Глава II.2. Политическая реформа. Организация представительной власти в России

II.2.1. Организация представительной власти в России. Комитет конституционного надзора.

 

II.2.2. Деятельность съездов народных депутатов и Верховного Совета.

 

II.2.1.Организация представительной власти в России. Комитет конституционного надзора

Становление новой государственности России начиналось на базе просуществовавшей 70 лет советской системы. Первые шаги по пути преобразования представительных органов в этой связи не могли нарушать логику и принципы ее построения, а желание улучшить возвращали порой уже имевшие место модели ее организации. Да и сами способы реформирования на первых порах мало чем отличались от практиковавшихся прежде, во многом копируя уже реализованные на союзном уровне.

Речь шла об оживлении Советов, превращении их в реальные органы власти, активизации участия населения в общественной жизни. «Ускорение», «перестройка», «гласностъ», «обновление кадров», «демократизация», как тогда казалось, емкие понятия, сменяя друг друга, были на устах у всех.

Одиннадцатая сессия Верховного Совета РСФСР 27 октября 1989 г. приняла законы и назывались они так же, как и союзные, - «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» и «О выборах народных депутатов РСФСР». Они определили не только систему органов власти до принятия новой Конституции, но и в значительной степени политическую практику.

Избирательная кампания народных депутатов принципиально отличалась от прежних.

Впервые за многие десятилетия советская политическая практика столкнулась с массовыми митингами, шествиями и демонстрациями не в поддержку властей, а против, с выражением общественного мнения, недовольства, протеста.

В стране появилась сеть неформальных организаций самого разного направления, вокруг которых группировались избиратели.

М.С. Горбачеву с огромным трудом удавалось держать процесс под контролем. Ведь уже на 1 съезде народных депутатов СССР, проводимая им политика, подверглась жесткой критике со стороны радикально настроенных депутатов. В числе депутатов съезда их в конце концов оказалось только 140 (чуть более 6%), но в стране согласно опросам общественного мнения, особенно в Москве и Ленинграде, их поддерживала большая часть населения.

Они, депутаты, требовали изменений в управлении экономикой, радикальной реформы государственного устройства, передачи всей полноты власти Советам, проведения референдумов по наиболее важным вопросам государственной жизни и т. п.

В такой обстановке началась кампания по выборам народных депутатов РСФСР. Закон о выборах народных депутатов РСФСР установил 18-летний возраст не только для пассивного, но и для активного избирательного права и ограничил пребывание в депутатской должности в двух и не более Советах. По этому закону лица, входящие в состав исполнительных органов (за исключением руководителей), судьи, арбитры не могли стать депутатами Совета, которым назначались. Определил закон и тех, кто имел право выдвижения кандидатов в депутаты. Это могли быть трудовые коллективы, общественные организации, средние, специальные и высшие учебные заведения, собрания избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям.

Впервые закон официально оговаривал, что число кандидатов в народные депутаты не ограничивается. Расходы по выборам должно было нести государство. (О политической ситуации тех месяцев в стране подробнее см.: Политическая история: Россия- СССР- Российская Федерация. М., 1996. Т. 2, гл. 11.)

Выборы депутатов в органы представительной власти всех уровней - от республиканского до местного - были назначены на 3 марта 1990 г.

Ход избирательной кампании, активность населения, настроение избирателей и т. п., имевшие место в России зимой-весной 1990 г., сопоставимы были лишь с аналогичной ситуацией год назад при выборах народных депутатов СССР. Процедура выдвижения кандидатов, агитационная кампания и т. д. - все это оказалось не столь новым для российского избирателя, наоборот, у него уже был небогатый, но опыт.

Весьма активно создавались новые партии и движения. Разнообразие интересов в обществе, плюрализм мнений, как только ослабла удерживающая сила в лице КПСС и ее «передовых отрядов», привели к возникновению не только партий (партий-амбиций, партий-призраков, партий-провокаторов и т. п.), но и платформ, в том числе и в КПСС.

За голоса избирателей боролись и независимые кандидаты, и целые блоки, общественно-политические движения. Делалось это в основном в спешке, времени на серьезную проработку программ не хватало. Многие блоки и движения были неоднородны, а границы размыты. Имели место переходы из одного объединения в другое. Организовывались клубы избирателей по месту жительства.

