III.6.4. Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Общие принципы организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации начали оформляться еще до принятия новой российской Конституции. В условиях поэтапной конституционной реформы, провозглашенной президентом, обеспечение стабильного функционирования исполнительной власти рассматривалось как стратегическая задача.

Единство ее системы по предметам ведения федеральных органов и их совместного ведения с органами субъектов Федерации было подтверждено Указом Президента Российской Федерации от 27 сентября 1993 г. «О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации». Затем это положение было включено в Конституцию Российской Федерации.

Также были подтверждены полномочия президента по назначению глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов и городов федерального значения, что нашло отражение в президентском указе от 7 октября 1993 г. (Указ Президента Российской Федерации № 1597 от 7 октября 1993 г. «О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения» / / СЛПП РФ. 1993. № 41. Ст. 3918.).

Апробированный опыт организации исполнительной власти в регионах был положен в основу указа от 22 октября 1993г., которым президент утвердил Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Органом исполнительной власти в соответствующем субъекте Федерации являлась администрация (правительство). Ее наименование, равно как и наименование самой должности главы администрации, были оставлены на усмотрение регионов. Среди полномочий назывались:
разработка и исполнение бюджета; управление имуществом; осуществление программ в области управления экономикой, культурой, социальной политикой; обеспечение законности прав и свобод граждан, охрана общественного порядка, борьба с преступностью и др.

Через год было утверждено Положение о главе администрации, которое до принятия федерального закона об общих принципах организации власти в субъектах Российской Федерации регламентировало его статус и полномочия. Он признавался высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, который руководит органами исполнительной власти в регионе.

Допускалось два способа наделения этими полномочиями: назначение и выборы. Как и прежде, правом назначения обладал только президент. На его же усмотрение был отдан и вопрос о выборах. Таким образом, в первой половине 1990-х годов в большей части субъектов Федерации, которые не являлись по своему статусу республиками, представительные органы, избранные населением, сосуществовали с назначенными президентом главами администраций, ему лояльными в большинстве случаев.

Выборы глав администраций были назначены на декабрь 1996 г. Как и в случае с законодательными органами, в отсутствие федерального закона положения президентских указов об организации органов исполнительной власти в регионах дополнялись региональным законодательством. Общие принципы закреплялись в конституциях и уставах, на основании которых

принимались соответствующие законы и схемы управления регионом.

В столице закон «О Правительстве Москвы» был принят 26 февраля 1997 г. Сегодня он действует в новой редакции, учитывающей все изменения в федеральном законодательстве и уставе города.

Конфликт ветвей власти на федеральном уровне имел свое продолжение на местах. Прошедшие во второй половине 1990-х годов выборы губернаторов подняли их статус, приблизив к статусу глав республик. Как показала практика, на уровне регионов население по существу отказывалось от политического подхода к тому или иному кандидату на должность главы исполнительной власти и голосовало за хозяйственников, организаторов, что способствовало возврату во власть руководителей регионов конца 1980 - начала 1990-х годов. Те из них, кто сумел сохранить за собой эти посты в течение десятилетия, лишь в конце века стали уступать место новичкам, в том числе и предпринимателям.

Исполнительная власть в субъектах Федерации представлена системой органов, которые традиционно, как и на федеральном уровне, делятся на органы общей и специальной компетенции.

Общие принципы их организации регламентируются уже упоминавшимся выше Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с ним систему возглавляет высший орган исполнительной власти. Необходимо отметить, что понятие «высший орган» для субъектов Федерации вводилось впервые. Его наименование, структура, порядок формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций региона. В республиках они представлены правительствами (Советами Министров), порядок формирования которых в разных регионах имеет свои особенности.

В иных субъектах Федерации, не обладающих статусом республики, практикуются два подхода: создание правительства или наделение администрации главы субъекта Федерации функциями высшего органа исполнительной власти. Первый характерен для Москвы, Санкт-Петербурга, Московской области и т. д., второй - для Костромской, Новгородской и ряда других областей.

