II.3.5. Вертикаль исполнительной власти

Особое место в организации строительства вертикали власти занимает постановление Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР» (Постановление Верховного Совета РСФСР № 1626-1 от 21 августа 1991 г. «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР» / / Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. № 34. Ст. 1125).

Президенту было предоставлено право до принятия закона об управлении краем, областью, а также законов об автономной области и автономных округах отстранять от должности председателей Советов народных депутатов в случае неисполнения ими законодательства РСФСР, указов президента, актов правительства, а также исполнения ими решений антиконституционных органов. Одновременно вводилась должность главы администрации в крае, области, автономной области, автономном округе как руководителя исполнительного органа и правопреемника соответствующего исполнительного комитета Совета народных депутатов. Так были упразднены коллегиальные избираемые Советами исполнительно-распорядительные органы - исполкомы - и заменены должностными лицами, которых назначал президент.

Этим правом он незамедлительно и воспользовался, подписав уже на следующий день указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» (Указ Президента РСФСР № 75 от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» / / Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. № 34. Ст. 1146),

«вписывающий» глав администраций в единую систему исполнительной власти с ним во главе.

Сама же система органов исполнительной власти выглядела следующим образом: Президент РСФСР и вице-президент, Совет Министров РСФСР, Советы Министров республик в составе РСФСР, иные органы исполнительной власти и должностные лица - главы исполнительной власти на местах. За каждым уровнем закреплялись свой объем полномочий, возможность отмены решений нижестоящих органов и приостановление действия их актов. Большинство полномочий президента и Совета Министров были заимствованы из действовавшей тогда Конституции и закона «О Президенте РСФСР».

Функции и полномочия же главы администрации определялись впервые.
Глава администрации имел право:

-осуществлять исполнительно-распорядительные функции на основании и во исполнение законов, актов Президента и Правительства РСФСР, а также решений соответствующих Советов народных депутатов, принятых в пределах их полномочий;

-в пределах своей компетенции издавать постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на соответствующей территории;

-опротестовывать решения соответствующих Советов народных депутатов и их органов;

-отменять решения местной администрации на соответствующей территории, противоречащие действующему законодательству;

-самостоятельно формировать администрацию, определять ее структуру, утверждать штатное расписание в пределах ассигнований, выделенных соответствующим Советом народных депутатов, назначать на должность и освобождать от должности руководителей структурных подразделений администрации.

Взаимодействие с Советами народных депутатов ограничивалось согласованием кандидатуры главы администрации при назначении на должность, а также представлением не реже одного раза в год отчета об исполнении бюджета.

Указом Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. нарушался основной принцип советской системы: связь исполнительных органов с представительными. С момента назначения на должность главы администрации прекращались полномочия исполкома. Фактически советы потеряли исполнительную власть.

В отношении республик вертикаль исполнительной власти обеспечивалась созданием при президенте представительств республик. Все региональные органы исполнительной власти должны были направлять свои решения в Администрацию Президента РСФСР в 7-дневный срок с момента их подписания.

Президента поддержал и орган, стоящий во главе всей системы Советов. В начале ноября 1991 г. V съезд народных депутатов ввел запрет на проведение выборов представительных и исполнительных органов государственной власти всех уровней в течение года. Одновременно президент получил право назначать не только глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, но и городов и районов, что позже будет отнесено к муниципальному уровню власти. При этом подчеркивалась подчиненность нижестоящих исполнительных органов по вопросам их компетенции вышестоящим, которым предоставлялось право отмены их решений в случае несоответствия законодательству. Таким образом, президентская власть распространилась и на районный уровень.

Исполнительная власть на местах еще более дистанцировалась от Советов после введения утвержденного 25 ноября 1991 г. порядка назначения глав администраций. Главы администраций краев, областей, автономной области и автономных округов, назначенные президентом, должны были в свою очередь назначать глав администраций районов, городов краевого, областного и окружного подчинения. Глав же администраций краевых и областных центров назначал сам президент. Формально предусматривался порядок согласования кандидатур с Советами народных депутатов разного уровня.

