II.3.4. Центральные органы государственного управления

Принятие Декларации о суверенитете и подготовка нового союзного договора инициировали желание российского руководства пересмотреть отношения между республиканскими и союзными органами управления.

1 съезд народных депутатов РСФСР, например, предложил Совету Министров подготовить вопрос о создании собственного Комитета государственной безопасности (с обновленными функциями), оформить в договорном порядке отношения с СССР по самым разным вопросам. При разработке начал нового союзного договора Верховному Совету совместно с Конституционной комиссией было поручено придерживаться определенных принципов:

-на территории РСФСР непосредственно управляют лишь следующие органы СССР: Министерство обороны, Комитет госбезопасности, Министерство гражданской авиации, Министерство путей сообщения, Министерство морского флота, Министерство связи, Министерство энергетики и электрификации (кроме капитального строительства), Министерство атомной энергетики и промышленности, административные структуры оборонных отраслей промышленности и космонавтики в части заказов Министерства обороны и союзных программ;

-Министерство внутренних дел РСФСР подчинено только республиканскому правительству, с союзным же ведомством оно лишь взаимодействует.

Такое соотношение федеральной и республиканской компетенций хотя и не содержало масштабных претензий на узурпацию власти республиканскими структурами, но понравиться федеральному центру не могло, поскольку лишало его части полномочий.

Для советской системы было характерно создание, преобразование и упразднение органов государственного управления всех уровней (в том числе и центральных) представительными органами, что отражало принцип единства власти. Существовали две традиционные организационно-правовые формы центральных органов государственного управления: министерства и
государственные комитеты, перечень которых утверждал, как правило, Верховный Совет. Министерства являлись органами отраслевого, а государственные комитеты - межотраслевого управления.

Одним из первых актов, утвердивших перечень республиканских ведомств после принятия Россией Декларации о суверенитете, стал Закон РСФСР от 14 июля 1990 г. «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР».
В нем насчитывалось 18 министерств и 13 государственных комитетов. Кроме того, вводилась должность министра по делам предприятий союзных отраслей, находящихся на территории РСФСР. Ее появление было связано с начавшимся процессом разграничения собственности между союзным центром и республиками.

Изменения в этот перечень республиканских ведомств будут внесены через год, 30 июля 1991 г. Появились органы, которые прежде отсутствовали: Министерство экономики, Министерство экологии и природопользования, Государственный комитет по оборонным вопросам и др. В результате образования новых, объединения и переименования министерств станет 20, а государственных комитетов 18. Таким образом, общее их количество за год увеличится только на 7 единиц. В дальнейшем эта динамика будет более значительной.

Число правительственных органов будет иметь ярко выраженную тенденцию к росту. Процесс этот усилился после распада СССР: с упразднением союзных ведомств многие объекты управления на территории РСФСР остались без руководства. Более того, в России появятся новые органы управления, которых прежде у нее не было, например Комитет госбезопасности.

28 ноября 1991 г. президент подписал указ «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР». (Указ Президента РСФСР № 242 от 28 ноября 1991 г. «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР» / / Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. №48. Ст. 1696).

В соответствии с ним центральными органами государственного управления, непосредственное руководство которыми осуществляло правительство, являлись 19 министерств, 7 государственных комитетов, 1 агентство, 1 государственная служба, 2 главных управления и 3 комитета. Комитеты могли также образовываться в министерствах, при министерствах и государственных комитетах.

Много было создано центральных органов управления непосредственно подчиненных Президенту.

Органы управления, таким образом, делились на две группы: при правительстве и при президенте, причем президентский блок тогда еще не был представлен какими-то силовыми, как сейчас принято говорить, структурами. Такой дуализм просуществовал недолго.

В декабре 1991 г. все органы исполнительной власти при президенте (кроме Государственного комитета по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий) передали в оперативное управление правительства. Однако это не было отказом президента от непосредственного руководства органами управления. Вскоре произошло переподчинение президенту некоторых правительственных ведомств, относящихся к административно-силовому блоку.

Указом президента от 25 февраля 1992 г. «О министерствах Российской Федерации»(Указ Президента Российской Федерации №177 от 25 февраля 1992 г. «О министерствах Российской Федерации» / / Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 10. Ст. 500), в его ведение переходили Министерство безопасности, Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел и Министерство юстиции.

Их руководители назначались на должность и освобождались от должности указами, а заместители - распоряжениями президента. Оперативное руководство министерствами безопасности, иностранных дел и внутренних дел осуществляли заместители председателя правительства. Именно эти ведомства, как покажет развитие событий, останутся в дальнейшем в ведении президента. Остальные государственные комитеты, комитеты и комиссии, включая и те, что были ранее переданы в оперативное управление, он в мае 1992 г. окончательно передаст правительству.

Перечень федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации постоянно менялся. Одни министерства разъединялись, другие объединялись, третьи переименовывались. Нечто подобное происходило и с другими ведомствами.
Основная причина реорганизаций в это время заключалась в том, что российское руководство пребывало в поиске оптимальной структуры управления суверенным государством, заявившим о намерении перейти к рыночным отношениям.

Процесс создания новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (или органов государственного управления), однако, протекал стихийно, без какого-либо плана и без законодательной основы. Регулярно принимались указы президента об образовании, преобразовании или ликвидации министерств и государственных комитетов, например указы президента «Об образовании Министерства путей сообщений Российской Федерации» от 20 января 1992 г., «Об образовании Министерства безопасности Российской Федерации от 24 января 1992 г., «Об образовании Министерства экономики Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации» от 19 февраля 1992 г. и т.д.

