого было недостаточно. Была избрана тактика блокирования при рассмотрении тех или иных вопросов, поначалу шокировавшая наблюдателей, расцененная ими как беспринципная. Затем начался процесс перехода депутатов, числящихся оппозиционерами президентскому курсу, в лагерь его сторонников, вытеснения из думских структур депутатов от КПРФ. Спикер палаты (им вновь стал Г.Н Селезнев) вынужден был еще больше дистанцироваться от компартии. Последняя потеряла ряд постов в комитетах Думы, а некоторые члены ее фракции предпочли думскую должность партийной принадлежности.

Анализ состава третьей Государственной Думы свидетельствовал о развитии прежних тенденций: продолжало сокращаться число женщин-парламентариев; росло число депутатов разных созывов (их число составило 166) - парламент все больше становился прибежищем политиков. В то же время уже можно было говорить об известной профессионализации - около половины ее депутатов к моменту избрания так или иначе имели опыт законодательной работы.

Нижняя палата парламента, по мнению ряда аналитиков, становилась все более подконтрольной президенту и работоспособной. За время работы Думы третьего созыва были приняты Земельный, Трудовой, Уголовно-процессуальный, Гражданский, процессуальный кодексы, новые редакции или отдельные части уже существующих, ряд законов по пенсионной, судебной, военной реформам, закон о партиях и др.

Такая же тенденция сохраняется и в Государственной Думе четвертого созыва. Только в течение весенней сессии 2005 г. она приняла 130 законов. Одним из ориентиров законотворческой деятельности стало Послание Президента России Федеральному Собранию. Государственная
Дума сформировала пять рабочих групп для разработки законодательных предложений по направлениям, обозначенным в послании.
Во всех современных государствах в выполнении парламентом законодательных функций решающая роль принадлежит президентско-правительственной инициативе.

В послании 2003 г. Федеральному Собранию В.В. Путин отметил, что в последние годы отношения между законодателями и исполнительной властью качественно улучшились. «На смену противостоянию пришло конструктивное сотрудничество, основанное на содержательном обмене мнениями, на взвешенной критике. Пришло взаимодействие».

 

III.2.2. Порядок формирования палат Федерального Собрания Российской Федерации

Подготовка к выборам и в Государственную Думу, и в Совет Федерации началась еще до принятия новой Конституции и шла одновременно. Затем периодичность их формирования не совпадает. Это объясняется различным подходом к определению сроков их полномочий. Государственная Дума избирается сроком на четыре года, в то время как для Совета Федерации он не установлен. Срок полномочий его членов зависит от сроков полномочий органов власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Формирование палат происходит на основании федеральных законов, регламентирующих этот процесс для каждой из них.
Исключение составляют только палаты первого созыва, выборы в которые прошли в соответствии с президентскими указами.
В практику введено принятие каждый раз в преддверии выборов в Государственную Думу нового закона. Да и законодательство о порядке формирования Совета Федерации также не отличается стабильностью - оно менялось уже трижды.

Выборы в Государственную Думу. Первые выборы должны были состояться одновременно с референдумом по новой Конституции - 12 декабря 1993 г. Правовой их основой стало Положение о выборах депутатов Государственной Думы, введенное в действие указом президента № 1400. До начала выборов в него неоднократно вносились существенные изменения. Первоначально определенное в 400 человек число депутатов новым положением о выборах от 1 октября 1993 г. было увеличено до 450.
Цифра эта для страны с таким числом избирателей не столь уж и велика. Выборы должны были состояться по смешанной, мажоритарно-пропорциональной системе.

Мажоритарная избирательная система - система выборов, при которой избранными считаются кандидаты, получившие большинство голосов по избирательному округу, где они баллотировались. При этом округ может быть одномандатным и многомандатным (двух-, трех- и т. д.) В зависимости от числа депутатов, которые в нем избираются.

Пропорциональная же система - порядок определения результатов голосования, при котором распределение мандатов между партиями, выставившими своих кандидатов списком, производится в соответствии с полученным количеством голосов. В этом случае депутат персонально в выборах не участвует, участвует только партия. Такие выборы проходят по общефедеральному избирательному округу, включающему всю территорию. страны.

При выборах в Государственную Ду