Выбор той или иной модели обусловлен экономическим потенциалом региона, строением и сложностью его хозяйственного комплекса, устоявшимися связями с федеральным центром.

Согласно федеральному законодательству высший исполнительный орган государственн ой власти субъекта Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития региона, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Среди его полномочий встречаются и те, что уже были характерны для администраций еще в начале 1990-х годов:

-обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина, охрана собственности и общественного порядка;

-разработка и обеспечение исполнения регионального бюджета, проектов программ социально-экономического развития;
-управление собственностью субъекта Федерации,

Вместе с тем наделение статусом «высший орган» способствовало появлению новых полномочий. К ним относятся:
-формирование иных органов исполнительной власти субъекта Федерации;

-заключение договоров с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашений о взаимной передаче части своих полномочий.

Появились у него и надзорные полномочия по отношению к органам местного самоуправления. Он вправе предложить им, а также выборному или должностному лицу привести местные правовые акты в соответствие с федеральным и региональным законодательством.

Состав и структура правительства в большинстве регионов сходны и во многом аналогичны федеральному правительству.

В него входят председатель (премьер-министр), его заместители, члены правительства - руководители органов исполнительной власти, аппарат. Как и на федеральном уровне, практикуется создание различных совещательных и консультативных органов.

Имеющиеся особенности организационного устройства правительства чаще всего объясняются положением по отношению к нему высшего должностного лица субъекта Федерации.

Так, в Правительство Москвы входят мэр, заместители мэра, руководитель аппарата в ранге первого заместителя мэра, министры правительства - руководители органов исполнительной власти. Причем самих министерств в структуре московской власти нет. Министр - это название должности в правительстве.
В правительство города также входят руководители территориальных органов исполнительной власти - префекты административных округов в ранге министров. В столице создан единый Аппарат мэра и Правительства Москвы. Его структурные подразделения можно разделить на три группы, обеспечивающие:

-полномочия мэра (Управление мэра, Оперативно-распорядительное управление);

-работу правительства (отдел законодательных работ, Правовое управление, протокольный отдел и др.);

-деятельность одновременно и мэра, и правительства (Контрольное управление, пресс-служба).

Исходя из иной классификации, можно выделить структурные подразделения, ориентированные на обеспечение конкретной деятельности мэра и столичного правительства (например, Управление координации деятельности Комплекса социальной сферы или городского хозяйства и т. д.) и имеющие «обеспечивающий» характер: Финансово-хозяйственное управление, Управление по организации работы с документами и др.

Положение об Аппарате мэра и Правительства Москвы утверждается постановлением правительства (ныне действующее утверждено 20 апреля 2004 г.). Создание единого аппарата практикуется и в других регионах, где высшее должностное лицо само возглавляет правительство, является его председателем, например в Республике Алтай - главы республики и правительства.

Основным документом, на основании которого строится работа правительства, является регламент. Так, московское правительство приняло его 17 сентября 2002 г., заменив ранее действующий 1999 г. В нем детально определяются организация работы столичного правительства, порядок подготовки и проведения заседаний, вопросы документирования его деятельности и работы с документами, вплоть до приведения образцов листов согласования и бланков.

Срок полномочий всех правительств определяется сроком полномочий высшего должностного лица. Его досрочное прекращение, как правило, влечет за собой отставку правительства.
Кроме того, каждый член правительства вправе заявить о своей отставке. Она принимается высшим должностным лицом. Он же может принять решение и о досрочном сложении полномочий всего правительства.

В некоторых регионах недоверие правительству может выразить парламент, причем и правительству как кабинету, и отдельным его членам. Такое недоверие не стоит отождествлять с недоверием высшему должностному лицу, право высказывать которое согласно федеральному закону имеют все законодательные собрания.

Выразить недоверие тем членам правительства, в назначении которых он принимал участие, может, например, Народный Хурал Республики Бурятия. Таким же правом обладают Московская областная Дума, Государственное Собрание Республики Татарстан, Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея и некоторые другие парламенты. Причем решение о недоверии влечет за собой немедленное освобождение от должности.