Расширение полномочий глав местных администраций сопровождалось усилением их ответственности перед президентом.
В августе 1992 г. было утверждено положение о дисциплинарной ответственности (Указ Президента Российской Федерации №828 от 7 августа 1992 г. «Об утверждении Положения о дисциплинарной ответственности глав администраций» // САПП РФ. 1992. №2 7. Ст. 385; Указ Президента Российской Федерации №1371 от 14 ноября 1992 г. «О внесении изменений в Положение о дисциплинарной ответственности глав
администраций» //Там же. №21. Ст.1729.).

В соответствии с ним все без исключения главы администраций за неисполнение или ненадлежащее исполнение республиканского законодательства, а также постановлений и распоряжений глав вышестоящих администраций должны были привлекаться к дисциплинарной ответственности.

Меры дисциплинарных взысканий были следующие: замечание; предупреждение о неполном служебном соответствии; освобождение от должности. Применяться они могли как президентом, так и главами вышестоящих администраций, при этом инициировать их мог и представитель президента на данной территории.

В декабре 1992 г. заканчивался мораторий на проведение выборов глав администраций. Однако УII съезд народных депутатов счел нецелесообразным проведение повсеместных выборов глав администраций на период до выборов народных депутатов Советов нового созыва, которые должны были состояться на основании принятого 5 марта 1992 г. закона «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». Таким образом, назначение глав администраций сохранялось.

К осени 1993 г. в результате политического противостояния двух ветвей власти и суверенизации регионов основы единой системы исполнительной власти, провозглашенные в августе 1991 г., серьезно покачнулись. Свою корректировку внес Федеративный договор, определив предметы ведения: федерального центра, совместного и субъектов Федерации. В этой связи было особенно актуально сохранить вертикаль исполнительной системы, хоты бы в той степени, в какой было возможно. Одной из проблем в период конституционной реформы стало обеспечение взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Совет Министров одним из своих постановлений в мае 1993 г. предложил унификацию структурных подразделений министерств и администраций. Данное постановление утвердило Примерную структуру краевой и областной администраций. в нее вошли комитеты, одноименные центральным министерствам и другим ведомствам.

27 сентября 1993 г. президент подписал указ «О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации». В нем понятие «единая система исполнительной власти» получила свое новое определение, которое затем закрепила Конституция Российской Федерации 1993 г.

Единую систему исполнительной власти образовывали федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов Федерации по предметам ведения федеральных органов и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предвидя «передел» на местах, президент обратил внимание на недопустимость переподчинения территориальных структур федеральных органов. До начала работы Федерального Собрания главы администраций субъектов Федерации не могли быть освобождены от должности иначе как президентом. Запрещалось проводить в это время выборы глав или их отзыв.

Вопрос координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и субъектов Федерации президент рассматривал как приоритетный. В одном из своих указов он поручал Совету Министров оказывать помощь и содействие в осуществлении органами государственной власти субъектов Федерации полномочий по предметам совместного ведения.

На протяжении последующих лет проблема взаимодействия органов исполнительной власти двух уровней - федерального и регионального - будет оставаться весьма актуальной.

 

Контрольные вопросы

 

1.Становление института президенства.

2.Полномочия Президента РСФСР.

3.Представители Президента в субъектах федерации, их функции и полномочия.

4.Функции Правительства РСФСР.

5.Подотчетность Совета Министров России съезду народных депутатов.

6.Принципы РСФСР при разработке нового союзного договора по материалам 1 съезда народных депутатов РСФСР.

7.Каким актом утвержден перечень республиканских ведомств после принятия Россией Декларации о суверенитете?

8.Какие ведомства были подчинены непосредственно Президенту РСФСР?

9.Министерства, государственные комитеты и др. ведомства центральных органов федеральной исполнительной власти и их территориальные органы.

10.Система органов исполнительной власти РСФСР.

11.Процессы взаимодействия органов исполнительной власти РСФСР и ее субъектов.

