III.3.1. Общая характеристика и тенденция развития Правительства Российской Федерации

Новая Конституция России (1993 г.) внесла существенные изменения в правовую основу организации и деятельности Правительства Российской Федерации. Она ввела понятие «единая система исполнительной власти», изменила порядок формирования и подход к определению полномочий правительства и т. п. В соответствии с ней правительство - единственный государственный орган в стране, осуществляющий исполнительную власть. Структура Правительства Российской Федерации приведена в приложении 9.

Однако, несмотря на декларируемую самостоятельность, оно находится в значительно большей зависимости от главы государства, чем от парламента. Это очевидно, учитывая полномочия президента по формированию правительства и возможность объявления ему отставки, которую, как свидетельствует российский опыт, первый президент использовал весьма часто.

В Конституции России 1993 г. опущена одна из двух составляющих прежнего названия правительства - Совет Министров. До принятия 17 декабря 1997 г. Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (Федеральный конституционный закон №2-ФК3 от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» / / С3 РФ. 1997. №57. Ст. 5712.) в части, не противоречащей действующей Конституции, применялся прежний закон «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» 1992 г.

Первые изменения в правительстве были санкционированы Указом Президента России от 23 декабря 1993 г. «О преобразовании и реорганизации Совета Министров - Правительства Российской Федерации». Председателю правительства рекомендовалось в двухнедельный срок внести предложения по изменению его персонального состава и сокращению численности.

Новый состав правительства во главе с В.С Черномырдиным был сформирован к 20 января 1994 г. Это было пятое по счету Правительство России начиная с 1990 г. В соответствии с принятой на вооружение концепцией организации власти из него были выведены главы исполнительной власти субъектов Федерации, что позволило исключить их одновременное пребывание в структурах и исполнительной, и законодательной власти. Был и другой аспект этих изменений - исключалась прямая зависимость региональных органов исполнительной власти от федерального центра. Произошло некоторое сокращение численности кабинета министров, главным образом за счет исключения из его состава председателей госкомитетов и руководителей иных ведомств (не министерств). Таким образом, в правительстве оставили только председателя, его заместителей и федеральных министров, что и предполагает российская Конституция.

В соответствии с Указом Президента России от 10 января 1994 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в правительство вошли четыре заместителя председателя, в том числе два первых. В политических кругах их очень быстро стали называть вице-премьерами, считая, что председатель правительства - премьер, хотя такое определение должностей не закреплено ни в одном нормативном правовом акте.
Кроме них, в правительство вошли 23 федеральных министра,
к которым вскоре добавился еще один.

Стоит отметить, что состав правительства 1990-х годов характеризовался нестабильностью.

Сказывалась постоянная реорганизация структуры федеральных органов исполнительной власти. Свою роль играла и политическая конъюнктура. Оформились две тенденции в изменении его состава. С одной стороны, отсутствие опыта управления в условиях перехода к рыночной экономике, стремление аккумулировать управление всеми ее отраслями в руках государственных структур побуждали руководство страны идти по пути увеличения числа правительственных органов, вице-премьеров. В правительство стали включаться главы некоторых комитетов, приравненных к министерствам. С другой стороны - кадровая нестабильность и постоянная ротация. В одном из телевизионных интервью В.С. Черномырдин сказал,
что пора соотечественникам привыкать к частым сменам правительства, в чем он видел положительное отличие от советского времени.

По данным Р.А. Медведева, в 1992-1999 г.г. в России было смещено около 40 вице-премьеров и более 200 министров.

Появилась в правительстве должность «министра без портфеля» - первым таким министром стал Н.И. Травкин. В его обязанности входило доносить «до членов правительства мнение с мест».

Изменение состава правительства в течение 1995 г., когда в нем появился первый представитель от оппозиции (министром юстиции стал член фракции КПРФ В.А. Ковалев) и произошла смена руководителей «силовых» и других ведомств, привело к тому, что постепенно премьеру удалось сформировать, по его выражению, команду единомышленников, придерживающихся одних правил игры. Так, о «последнем гайдаровце» он говорил: «Чубайс сегодня - это не Чубайс 92-го года. Это - опытный аппаратчик, который до конца будет отстаивать свою точку зрения, но не станет оспаривать решения, принятые коллегиально». К августу 1996 г. у премьера было уже пять заместителей, в том числе два первых, а в правительство входили 28 министров (в том числе министр без министерства - руководитель Аппарата Правительства России).

