II.3.3. Правительство России

В соответствии с российской Конституцией Совет Министров РСФСР, так тогда называлось правительство, являлся исполнительно -распорядительным органом государственной власти. Он образовывался Верховным Советом и был ему подотчетен. После перехода к трехзвенной системе Советов по закону 27 октября 1989 г. появилась новая инстанция - съезд народных депутатов. В состав Совета Министров входили председатель, его первые заместители и заместители, министры и председатели государственных комитетов. Кроме того, по должности в него входили председатели Советов Министров республик.

Первое правительство И.С. Силаева существовало с середины июля 1990 г. до середины июля 1991 г., т. е. со времени избрания Б.Н. Ельцина Председателем Верховного Совета РСФСР до вступления его в должность президента.
Состав правительства формировался с большими трудностями: было сложно с кадрами. С самого начала из 33 министров и председателей государственных комитетов не было назначено 20.

Введение поста президента в России изменило положение Совета Министров. На основании закона «О Президенте РСФСР» и соответствующих поправок к Конституции Председателя Совета Министров РСФСР стал назначать президент, правда, с согласия Верховного Совета; он также назначал и освобождал от должности министров, руководителей комитетов и других ведомств, т. е. участвовал в формировании правительства, руководил его деятельностью, с согласия Верховного Совета принимал отставку. Правительство становилось подотчетным президенту.

Первое сформированное президентом правительство было вторым по счету после принятия Декларации о суверенитете.
Главой Правительства России 12 июля 1991 г. вновь назначили И.С. Силаева. Подбор кандидатур в это правительство растянулся на месяц. Это правительство было уже несколько расширенным по сравнению с прежним: в него входили руководители 41 центрального ведомства. Значительная часть министров первого правительства Силаева была переназначена вновь или оставлена в прежней должности.

Указом Президента РСФСР от 16 августа 1991 г. определялся порядок работы правительства, учитывающий и полномочия президента по отношению к правительству, и статус правительства как самостоятельного органа власти. Заседания Совета Министров проводились под руководством Председателя Правительства России.

Президент мог на них присутствовать по своему усмотрению. Принятые правительством постановления и распоряжения подписывались его председателем, но за президентом сохранялось право приостановить их действие. Все организационно-техническое и материально-финансовое обеспечение работы Совета Министров осуществляло Управление делами Администрации Президента России, которое, как отмечалось выше, было создано на основе Управления делами правительства.

При Совете Министров для разработки рекомендаций и предварительного рассмотрения проектов решений создавалась коллегия, в которую входили председатель правительства, его заместители, министры экономики, финансов, юстиции, внутренних дел, сельского хозяйства и продовольствия, внешних экономических связей и руководители некоторых других ведомств.

Ряд вопросов социально-экономического развития страны мог рассматриваться исключительно на заседаниях Совета Министров:

-подготовка проектов республиканского бюджета и текущего его исполнения;

-соответствие актов органов власти СССР законодательству РСФСР и ее интересам;

-проекты программ экономического и социального развития РСФСР и ее отдельных регионов;

-предложения по изменению ставок налогов, выпуску ценных бумаг и т. д.

Влияние президента на правительство стало усиливаться в конце лета - начале осени 1991 г. Получив после августовских событий от Верховного Совета карт-бланш в формировании единой системы исполнительной власти, президент в своем указе от 22 августа 1991 г «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» напомнил, что Совет Министров - Правительство:

-является органом исполнительной власти, подотчетным президенту;

-осуществляет по поручению президента и самостоятельно руководство народным хозяйством республики;

-издает постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории России.

Затем эти положения еще неоднократно подчеркивались в указах президента, в том числе и от 11 сентября 1991 г. «О роли Совета Министров РСФСР в системе исполнительной власти Российской Федерацию», в котором были сформулированы основные направления его деятельности. Среди них значились представление президенту кандидатур на должность руководителей администрации краев, областей, автономной области и автономных округов и взаимодействие с представителями президента в этих регионах. Таким образом, Совет Министров вписывался в единую систему исполнительной власти, возглавляемую президентом, которую он спешно формировал.