 

 

Глава II.4.ПРЕОБРАЗОВАНИЯ В СУДЕБНОЙ СИСТЕМЕ
РОССИИ (до 1993 г.г.)

 

II.4.1. Судебные реформы

 

II.4.2. Конституционный Суд России

 

II.4.3.Арбитражные суды

 

II.4.4. Органы судейского сообщества

 

II.4.5. Прокуратура России

 

II.4.6. Кризис власти

 

 

II.4.1. Судебные реформы

Начало реформаторской деятельности в России в конце 1980-х годов связано с выдвижением и утверждением в общественно-политическом сознании идеи формирования правового государства и гражданского общества. По отношению к судебной сфере это выражалось в требовании обеспечить самостоятельность судов, независимость судей, внедрить демократические формы судопроизводства, презумпции невиновности, реальной защиты прав и свобод граждан.

Начало правовой (в том числе и судебной) реформы, как и многим другим, было положено XIX Всесоюзной конференцией КПСС (XIX Всесоюзная конференция КПСС. 28 июня - 1 июля 1988 г.: Стенограф. отчет. М., 1988. Т. 2. С. 172-175), на которой была принята резолюция «О правовой реформе» (1988 г.). В ней говорилось, что в ближайшие годы в стране предстоит провести широкую правовую реформу, которая призвана обеспечить верховенство закона во всех сферах жизни общества, радикально пересмотреть законодательство, повысить авторитет и роль суда, обеспечить безусловную независимость судей и подчинение их только закону.

Отдельные мероприятия по реформированию судебных органов были проведены еще на союзном уровне. Так, в августе 1989 г. был принят закон «О статусе судей в СССР» (Закон СССР № 328-1 от 4 августа 1989 г. «O статусе судей в СССР»./ / Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989, № 9. Ст. 223),, увеличивший срок полномочий судьи до десяти лет вместо прежних пяти. После бурных дебатов в ноябре 1989 г. были приняты Основы законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик, в которые была включена статья, допускавшая возможность решения судом присяжных вопроса о виновности подсудимого, которому грозит смертная казнь или лишение свободы на срок свыше десяти лет.

Однако концептуальное оформление судебной реформы принадлежит России. Принятая 12 июня 1990 г. Декларация о государственном суверенитете РСФСР провозгласила демократические принципы организации самостоятельных ветвей государственной власти, включая и судебную власть. Это определило начало разработки концепции судебной реформы. Образцом предстоящих преобразований стало все положительное, что накопила мировая юридическая наука и практика, а также собственный исторический опыт.

Из дореволюционной практики заимствовали такие идеи судебной реформы, как введение суда присяжных и избрание мировых судей. В сфере судоустройства предлагалось возвратиться к судебным округам, принципиально не совпадающим с административно-территориальным делением, что могло служить дополнительной гарантий независимости судей и уберегало по возможности исполнительную власть от соблазна на них влиять.
Вообще гарантиям независимости судей уделялось особенно большое внимание. Другим источником идей судебной реформы служили опыт стран с устойчивой демократией и нормы международного права в области защиты прав человека..

В числе комитетов Верховного Совета РСФСР был создан Комитет по законодательству, а в нем специальный подкомитет по судебной реформе, который возглавил народный депутат Б.А. Золотухин. К работе подкомитета были привлечены известные ученые, которые и стали авторами первой в истории России Концепции судебной реформы.

Учитывая политический характер концепции, было решено внести ее на рассмотрение Верховного Совета от имени президента, который дал на то свое согласие. 21 октября 1991 г. он направил Верховному Совету записку следующего содержания:
«В соответствии со ст. 121-5 Конституции РСФСР вношу на рассмотрение прилагаемый проект Концепции судебной реформы в РСФСР, проведение которой является необходимым условием обеспечения функционирования демократического правового государства». Официально Концепция судебной реформы была утверждена постановлением Верховного Совета РСФСР 24 октября 1991 г.(Постановление Верховного Совета РСФСР № 1801-1 от 24 октября 1991 г. «О Концепции судебной реформы в РСФСР» / / Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. № 44. Ст. 143).

