Нормативные акты являются наиболее емким выражением реализации исполнительной власти.

С их помощью:

- конкретизируются нормы высшей юридической силы, т. е. содержащиеся в законодательных актах;

-определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления и формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческого процесса;
-проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы;

-определяется организационно-правовой статус органов исполнительной власти и звеньев их аппарата;

-устанавливается порядок совершения определенных действий исполнительно-распорядительного характера и т. д.

Нормативные правовые акты могут отличаться по территориальному действию:

-иметь как общефедеральное значение, так и касаться только определенного уровня власти (федерального, субъекта Федерации и т. д.). Они могут носить и ведомственный, и межведомственный характер. Возможно также издание нормативных правовых актов несколькими федеральными органами исполнительной власти. Это могут быть, например, совместные приказы двух или нескольких федеральных министерств.

Правовые акты управления только тогда выполняют свою роль, когда они действуют, т. е. вызывают юридические последствия. Для этого они должны соответствовать установленным требованиям к содержанию и порядку принятия. Правовые акты могут издаваться только полномочным на то органом исполнительной власти в пределах своей компетенции и в соответствии с действующим законодательством. Полномочия по их изданию закрепляются, как правило, в законах и подзаконных актах. Например, такое указание непосредственно содержится в положении о конкретном органе.

В постановлении Правительства России от 23 июля 1993 г. «Об утверждении Правил подготовки ведомственных нормативных актов» - одном из первых документов, регламентирующих этот вопрос на правительственном уровне, - указывалось, что они могут издаваться в виде приказов, постановлений, инструкций, положений, разъяснений, указаний или в иных видах, предусмотренных положениями о соответствующих центральных органах федеральной исполнительной власти.

Примечательно, что ограничений видовой принадлежности не предусматривалось. Они появились только в упоминавшемся выше постановлении правительства от 13 августа 1997 г. В соответствии с ним нормативные акты федеральных органов исполнительной власти могут издаваться только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Причем перечень этот закрытый, и, как видно, он не ограничивается только приказом, который предусмотрен Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, хотя именно ему отдается предпочтение на практике.

Правом издания нормативных правовых актов наделяются исключительно сами федеральные органы исполнительной власти. Их структурные подразделения и территориальные органы делать это не вправе. В ходе административной реформы это положение было уточнено. В связи с изменением системы федеральных органов исполнительной власти и попыткой разграничения их функций правом издания нормативных правых актов наделяются только министерства, а о возможности их издания
агентствами и службами должно быть непосредственное указание в актах президента и правительства. Как свидетельствует практика, они содержатся уже в их положениях.

При нарушении требований, предъявляемых к правовым актам как по существу, так и по порядку принятия, может встать вопрос об их недействительности.

Государственная регистрация ведомственных нормативных актов впервые была введена постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 г. Она возлагалась на Министерство юстиции, которому еще в декабре 1991 г. было поручено вести Реестр государственной регистрации ведомственных нормативных актов. Тогда были сформулированы основные критерии, принципы и порядок государственной регистрации ведомственных нормативных актов, взятые на вооружение последующим законодательством. В обязательной регистрации нуждались две категории актов: затрагивающие права и законные интересы граждан, а также носящие межведомственный характер, причем независимо от срока действия и характера содержащихся в них сведений, в том числе с грифами «Для служебного пользования», «Не для печати» и «Секретно».

Вступление актов в силу напрямую было связано с их регистрацией. В Указе Президента России от 21 января 1993 г. «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации» категорично указывалось, что акты, не прошедшие государственную регистрацию, не влекут за собой правовых последствий, так как считаются не вступившими в силу. Следовательно, они не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких-либо санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Введение регистрации потребовало унификации требований к подготовке ведомственных нормативных актов. Соответствующие правила были утверждены 23 июля 1993 г. Они стали первым опытом регламентации требований к структуре ведомственного нормативного акта и его тексту.

Правила распространялись на акты, подлежащие обязательной государственной регистрации, а также регулирующие отношения центральных органов федеральной исполнительной власти с подведомственными предприятиями, организациями и учреждениями, либо затрагивающие права или обязанности их работников, несмотря на то, что последние не регистрировались.

После принятия новой Конституции Российской Федерации вопрос о порядке подготовки и государственной регистрации нормативных правовых актов был поднят вновь. Он обсуждался учеными в рамках концепции федерального закона о законах и нормативно-правовых актах.

Новое постановление Правительства Российской Федерации было принято 13 августа 1997 г. «0б утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»(Постановление Правительства Российской Федерации № 1009 от 13 августа 1997 г. «Обутверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997.№ 33. Ст. 3895.) Оно обобщило уже апробированные нормы, конкретизировало ряд положений и установило некоторые новые требования.

Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. В ней обязательно участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти. Существуют достаточно жесткие сроки издания актов во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений президента, постановлений и распоряжений правительства. На это отводится не более одного месяца. Особенно подчеркивается, что разработка нормативных актов должна носить взвешенный характер, основываться на анализе действующего законодательства и практики применения.