Однако часть законодательных органов этого права не имеет, в их числе и Московская городская Дума. Стоит отметить, что наделение правом выразить недоверие правительству и отдельным его членам не всегда можно объяснить тем, является ли высшее должностное лицо его председателем или нет. Так, и Глава Республики Алтай, и Президент Республики Бурятия лично
возглавляют правительства, но в одном случае право выразить недоверие у парламента - нет, а в другом - есть. В конституции каждой республики закреплен свой подход к решению данного вопроса.

Администрация, как высший орган исполнительной власти в регионе, организационно отличается от структуры правительства. В нее входят сам губернатор, его заместители, аппарат и структурные подразделения, которые являются региональными органами исполнительной власти специальной компетенции, т. е. осуществляют исполнительно-распорядительные функции в определенной сфере.

Так, в качестве самостоятельных подразделений в Администрации Костромской области выступают департаменты: по экономике и экономическим реформам; имущественным отношениям; информации и связи; внешнеэкономическим и межрегиональным связям; финансов; строительства, архитектуры и градостроительства; потребительского рынка и малого предпринимательства; транспорта; социальной защиты населения и др. Этот же статус имеют комитеты: фармацевтический, по охране и использованию историко-культурного наследия, по делам архивов и др. Образованы жилищная инспекция, региональная служба по тарифам, отдел ЗАГС и ряд других подразделений. В общей сложности в Администрации Костромской области их насчитывается более 30. Аналогичные подразделения имеют и другие администрации.

Органами специальной компетенции в регионах, где созданы правительства, являются, как правило, министерства, государственные комитеты, комитеты. Они, как и департаменты, управления и другие подразделения администрации, создаются по предметам, отнесенным к ведению субъектов Федерации и совместному ведению с федеральным центром. Их система и структура устанавливаются региональным законодательством. Единообразного подхода к их закреплению нет. Так, законом Республики Карелия в редакции 2005 г. «О структуре органов исполнительной власти Республики Карелия» предусмотрены: девять министерств - финансов; строительства; экономического развития; здравоохранения, социального развития и спорта; сельского, рыбного хозяйства и продовольствия и др.; два государственных комитета - по делам национальной политики и реформированию жилищно-коммунального хозяйства; три управления, в том числе записи актов гражданского состояния.

После реформирования системы исполнительной власти на федеральном уровне некоторые республики стали заимствовать трехзвенную систему органов исполнительной власти: министерство, агентство, служба. Названия ряда республиканских министерств совпадают с федеральными, что свидетельствует о реализации ими функций государственного управления по предметам совместного ведения. Названия других министерств, агентств и служб наглядно демонстрируют региональный аспект их деятельности: Министерство торговли, бытового обслуживания и развития предпринимательства; Агентство по охоте и охотничьему хозяйству; служба по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию и др.

В некоторых регионах в названиях органов специальной компетенции встречается терминология советского времени - центральные исполнительные органы. Такое определение можно встретить в Уставе Московской области, хотя само понятие уже давно не используется ни федеральным законодательством, ни учеными.

В Москве отраслевыми и функциональными органами исполнительной власти, подведомственными правительству города, являются департаменты, комитеты, главные управления, управления, инспекции. В их числе Департамент продовольственных ресурсов и Департамент земельных ресурсов, Комитет рекламы, информации и оформления города, Главное управление государственного финансового контроля, Управление информатизации города, Государственная инспекция по контролю за использованием объектов нежилого фонда города и др. Каждый из них действует на основании своего положения, утвержденного постановлением Правительства Москвы.

Сложность столичного хозяйства обусловила и другие особенности организации исполнительной власти. Законодательством города предусматривается создание комплексов городского управления, возглавляемых членами правительства. В настоящее время их четыре:

-городского хозяйства;

-архитектуры, строительства, реконструкции и развития города;

- экономической политики и развития;

- социальной сферы.