V съезд народных депутатов, собравшийся в ноябре 1991 г., заметно расширил полномочия президента в области исполнительной власти, чем он не замедлил воспользоваться, издав 6 ноября 1991 г. указ «Об организации работы Правительства». На первый взгляд этот указ повторял в общих чертах августовский «О некоторых вопросах организации работы Совета Министров РСФСР». Однако были и серьезные нововведения. Заседания правительства должны были проводиться под руководством
президента. Он же подписывал его постановления и распоряжения, своими указами и распоряжениями регламентировал вопросы организации проведения заседаний и порядок принятия решений.

Коллегия Совета Министров стала более мобильной. В ее работе стал с совещательным голосом участвовать Председатель Центробанка России. Президент непосредственно курировал Министерство обороны, Комитет государственной безопасности и Министерство внутренних дел.

В качестве самостоятельного структурного подразделения в Администрации Президента России создавался аппарат правительства, структура которого была утверждена в середине января 1992 г.

В него входили секретариаты и специализированные отделы по направлениям деятельности: агропромышленного комплекса; внешнеэкономических связей; культуры и образования; науки и технической политики; охраны здоровья населения; финансов; экологии и природопользования и т. д.

В начале ноября 1991 г., еще до отставки действующего правительства, Б.Н. Ельцин приступил к формированию нового, третьего, кабинета, но уже под собственным руководством. Были назначены первый заместитель главы правительства Г.Э. Бурбулис, заместители Е.Г Гайдар, А.Н. Шохин, члены правительства.

В составе нового правительства насчитывалось более 50 членов. Правительство состояло в основном из «чикагских мальчиков» - сторонников радикальных путей перехода к рыночным отношениям, получивших образование за рубежом и давно живших по западным канонам. Затем их состав дополнили «новыми-старыми» работниками, которые нужны были для поддержки: «разумными, расчетливыми приземленными практиками, хорошо изучившими изнутри "совковую" экономику. Количественный и персональный состав правительства отличался непостоянством. До 15 июня 1992 г. правительство, хотя и формально, возглавлял президент, затем исполняющим обязанности премьера стал Е.Т. Гайдар.

К середине 1992 г. Совет Министров представлял собой самое большое правительство в мире, что было связано с огромным количеством министерств и ведомств. Его сокращение наметилось только в сентябре в связи с реорганизацией органов государственного управления, в результате которой остались только 69 министерств и ведомств. Из всех руководителей ведомств в состав правительства должны были входить, как и прежде, только министры и председатели государственных комитетов.

Одновременно предпринимались попытки упорядочить многочисленные консультативные, коллегиальные, координационные органы, созданные при президенте, правительстве, министерствах и других ведомствах. Из всего их множества указом Президента от 30 сентября 1992 г. были оставлены только два вида органов: консультативные советы, координационные комиссии. Комиссии должны были рассматривать вопросы и готовить предложения, как правило, по проблемам межотраслевого или межрегионального характера. При этом правительственные комиссии создавались в основном для рассмотрения и подготовки предложений по вопросам, имеющим общегосударственное значение, а межведомственные комиссии рассматривали вопросы, требующие межотраслевой координации. В состав первых входили только руководители центральных органов государственного управления, а в состав вторых - представители заинтересованных ведомств и регионов.

Решения комиссий носили обязательный характер для всех органов, представленных в комиссиях, а также предприятий и организаций, действующих в сфере ведения этих органов, в то время как решения советов такого характера не имели. Для их проведения в жизнь требовалось дополнительное решение правительства.