К середине 1992 г. министерств, госкомитетов, комитетов, других правительственных органов насчитывалось 137.

В связи с неупорядоченным развитием органов исполнительной власти рано или поздно должен был встать вопрос о формировании их системы на федеральном уровне. Переход к рыночным отношениям изменил содержание деятельности центрального звена управления, территориальных органов и объектов управления. Усложнение и изменение процесса управления потребовали новых организационных форм, которые стали активно использоваться, - агентства, комитеты и др. Отсутствие четкой системы органов государственного управления, дифференциации их компетенции стало рассматриваться как одна из причин неудач экономических преобразований.

Указом президента от 12 мая 1992 г. (Указ Президента Российской Федерации № 511 от 12 мая 1992 г. «06 упорядочивании системы государственного управления» / / Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 21. Ст. 1160) были намечены общие контуры упорядочивания системы органов государственного управления.

Свою лепту в упорядочивание деятельности государственных органов внесла подготовленная в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 июня 1992 г. Государственной архивной службой Российской Федерации Типовая инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации.

Две правительственные комиссии (одну возглавлял А.Н. Шохин, другую - В.Ф. Шумейко) проанализировали работу всех министерств и комитетов и пришли к выводу: структура управления слишком громоздка, ее звенья часто дублируют друг друга, а порой и мешают работе.

Указом Президента Российской Федерации от 30 сентября 1992 г. «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти» (Указ Президента Российской Федерации № 1147 от 30 сентября 1992 г. «Осистеме центральных органов федеральной исполнительной власти» // СЛПП РФ. 1992. №14. Ст. 1090) были определены организационно-правовые формы органов исполнительной власти - только две: министерства и государственные комитеты - были известны прежде. В Большой советской энциклопедии в 1974 г. министерство определялось - «Министерство - центральный орган государственного управления, осуществляющий руководство определенной отраслью народного хозяйства, социально-культурного строительства и административно-политической деятельности».

Помимо министерств и государственных комитетов создавались комитеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные инспекции. Указом президента от 12 ноября 1992 г. (Указ Президента Российской Федерации № 1355 от 12 ноября 1992 г. «О государственных надзорных органах» / / САПП РФ. 1992. № 20. Ст. 1661.) к ним прибавился федеральный надзор России. Всего было создано три надзорных органа - Госгортехнадзор, Госатомнадзор, Госсанэпиднадзор, преобразованных из двух служб и комитета.

Определение министерства фактически сохранилось прежним - центральный орган федеральной исполнительной власти, реализующий руководство порученной ему отраслью управления или сферой деятельности. Руководил им на основе единоначалия министр, который входил в состав правительства.

Государственный комитет осуществлял на основе коллегиальности межотраслевое регулирование. Оперативное руководство его деятельностью принадлежало председателю, решения которого оформлялись приказами. Сами же решения государственного комитета по межотраслевым вопросам, имеющим общенормативный характер, принимались его членами совместно и оформлялись в виде протокола.

Почти идентичными функциями наделялся комитет. Он осуществлял государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам, находящимся в его ведении.
Разница с государственным комитетом едва уловима. Она заключается лишь в том, что «государственное регулирование» шире, чем «межотраслевое», поскольку предполагает регулирование, выходящее за рамки отраслевого, например в форме контрольно-разрешительной деятельности и др. Межотраслевая координация, в свою очередь, один из видов межотраслевого регулирования. На практике уловить столь тонкую разницу фактически не предоставлялось возможным. Поэтому и государственные комитеты, и комитеты имели, по сути, одни и те же функции.

Федеральные службы, российские агентства, федеральные инспекции выполняли специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции.

Федеральные надзоры осуществляли государственное нормативное регулирование вопросов обеспечения безопасности, а также специальные разрешительные, контрольные и надзорные функции.

Одновременно президент подписал указ «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» (Указ Президента Российской Федерации № 1148 от 30 сентября 1992 г. «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» // СЛПП РФ, 1992, № 14. Ст. 1091). Число правительственных органов сокращалось до 69, главным образом за счет госкомитетов, заменяемых комитетами (главы комитетов обычно в состав правительства не входили).

Закон «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» подтвердил сложившиеся организационно-правовые формы органов исполнительной власти.

В условиях противостояния президента и Верховного Совета удалось договориться, что перечень (структуру) министерств, государственных комитетов и ведомств утверждает и меняет Верховный Совет по представлению президента, в то время как указ «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти» предусматривал, что это делает сам президент.

Положения о министерствах, государственных комитетах и других органах государственного управления утверждал президент или по его поручению правительство. Уже в феврале 1993 г. Б.Н. Ельцин подписал указ, в соответствии с которым Совету Министров поручалось утвердить положения о министерствах, государственных комитетах и других ему подведомственных органах. Положения о надзорах и органах государственного управления, подведомственных президенту, утверждал сам президент.

В целях реализации полномочий министерств и государственных комитетов Российской Федерации в республиках, автономной области, автономных округах, краях, областях, городах и районах стали создаваться их территориальные органы. Появление этой новой формы организации управления на местах закрепил все тот же закон «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации». Положение о них будет на долгие годы единственным общегосударственным (а не ведомственным) актом, регламентирующим их создание и функции.