Их главная цель - разработка и осуществление скоординированной политики в определенных сферах. Структурными подразделениями комплексов, в свою очередь, являются департаменты, управления, комитеты и государственные инспекции. Так, Комплекс социальной сферы включает департаменты жилищной политики и жилищного фонда, здравоохранения, социальной защиты населения, комитеты по делам семьи и молодежи, по культуре, общественных связей, по телекоммуникациям и средствам массовой информации, а также Управление записи актов гражданского состояния.

Таким образом, в столице часть департаментов (комитетов и т. д.) - самостоятельные органы исполнительной власти специальной компетенции, а другие - структурные подразделения комплексов городского управления.

Перечень органов исполнительной власти был утвержден указом мэра от 20 декабря 2003 г., который с некоторыми изменениями пока остается действующим.

Органы специальной компетенции субъектов Федерации могут создавать собственные территориальные структуры в районах или иных административно-территориальных единицах, свойственных региону. В Москве, например, к ним относятся префектуры административных округов и управы, создаваемые в границах городских районов. Для осуществления координации их деятельности при Правительстве Москвы создан специальный Департамент территориальных органов исполнительной власти города. Положения о префектурах и управах утверждаются постановлениями Правительства Москвы. Практикуется создание территориальных органов и в Московской области, и в ряде других регионов. При отраслевых, функциональных и территориальных органах могут создаваться коллегии, научно- методические, экспертные и иные советы.

Федеральным законодательством предусматривается высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации. Он имеет право:

-представлять субъект Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других регионов, органами местного самоуправления;

-подписывать от имени субъекта Федерации договоры и соглашения;

-подписывать и обнародовать законы субъектов Федерации;
-формировать высший исполнительный орган государственной власти в соответствии с региональным законодательством;

-участвовать в работе регионального парламента с совещательным голосом и требовать созыва_ его внеочередного заседания и т. д.

В республиках высшим должностным лицом являются президент, глава республики или председатель правительства.

В «не республиках» за высшим должностным лицом так и сохранилось определение «губернатор».

В Москве и Санкт- Петербурге - мэры. В некоторых регионах есть должности вице президента, например в Адыгее, или вице-губернатора - в Московской области.

В Москве правительство возглавляет высшее должностной лицо - мэр города который формирует его, включая заместителей председателя, самостоятельно, без участия столичного парламента.

Наличие правительства, возглавляемого не высшим должностным лицом, а председателем, назначаемым губернатором по согласованию с законодательным органом, присуще и некоторым «не республикам», например Свердловской области.

При такой модели организации исполнительной власти практикуется создание высшим должностным лицом (президентом, губернатором и др.) своей администрации, которая обеспечивает его деятельность.

В соответствии с федеральным законом от 6 октября 1999 г. высшее должностное лицо являлось выборной должностью. Его избирали на срок не более пяти лет и не более двух раз подряд. Чаще всего практиковался четырех- или пятилетний цикл. Региональным законодательством устанавливались, правда не всегда четко, требования к кандидатам: ценз оседлости, возраст и т. п.
На федеральном уровне минимальный возраст - 30 лет - кандидата на должность высшего должностного лица определили только в декабре 2004 г.

Федеральным законодательством предусматривается досрочное прекращение высшим должностным лицом полномочий по ряду оснований: суд признал его недееспособным, в силу вступил обвинительный приговор, утрачено гражданство и т.д.

Возможность выразить ему недоверие есть и у регионального парламента. Поводом могут стать издание актов, противоречащих федеральному и региональному законодательству, если такое противоречие подтверждено в судебном порядке и не устранено в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, а также грубое нарушение законодательства, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

Решение о недоверии высшему должностному лицу принимается 2/3 голосов от числа депутатов по инициативе не менее 1/3.

Региональные руководители на протяжении всего рассматриваемого периода ставили вопрос об исключении из федерального законодательства нормы, ограничивающей время пребывания на президентском или губернаторском посту двумя сроками подряд.