Третье правительство со всеми изменениями и дополнениями просуществовало до 15 декабря 1992 г., когда президент под давлением V11 съезда народных депутатов вынужден был заменить Е.Т. Гайдара на посту премьер-министра избранным накануне на съезде В.C. Черномырдиным (в недавнем прошлом министр союзного правительства, впоследствии глава концерна «Газпром», а затем заместитель главы российского правительства по топливно-энергетическому комплексу). В свое время В.С. Черномырдин пришел в правительство в качестве «дополнения» к «чикагским мальчикам» вместе с В.П. Шумейко. Сам себя он назвал «профессионалом-специалистом».

На протяжении 1991-1993 гг. одним из самых дискуссионных был вопрос о том, кому должно подчиняться правительство, кто должен назначать министров и т. п. Спор шел в конце концов о том, какая республика Россия - президентская или парламентская.

Как говорилось выше, при учреждении поста президента в 1991 г. устанавливалось, что правительство - это орган исполнительной власти, подотчетный президенту. Это затем и фигурировало во всех президентских указах. Однако после «охлаждения» отношений между президентом и Верховным Советом его полномочия уже в апреле 1992 г. подверглись корректировке. УI съезд народных депутатов принял постановление, ставящее правительство под более жесткий контроль съезда и Верховного Совета. Президент был лишен права самостоятельно его формировать.

Собравшийся же в декабре 1992 г. V11 съезд народных депутатов, отказавшись продлить особые полномочия президента на период радикальной экономической реформы, принял конституционную поправку от 9 декабря 1992 г., в результате чего правительство становилось подотчетно съезду народных депутатов, Верховному Совету и только потом президенту. Увеличилось число членов правительства, назначение которых президент должен был согласовывать с Верховным Советом. В то же время правительство вновь наделялось «отобранным» у него в мае 1991 г. правом законодательной инициативы.

22 декабря 1992 г. был принят закон «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации», работа над которым шла еще с 1990 г. и по поводу которого было сломано много копий.

В соответствии с законом Совет Министров - орган исполнительной власти Российской Федерации, подотчетный съезду народных депутатов, Верховному Совету и президенту. За президентом оставались руководство его деятельностью и решение кадровых вопросов. Представительные органы также имели полномочия в кадровой сфере и обладали контрольными функциями.

Председателя Совета Министров назначал президент, но такое назначение должны были утвердить съезд народных депутатов и Верховный Совет. При несогласии Верховного Совета с представленной кандидатурой или не утверждении ее съездом народных депутатов президент мог назначить на срок не более трех месяцев исполняющего обязанности главы правительства и до истечения этого срока был обязан предложить другую кандидатуру на эту должность. Члены Совета Министров должны были назначаться на должность и освобождаться от нее президентом по представлению председателя правительства. Согласие Верховного Совета требовалось только для назначения на должности министров иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел.

Руководители других центральных органов государственного управления назначались на должности и освобождались от них президентом по представлению Председателя Совета Министров России. Президент как глава исполнительной власти сосредоточил решение этих кадровых вопросов в своих руках.

Подотчетность Совета Министров Российской Федерации съезду народных депутатов выражалась в следующем:

-он отчитывался перед ним о выполнении важнейших программ экономического и социального развития, федерального бюджета Российской Федерации;

-представлял ежегодные отчеты о своей деятельности в целом, а также отчеты своих членов по вопросам их ведения;

-предоставлял Верховному Совету, палатам, постоянным комиссиям и комитетам по их требованию документы и другие материалы, связанные с его деятельностью.

В свою очередь после утверждения федерального бюджета законопроекты, влекущие сокращение доходов федерального бюджета или увеличение его расходов, должны были рассматриваться Верховным Советом только при наличии соответствующего заключения Совета Министров.

В состав Совета Министров входили председатель, его первые заместители и заместители, министры, председатели государственных комитетов, руководитель Аппарата Совета Министров России, а также по должности председатели правительств республик в составе Российской Федерации. Последние, таким образом, имели преимущества представительства своих интересов по сравнению с краями, областями, автономными округами и другими регионами. Вместе с тем включение в состав правительства руководителей республиканских органов исполнительной власти придавало Совету Министров представительный характер. Состав правительства мог быть расширен президентом за
счет руководителей других центральных органов государственного управления.