Демократическое движение, не располагая четкой программой, что ни в коей мере не вменяется ему в вину, ставило перед собой цель - легитимными путями завоевать власть в России, добиться подлинного, а «не бумажного», в соответствии с действующей Конституцией, суверенитета, а уж затем приступить к реформам, начать которые, по мнению его лидеров, не давали М.С Горбачев и его ближайшее окружение.

Избирательная кампания сопровождалась скандалами, разоблачениями, некорректным поведением кандидатов по отношению друг к другу. Отсутствие четких, законодательно закрепленных условий предвыборной борьбы повлекло за собой многочисленные нарушения принципа равенства кандидатов в использовании средств массовой информации, издании агитационных материалов. Выступления в средствах массовой информации, листовки и им подобные документы поражали своей некорректностью, иногда граничили с неприличием.

Руководство компартии всеми способами старалось контролировать процесс. 21 марта 1990 г. В.И. Воротников информировал Политбюро ЦК КПСС об итогах выборов народных депутатов РСФСР, о дате созыва съезда, предложенных для обсуждения вопросах и решениях и т. п. Данная информация 22 марта 1990 г. рассматривалась на заседании Политбюро ЦК КПСС.

В соответствии с законом «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» от 27 октября 1989 г. менялась система органов представительной власти в республике. Он предусматривал создание в системе высших органов представительной власти РСФСР и АССР новой структуры - съезда народных депутатов.

Этот орган, по мнению законодателей, должен был состоять из 1 068 депутатов, 900 депутатов должны быть избраны от территориальных округов, остальные - от национально-территориальных округов согласно специальным нормам (от автономной республики, 2 - от автономной области, 1 - от автономного округа, 84 - от краев, областей, Москвы и Ленинграда). Российские законодатели в отличие от союзных не пошли на лимитирование представительства от общественных организаций.

По закону созыв съездов осуществлялся Верховным Советом РСФСР; о пределялась периодичность их созыва - один раз в год. По инициативе Верховного Совета, по предложению одной из его палат, Президиума Верховного Совета, его председателя, депутатов (не менее 1/5 их числа), высшего органа власти автономной республики, советов других административных единиц мог быть созван внеочередной, или чрезвычайный, съезд.

Компетенция съезда определялась следующим образом:

-принятие Конституции, внесение в нее изменений;
-определение внутренней и внешней политики республики в соответствии с союзными ее направлениями;

-принятие решений по вопросам национально-государственного устройства, отнесенным к ведению РСФСР;
-определение порядка решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР;

-решение вопросов об изменении границ РСФСР с другими союзными республиками и внесение их на утверждение съезда народных депутатов СССР;

-рассмотрение вопросов об изменении государственной границы СССР в случаях, влекущих изменения территории РСФСР;

-утверждение перспективных государственных планов и важнейших республиканских программ экономического и социального развития РСФСР.

В компетенцию съезда входило избрание Верховного Совета республики, его председателя и заместителей, Комитета конституционного надзора - органа, который еще предстояло создать, а также утверждение Председателя Совета Министров, Председателя Комитета народного контроля, Председателя Верховного Суда, Главного государственного арбитра РСФСР.

Съезд мог принимать решение о проведении республиканского народного голосования (референдума), имел право законодательной инициативы.

Срок полномочий съезда народных депутатов РСФСР определялся в пять лет.

С созданием съезда Верховный Совет РСФСР предстал в другом качестве. Прежде всего, орган этот стал постоянно действующим: российские власти вслед за союзными пошли на создание профессионального парламента, отказавшись от сессий- пятидневок.

По новому закону Верховный Совет РСФСР - орган съезда народных депутатов, постоянно действующий, законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти республики.

Такое определение свидетельствовало о том, что авторы закона еще не были готовы к введению принципа разделения властей. Избирался он тайным голосованием на съезде, которому подотчетен и которым ежегодно обновлялся.