Второй Президент России после проведения мероприятий по укреплению федерального центра (реформа Совета Федерации, создание федеральных округов) не стал препятствовать принятию Государственной Думой актов, предоставляющих возможность некоторым президентам и губернаторам избираться на дополнительные сроки.

Изменения в порядок наделения полномочиями высшего должностного лица были внесены федеральным законом от 11 декабря 2004 г.

Вскоре президент подписал указ «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» (Указ Президента Российской Федерации № 1603 от 27 декабря 2004 г. «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» / / СЗ РФ. 2004. № 52. ч. 2. Ст. 5427.)

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе после консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта Российской Федерации составляет список кандидатур и направляет его руководителю президентской администрации. Ее сотрудники отбирают из списка как минимум две кандидатуры и представляют их главе государства, который останавливает свой выбор на одной и вносит ее на рассмотрение депутатов регионального законодательного собрания. Собрание, в свою очередь, наделяет предложенную президентом кандидатуру полномочиями высшего должностного лица.

Учитывая эти изменения, были несколько скорректированы порядок и основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица. Теперь законодательный орган, в случае выражения ему недоверия, должен, прежде всего, адресовать свое решение Президенту России. Появилась в качестве основания и такая формулировка как «утрата доверия Президента», помимо «неисполнения» во внимание принимается «ненадлежащее» исполнение и т. д. Таким образом, законодательно усилена ответственность высших должностных лиц.

На стадии обсуждения закона в его адрес было высказано немало критических замечаний. В своем постановлении от 21 декабря 2005 г. Конституционный Суд Российской Федерации пояснил, что порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации Конституцией прямо не установлен. Более того, конституционно-правовой статус - глава исполнительной власти в регионе - делает его одним из звеньев единой системы исполнительной власти в стране, которая предусмотрена российской Конституцией по предметам федерального центра и совместного ведения с субъектами Федерации.

Из этого следует, что Российская Федерация как единое государство вправе выбирать наиболее оптимальные формы организации власти и корректировать их в процессе развития, ничуть не умаляя гарантированное Конституцией право регионов участвовать в формировании своих органов власти, которое они реализуют путем «наделения» полномочиями предложенной кандидатуры.

Новая система назначений значительно повысила возможность центра контролировать регионы: «каждый ярус власти становится прозрачным и доступным для «рук Москвы». В то же время губернаторам обещали, что их полномочия могут быть расширены, в том числе влияние на формирование бюджета и др.

В своем послании Федеральному Собранию в 2005 г. Президент России предположил в целях дальнейшего укрепления роли партий в формировании государственной власти в качестве кандидата на пост губернатора выдвигать представителя партии, победившей на региональных выборах. Сформулировав эту идею, глава государства дал повод к ее обсуждению. Некоторые политики увидели намек на якобы грядущие изменения федерального масштаба - раз губернатора предлагает победившая в региональных выборах партия, значит, и премьер должен быть от партии, получившей большинство в Государственной Думе.
Изменения в законодательстве последовали под Новый год, 31 декабря 2005 г. В соответствии с ними политические партии, допущенные к распределению депутатских мандатов в региональном парламенте по итогам выборов, могут представлять президенту свою кандидатуру на пост высшего должностного лица субъекта Федерации. Однако за президентом сохраняется право выдвигать на должность главы региона и свою кандидатуру, отличную от той, которую предложили партии.

Руководители регионов, даже из числа впервые пришедших во власть, при подборе команды ориентировались не на партийную принадлежность, а на профессионализм кандидатов. К работе в администрациях они привлекли представителей бизнеса, поддержавших их на выборах, предпринимателей, добившихся успехов в новых экономических условиях, лично преданных им людей. Это способствовало консолидации вокруг них региональной элиты. У исполнительной власти в руках сосредоточена реальная власть, чего нет у законодательных органов.

Главы администраций зачастую становятся полновластными хозяевами территорий. Центр тяжести в сфере организации управления сосредоточивается в структуре исполнительной власти.