Шестой состав правительства был сформирован вскоре после второго тура президентских выборов также под руководством В.С. Черномырдина. Количественный состав правительственных учреждений сохранялся, но произошли существенные кадровые изменения: в правительство вошли представитель от олигархов, поддержавших Б.Н. Ельцина на выборах, В.О. Потанин, бывшие помощники президента В.В. Илюшин и Л.Я.. Лившиц и другие.
Указом президента от 14 августа 1996 г. численность заместителей председателя правительства увеличилась до 11 человек, из которых трое были первыми.

В марте 1997 г. последовали очередные изменения в Правительстве России, преследующие хорошо известную цель - сокращение. Прежде всего оно коснулось первых заместителей: предусматривалась только одна такая должность. Однако из трех заместителей двоих все же удалось сохранить. До восьми сократилось и общее число заместителей. Одновременно наметились их специализация в координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по конкретным направлениям: экономическая реформа; реформа социального сектора, жилищной и строительной политики; реформа научной сферы и отраслей инфраструктуры; национальная и региональная политика; правоохранительная деятельность; внешняя политика; оборона и безопасность.

После некоторой реорганизации федеральных органов исполнительной власти в правительстве остались руководители 21 министерства.
В обновленном составе оно вернулось к идее форсирования экономических реформ.

Кризис конца 1997 - начала 1998 г. на азиатских финансовых рынках докатился до рынка российского. В надежде переломить ситуацию президент 23 марта 1998 г. отправил в отставку верного В.С. Черномырдина, занимавшего пост премьера более пяти лет. В последующие два неполных года в стране было последовательно сформировано четыре состава правительства. Наступила эпоха «правительственной чехарды».

После отставки В.С. Черномырдина исполняющим обязанности главы седьмого состава правительства был назначен мало кому известный С.В. Кириенко. Выступая с программной речью при утверждении на пост
главы правительства, С.В. Кириенко отметил организационно- кадровую слабость громоздкого государственного аппарата, необходимость его сокращения, ликвидации в нем всевозможных излишеств. Он заявил о намерении жестко проводить в жизнь принцип «каждое звено управления должно отвечать за свое дело». В его правительстве действительно были всего лишь три заместителя, причем все они имели равный статус, первые среди них отсутствовали. Такое нововведение было предусмотрено президентским указом «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 30 апреля 1998 г., первым после принятия закона «О Правительстве Российской Федерации». Вместе с тем в целом количественный состав правительства не претерпел существенных изменений.

Ни правительству, ни Центробанку не удалось предотвратить паралич финансового рынка страны, и 17 августа 1998 г. они объявили о временном замораживании внешнего и внутреннего долгов, подняли верхнюю границу валютного коридора с 6 до 9,5 рублей за доллар. Она была пробита чуть ли не на следующий день - в некоторых сделках доллар стал стоить чуть ли не 5O рублей. Не имея возможности поддерживать отечественную валюту, Центробанк ушел с торгов, его председатель подал в отставку. Государственная Дума отказалась поддержать С.В. Кириенко в его начинаниях, и 23 августа он был уволен с поста премьера.

Попытки президента вернуть на этот пост В.с. Черномырдина не увенчались успехом. Государственная Дума была непреклонна. Популярный в думских кругах председатель Союза производителей нефтегазового оборудования Ю.Д. Маслюков от предложения Б.Н. Ельцина стать премьером отказался. В этих условиях президент на роспуск палаты не решился.

11 сентября 1998 г. главой восьмого состава правительства утвердили известного еще с советских времен политика и государственного деятеля Е.М. Примакова. Это был, по мнению многих политологов, самый популярный премьер при первом Президенте России. Некоторые из аналитиков предрекали ему будущее российского Дэн Сяопина. За весьма непродолжительное время пребывания в этой должности он доказал, что правительство может опираться на парламент. Он и вошедшие в состав кабинета министров представители от КПРФ наглядно продемонстрировали, что политическая ответственностъ заставляет пересматривать идеологические ориентиры.

При Е.М. Примакове в составе правительства произошли существенные изменения, инициатором которых был и он сам. Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» допускалось, что в его работе наравне с федеральными министрами могут принимать участие руководители органов исполнительной власти субъектов Федерации, избранные руководителями межрегиональных ассоциаций. В состав правительства были также включены Председатель Центробанка России и Президент Российской академии наук. Вместе с тем вновь увеличилось число заместителей: их стало шесть, в том числе два первых. Все это происходило на фоне общего увеличения количества федеральных министерств, а значит, и членов правительства.

При новом премьере почувствовали себя неуютно олигархи, обнаружились некоторые благоприятные тенденции в экономике. Однако его пребывание на посту главы правительства оказалось непродолжительным, экономическая ситуация в стране за это время по существу не изменилась. Е.М. Примаков был отправлен в отставку 12 мая 1999 г.