Второе новшество состояло в том, что впервые Верховный Совет республики был разделен на две палаты: Совет республики, избиравшийся из числа депутатов от территориальных округов, и Совет национальностей, избиравшийся из депутатов от национально-территориальных округов. Это свидетельствовало о признании властями наличия в России национальных проблем, подлежащих разрешению в законодательном порядке.

Предполагался созыв в течение года двух сессий с перерывом на отпуск. Сессия должна была состоять из раздельных и совместных заседаний и проводимых между ними заседаний комиссий и комитетов. Предусматривались законом и внеочередные сессии Верховного Совета, которые могли быть созваны по предложению Президиума Верховного Совета или Председателя Верховного Совета, по инициативе административных единиц в лице Советов или 1/3 депутатов одной из палат.

Компетенция Верховного Совета насчитывала более двух десятков пунктов. Вот наиболее важные из этого перечня:

-назначение Председателя Совета Министров РСФСР и утверждение предложенного им состава правительства;

- внесение изменений в состав правительства, образование и упразднение министерств и государственных комитетов (по предложению главы правительства);

-избрание Комитета народного контроля, Верховного Суда, судей краевых, областных, Московского и Ленинградского городских судов;

-назначение Государственного арбитра РСФСР и утверждение коллегии Государственного арбитража Российской Федерации;

-регулярное заслушивание отчетов образуемых или избираемых им органов, а также назначенных или избранных им должностных лиц;

-решение вопросов о доверии правительству или отдельным его членам.

Кроме того, Верховный Совет РСФСР обязан был обеспечивать выборы народных депутатов, направлять деятельность местных Советов и т. п.

Таким образом, по мысли законодателей, Верховный Совет наряду со съездом должен был стоять во главе всей системы Советов. В этом нового ничего не было. Новое состояло в другом. Вместе с прежними правами по отмене решений Совета Министров, Президиума Верховного Совета, Председателя Верховного Совета РСФСР, нижестоящих Советов у него появилось право опротестовывать и приостанавливать действия ведомств и Совета Министров СССР на территории РСФСР в случае их противоречия законам СССР и РСФСР. Ему предоставлялось право вхождения в Комитет конституционного надзора СССР с просьбой дать заключение о соответствии актов союзных органов Конституции и законам СССР

Законы и постановления, принятые Верховным Советом РСФСР, могли быть отменены съездом народных депутатов.

Были определены субъекты законодательной инициативы. Ими стали народные депутаты РСФСР, палаты Верховного Совета, Президиум Верховного Совета, Председатель Верховного Совета, Комитет народного контроля, Совет Министров, административные единицы в лице их органов власти, постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета, Комитет конституционного надзора, Верховный Суд, Прокурор РСФСР, Главный государственный арбитр, общественные организации в лице их республиканских органов, при отсутствии таковых в республике - в лице их общесоюзных органов.

Предполагалось, что в Совете республики прежде всего должны рассматриваться вопросы государственного строительства и социально-экономического развития, имеющие общее для всей республики значение, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан РСФСР. В Совете же национальностей предполагалось рассматривать вопросы обеспечения национального равноправия, интересов наций, народностей и национальных групп в сочетании с общими интересами и потребностями многонационального государства; государственного строительства и социально-экономического развития, имеющие важное значение для отдельной автономной республики, автономной области и автономного округа; совершенствования законодательства РСФСР, регулирующего межнациональные отношения.

Законом предусматривалась возможность несогласия палат с решениями друг друга. В таком случае ими должна быть создана согласительная комиссия на паритетных началах, и если ей не удастся уладить конфликт, то передать спорный вопрос на разрешение съезда народных депутатов.

Верховный Совет и каждая из палат имели право по закону на создание следственной, ревизионной и другой комиссий по любому вопросу. В правовом государстве следственные функции осуществляют обычно другие органы, в советском же Советы могли все.

Закон не предусматривал наличия третьего звена представительной власти.