Срок полномочий правительства был ограничен сроком пребывания на должности президента. Однако предусматривались досрочные варианты. Одним из них являлось выражение правительству недоверия, в этом случае решение принимал съезд народных депутатов или Верховный Совет. Решение об отставке правительства мог принять и сам президент, но при этом требовалось получить согласие Верховного Совета. Президентом также принималось решение об отставке, если она была инициирована самим правительством.

Для председателя правительства, его заместителей и членов устанавливались ограничения. Они не могли быть одновременно народными депутатами Российской Федерации, занимать никакую другую должность в государственных, коммерческих, общественных органах и организациях, заниматься предпринимательской деятельностью, а также любой иной оплачиваемой работой, кроме преподавательской, научной и другой творческой.

Направления деятельности Совета Министров Российской Федерации были сформулированы следующим образом:

-осуществляет управление экономическими и социально-культурными процессами; создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, демонополизации экономики, реализации правового механизма рыночной экономики;

-обеспечивает поддержку наименее социально защищенных групп населения, реализацию социальных гарантий граждан;
-осуществляет меры по защите интересов государства, охране общественного порядка, обеспечению и защите прав и свобод граждан;

-координирует работу органов государственного управления по совместному проведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологических программ межреспубликанского (федерального) и международного значения, принимает меры по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф, а также стихийных бедствий;

-осуществляет руководство в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями.

Совет Министров в соответствии с законом 1992 г. возглавлял систему органов государственного управления. Заложенные в то время направления взаимодействия между центром и регионами сохранились до сих пор: согласование проектов важнейших постановлений по предметам совместного ведения; взаимная передача на основании соглашений части своих полномочий и др.

Вместе с тем отношения Совета Министров Российской Федерации с органами исполнительной власти республик, с одной стороны, и краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга - с другой, не были одинаковы. Идущая еще с советских времен ассиметричность отношений центра с регионами проявлялась и в условиях складывания новых федеративных отношений.

Работу республиканских правительств Совет Министров России направлял и проверял, в то время как деятельность администраций иных регионов координировал, содействовал в организации процессов управления. Он имел право приостанавливать постановления и распоряжения республиканских правительств, а решения администраций отменять.

В советское время при правительстве постоянно образовывались различные органы управления (комитеты, государственные комитеты, главные управления), не будучи самостоятельными (имели «приставочку "при»), они координировали деятельность органов управления по каким-либо вопросам или обеспечивали определенные функции. Некоторые из них затем вырастали в полноправные органы государственного управления, как, например, Госарбитраж и др. Допускал это и закон о Совете Министров 1992 г. В нем говорилось, что в случае необходимости при Совете Министров РФ могут образовываться комитеты, главные управления и другие ведомства в пределах ассигнований, установленных федеральным бюджетом на его содержание.

Далеко не все поправки президента к закону о Совете Министров, высказанные в ходе его подготовки, прошли, но путем маневра с опубликованием поправок к Конституции (в связи с принятием этого закона) ему удалось без согласования с Верховным Советом назначить на должность так называемых силовых министров. Своим указом «О составе Совета Министров - Правительства Российской Федерации» от 23 декабря 1992 г. президент утвердил новый состав российского правительства: Председатель Совета Министров Российской Федерации и его заместители, 20 министров, 7 председателей государственных комитетов, а также председатели Советов Министров - главы правительств республик в составе Российской Федерации.

Таким образом, В.С. Черномырдин сформировал уже четвертый состав правительства, просуществовавший без малого год, до конца 1993 г. Из правительства по самым разным причинам ушли те, кто намеревался радикально реформировать экономику России (правда, в него ненадолго возвращался Е.Т, Гайдар).
Увеличилось число заместителей премьера. Как и прежде, это было одно из самых больших правительств в мире. Практически все перестановки в правительстве в это время были связаны с неудачами на пути социально-экономических преобразований.