Исполняющим обязанности премьера стал С.В. Степашин, при котором, по мнению некоторых аналитиков, авторитет этой должности резко упал.

Девятый состав правительства, сформированный под руководством С.В. Степашина, не просуществовал и 100 дней: 19 мая Государственная Дума утвердила его в должности премьера, но уже 9 августа президент отправил его в отставку, назначив на должность и.о. премьера В.В. Путина. Подавляющим большинством Государственная Дума 16 августа 1999 г. поддержала это назначение. Приближались выборы в парламент, и депутаты не хотели обострять ситуацию накануне их.

Спикер палаты Г.Н. Селезнев заявил: «Если мы будем три недели обсуждать кандидатуру премьера, которого Президент может снять уже через три месяца, это приведет к пустой трате времени».

П од руководством В.В. Путина было сформировано десятое правительство ельцинского периода. Его состав не претерпел существенных изменений. С одной стороны, это демонстрировало преемственность по отношению к предшественнику, а с другой - свидетельствовало о том, что каких-либо радикальных действий и идей в экономике в ближайшее время ждать не приходится. Правда, к началу 2000 г. несколько увеличилось число вице-премьеров. Этим статусом наделили полномочного представителя правительства в Чеченской Республике и министра по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Кабинет снова получился разнородным, с несколькими центрами принятия решений.
Количество функций, закрепленных за тем или иным министерством, зачастую поражало воображение. В первую очередь это относится к Министерству экономического развития и торговли, за которым были закреплены функции ряда министерств, комитетов и других ведомств.

Став исполняющим обязанности Президента Российской Федерации, В.В. Путин назначил главой правительства М.М. Касьянова, которого вскоре утвердили в этой должности. И 17 мая 2000 г. он сформировал свой кабинет, ставший первым правительством второго Президента России. Каких-либо кардинальных изменений в его составе также не последовало. Хотя некоторые кадровые перестановки, связанные со структурными изменениями федеральных органов исполнительной власти, и имели место, в том числе они коснулись министерств путей сообщения, энергетики, атомной энергии, «силовых ведомств».

В канун административной реформы в Правительство Российской Федерации входили 30 человек, не считая председателя. Шесть кресел занимали вице-премьеры, среди которых только двое возглавляли министерства: финансов и сельского хозяйства. Не без влияния средств массовой информации В.В. Путин решил идти на вторые для себя президентские выборы с новым правительством. События развивались стремительно и следовали одно за другим. 24 февраля 2004 г. он своим указом отправил кабинет М.М. Касьянова в отставку, назначив исполняющим обязанности премьера В.Б. Христенко. В телеобращении к гражданам России глава государства признал работу правительства удовлетворительной. Однако заявил, что граждане имеют право знать предложения по составу будущего кабинета в случае его избрания на должность Президента России.

Все ожидали отставку только после президентских выборов. И как это принято, политологи, политтехнологи и другие аналитики сразу стали подбирать ему замену, но имени будущего главы кабинета не угадал никто.

Новый глава кабинета был представлен общественности и исполняющим свои обязанности членам правительства 1 марта 2004 г., а уже 5 марта - назначен на должность. М.Е. Фрадков многим показался человеком неизвестным. Между тем он дважды входил в состав правительства в должности министра (сначала внешних экономических связей и торговли, затем торговли), возглавлял Федеральную службу налоговой полиции; с упразднением последней его назначили полномочным представителем России при Европейском союзе в ранге министра.

В результате административных преобразований, проведенных весной 2004 г., состав правительства сократился. Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» предусматривался только один вице-премьер. В числе 15 федеральных министров один был без портфеля - это руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации.

Выяснилось, что из 17 членов правительства с некоторой долей условности новичками в нем являются только 7. Как заявил глава нового кабинета «люди не должны потеряться, перемещаясь по вертикали вниз». Второму Президенту России в отличие от первого свойственно более бережное отношение к кадрам.

Являясь «заложником» изменений в структуре федеральных органов исполнительной власти, правительство предрасположено варьировать свой состав в зависимости от количества министерств. В мае 2004 г. в связи с изменениями в структуре федеральных органов исполнительной власти и созданием вместо одного Министерства транспорта и связи двух - Министерства транспорта и Министерства информационных технологий и связи - в состав правительства был включен еще один федеральный министр.
Образование в сентябре 2004 г. Министерства регионального развития, в свою очередь, пополнило его новым членом. Очередные изменения последовали в ноябре 2005 г.: была учреждена должность первого вице-премьера, которую тут же занял бывший глава Администрации Президента России Д.А. Медведев, до ранга вице-премьера повысили министра обороны С.Б. Иванова.