Президиум Верховного Совета РСФСР в соответствии с законом - всего лишь орган, подотчетный Верховному Совету, обеспечивающий организацию работы его и съезда народных депутатов. Поэтому в его компетенцию входили содействие работе депутатов, координация деятельности постоянных комиссий и комитетов, организация всенародных обсуждений наиболее важных вопросов государственной жизни. Кроме того, ему вменялось в обязанность награждение государственными наградами, присвоение почетных званий, решение проблем гражданства, помилования, публикация законов, постановлений и иных актов съезда, Верховного Совета, его президиума и председателя и т. п.

В соответствии с законом от 27 октября 1989 г. вместо прежних двух должностей - Председателя Верховного Совета и Председателя Президиума Верховного Совета - вводилась одна.
В лице Председателя Верховного Совета Россия получила высшее должностное лицо, по закону имеющее право представлять РСФСР внутри страны и в международных отношениях. Его тайным голосованием должен был избирать съезд из числа народных депутатов сроком на пять лет не более двух раз подряд.
Зависимость его от съезда была очень велика: в любое время тайным голосованием его мог отозвать съезд, которому он, как и Верховному Совету, был подотчетен.

Итак, Председатель Верховного Совета должен был осуществлять общее руководство подготовкой вопросов, выносимых на съезд и Верховный Совет; подписывать акты съезда, Верховного Совета; представлять съезду и Верховному Совету доклады о положении республики и о важных вопросах ее внутренней и внешней политической деятельности. Вроде бы ничего особенного: может задержать или ускорить подписание нормативного акта или не представить доклад, сославшись на неготовность материалов. Зато другие полномочия Председателя Верховного Совета выглядели куда значительнее.
Так, по закону он должен был представлять съезду кандидатуры для избрания на должность своих заместителей, предложения по персональному составу Комитета конституционного надзора республики; предлагать Верховному Совету кандидатуры для избрания на должности Председателя Совета Министров РСФСР, Председателя Комитета народного контроля, Председателя Верховного Суда, Главного государственного арбитра, а затем представлять этих должностных лиц съезду на утверждение. Справедливости ради следует отметить, что кандидатуры на эти должности должны были вноситься при наличии заключений соответствующих комиссий и комитетов палат Верховного Совета.

Закон поручал Председателю Верховного Совета ведение переговоров и подписание международных договоров РСФСР. По закону народные депутаты для выполнения своих обязанностей освобождались от основной работы, обладали правом неприкосновенности, привлечь их к ответственности можно было лишь в случае получения на это согласия Верховного Совета, а в период между его сессиями - Президиума Верховного Совета.

Закон от 27 октября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» предусматривал, по образцу СССР, создание Комитета конституционного надзора, который в количестве 10 членов избирался бы съездом сроком на 10 лет из числа специалистов в области политики и права. По предложению законодателя лица, избранные в Комитет конституционного надзора, не могли входить в состав органов, акты которых поднадзорны комитету, а при выполнении своих обязанностей должны были быть независимы и соблюдать требования
только Конституции РСФСР

На комитет предполагалось возложить следующие функции:

-представление съезду по собственной инициативе или по поручению съезда заключений о соответствии Конституции РСФСР проектов законов, подлежащих рассмотрению съездом;

-представление Верховному Совету РСФСР по собственной инициативе, по поручению съезда, по предложению Верховного Совета или высших органов власти автономных республик заключений о соответствии принятых и подлежащих рассмотрению актов Верховного Совета Конституции и законам РСФСР;

-осуществление наблюдения за соответствием Конституции и законам РСФСР всех без исключения нормативных актов всех государственных органов и общественных организаций.

В случае обнаружения противоречий Комитет конституционного надзора обязан был направить свое заключение в орган, издавший противоправный акт, и тогда исполнение акта или его части должно было приостановиться. Комитет, по замыслу законодателя, мог входить на съезд, в Верховный Совет или Совет Министров с представлением об отмене актов подотчетных им органов или должностных лиц. Такого органа Россия не знала никогда, и это воодушевляло общественное мнение.

Таким образом, законы, принятые в октябре 1989 г. в РСФСР, вносили существенные изменения в организацию и деятельность структур представительной власти. Если в трехступенчатом их построении, перечне прав и полномочий выражалась приверженность российского руководства ленинским принципам организации власти, то создание постоянно действующего парламента, Комитета конституционного надзора, безусловно, явление прогрессивное.