Необходимым атрибутом подготовки нормативного правового акта является согласование его проекта. В отличие от постановления правительства 23 июля 1993 г. его процедура получила большую регламентацию. Согласование проводится с заинтересованными министерствами и ведомствами в двух случаях: если является обязательным в соответствии с федеральным законодательством или если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование нормативного правового акта оформляется визами.

В соответствии с Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти нормативные правовые акты министерства, относящиеся к сферам ведения подведомственных ему служб и агентств, должны быть представлены им на заключение.

Нормативные правовые акты подписывает руководитель федерального органа исполнительной власти. Этим правом может наделяться и первый заместитель, но предоставление ему таких полномочий имеет определенный порядок. Подписанный нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты: наименование органа (органов), издавшего акт; наименование вида акта и его название; дату подписания (утверждения) акта и его номер; наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт.

Все акты федеральных органов исполнительной власти можно разделить на две группы: подлежащие государственной регистрации и не требующие таковой.

Государственной регистрации подлежат три категории (в отличие от прежних двух) нормативных правовых актов независимо от срока их действия, в том числе составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера:

-затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;

-устанавливающие правовой статус организаций;
-имеющие межведомственный характер.

В случае возникновения сомнений относительно соответствия принятых актов необходимым критериям они все равно должны направляться на регистрацию в Министерство юстиции, которое после проведения юридической экспертизы принимает окончательное решение.

Не подлежат представлению на государственную регистрацию акты:

-персонального характера (о назначении на должность или освобождении от нее, о поощрении или наложении взыскания и т. п.);

-действие которых исчерпывается однократным применением, акты, срок действия которых истек, акты оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);

-доводящие решения вышестоящих государственных органов до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти;

-направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;

-рекомендательного характера.

Процедура государственной регистрации складывается из нескольких этапов и включает:

-юридическую экспертизу соответствия федеральному законодательству;

-принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;

-присвоение регистрационного номера;

-занесение информации в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

На государственную регистрацию ведомственные нормативные акты должны направляться не позднее, чем через десять дней со дня их подписания (утверждения). К ним прилагается справка, в которой указываются: основания издания нормативного правового акта; сведения обо всех действующих нормативных правовых актах в этой сфере; сведения о согласовании; перечень актов, использованных при разработке нормативного правового акта.

Сама же регистрация производится в срок до пятнадцати дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен, но не более чем на десять дней, а в исключительных случаях - до одного месяца.

В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если:

-он не соответствует законодательству Российской Федерации;

-выходит за пределы компетенции органа (или должностного лица), его издавшего;

-ущемляет права граждан, либо возлагает на них не предусмотренные законодательством обязанности.

В этом случае нормативный акт возвращается издавшему его федеральному органу исполнительной власти.

Руководитель федерального органа исполнительной власти в течение 10 дней с момента получения отказа в государственной регистрации должен издать документ об его отмене.

Нормативный правовой акт может быть также возвращен федеральному органу исполнительной власти без регистрации из-за нарушения порядка представления акта на государственную регистрацию или правил его подготовки.

После проведения юридической экспертизы представленные на государственную регистрацию нормативные правовые акты могут быть признаны Министерством юстиции не нуждающимися в государственной регистрации. В этом случае они, как правило, публикуются в ведомственных изданиях. Однако в силу вступают не после публикации, а сразу после подписания. Порядок их опубликования и вступления в силу устанавливается приказом руководителя соответствующего органа исполнительной власти.

Для актов, прошедших государственную регистрацию, установлен иной порядок опубликования и вступления в силу.

Он регламентируется Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».(Указ Президента Российской Федерации № 763 от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.).

В соответствии с ним все акты, прошедшие государственную регистрацию, в течение десяти дней подлежат обязательной публикации, за исключением тех, что содержат сведения, составляющие государственную тайну

Официальным изданием является «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», который начал издаваться со второго полугодия 1996 г. Кроме того, первоначально нормативные акты федеральных органов исполнительной власти публиковались в газете «Российские вести».
В августе 1998 г. эту практику отменили. Они стали публиковаться в «Российской газете». Официальным также считается размещение их текстов в базе Научно-технического центра правовой информации «Система».

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории страны по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, но прошедшие государственную регистрацию, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок.

Федеральные органы исполнительной власти могут направлять для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты считаются не вступившими в силу и применяться не могут. Таким образом, государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти является неотъемлемой частью механизма правового регулирования процедуры принятия управленческих решений и важнейшим элементом практической управленческой деятельности, поскольку она придает документу юридическую силу.

Контрольные вопросы

1. Общая характеристика и тенденции развития федеральных органов исполнительной власти.

2. Административная реформа. Системы и структуры федеральных органов исполнительной власти

 

3. Три группы федеральных органов исполнительной власти.

 

4. Функция оказания государственных услуг органами исполнительной власти. Её содержание.

 

5. Порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

6. Организационное устройство федеральных органов власти.

 

7. Задачи департаментов в федеральных органах исполнительной власти.

 

8.Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

 

9. Основные задачи и функции территориальных органов федеральной исполнительной власти.

 

10. Акты федеральных органов исполнительной власти, их регистрация, опубликование и вступление в силу

 

11. Какие акты федеральных органов исполнительной власти подлежат обязательной регистрации.