Концепция судебной реформы достаточно объемный документ. Она состоит из шести разделов: «Кризис юстиции»; «Проблемы юстиции»; «Необходимость судебной реформы и ее основные задачи»: «Основные идеи и мероприятия судебной реформы»; «Тактика судебной реформы и ее этапы»; «Научная поддержка судебной реформы».

Из постановления Верховного Совета следовало, что основными задачами судебной реформы являлись утверждение судебной власти как самостоятельной и независимой ветви государственной власти; закрепление демократических принципов деятельности судов и других правоохранительных органов; обеспечение соблюдения прав и свобод граждан. Особо подчеркивалась необходимость организации судопроизводства на началах состязательности, исключения всех остаточных проявлений обвинительной роли суда, совершенствования гарантий независимости судей.

Одновременно были сформулированы важнейшие направления судебной реформы:

-создание федеральной судебной системы;

-признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, установленных законом;

-расширение возможностей обжалования в суде неправомерных действий должностных лиц, установление судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других
мер процессуального принуждения;

-организация судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого;

-дифференциация форм судопроизводства;
-совершенствование системы гарантий независимости судей и подчинение их только закону, закрепление принципа их несменяемости.

Статусу судей и работников правоохранительных органов был посвящен самостоятельный подраздел концепции. В нем говорилось, что судебная реформа имеет в виду создание независимой и влиятельной судейской корпорации, гарантирование процессуальной самостоятельности работников юстиции и их достойного материально-бытового и социального обеспечения.

Краеугольным камнем преобразований, говорилось в концепции, будет несменяемость судей, распространяемая на всех судей, кроме мировых, для которых будет восстановлена выборность населением на пятилетний срок. Прочие судьи будут назначаться президентом с учетом заключений соответствующих постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета на срок до отставки в связи с достижением установленного возраста. Будет упразднен институт отзыва судей (кроме мировых).
Представление кандидатур судей на должности председателей судов и другие судебные должности, возбуждение дисциплинарного производства и постановка вопроса об освобождении судей от должности, как и об их перемещении, должны быть прерогативами судейской корпорации.

Значение концепции трудно переоценить. Ее основные положения затем вошли в Конституцию Российской Федерации, составив законодательную основу формирования и функционирования судебной системы России. Безусловно, что решить все проблемы «одним махом», полностью абстрагируясь от реально существующего порядка вещей, сложившейся на протяжении многих десятилетий системы судебных органов и принципов осуществления правосудия, было невозможно. Тем более, что судебная реформа - составляющая более масштабной правовой реформы, которая по своей сути изначально предполагает коренные изменения в общественной жизни. Неудивительно, что судебная реформа, начавшись на рубеже 1980-1990-х годов, будет одной из самых пролонгированных реформ современной России. Тем не менее тогда, в начале 1990-х, многое из намеченного в области судоустройства уже удалось осуществить: была сформирована полисудебная система; произошло изменение статуса судей и его законодательное закрепление; созданы корпоративные органы
судейского сообщества.

Ликвидация высших судебных учреждений СССР в соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 28 декабря 1991 г. «Об упразднении Верховного Суда СССР, Высшего Арбитражного Суда СССР и Прокуратуры CCCP» активизировала создание собственной судебной системы.

Россия пошла по пути специализации судов. Такую судебную систему еще называют полисудебной в отличие от моносудебной, когда судебная власть осуществляется одним судом.
Причина такого выбора, который до сих пор вызывает неоднозначные оценки, видимо, объясняется, с одной стороны, принадлежностью российской правовой системы к романо-германской, для которой такая специализация характерна, а с другой - надеждой на большую объективность и профессионализм при рассмотрении судебных дел. Свою роль сыграла и перегруженность судов общей юрисдикции. В начале 1990-х годов в России были созданы два новых суда: конституционный и арбитражный.