III.4.5.Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъектов Российской Федерации через создаваемые ими территориальные органы. Такая конструкция
реализации полномочий федеральных органов обусловлена предметами их ведения.

После подписания Федеративного договора 31 марта 1992 г. встал вопрос об организации осуществления на территории субъектов Федерации полномочий, относящихся к ведению федерального центра или находящихся в совместном ведении с органами субъектов Федерации. Пошли по пути создание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Порядок их образования и деятельности впервые был установлен постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 27 мая 1993 г. (Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации № 491 от 27 мая 1993 г. "О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации» / / САПП РФ. 1993. № 22. Ст. 2032.).

Территориальные органы федеральных министерств и ведомств создавались по согласованию с администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт- Петербурга. По согласованию с главами субъектов Федерации назначались и их руководители. Свою деятельность территориальные органы осуществляли под руководством соответствующих центральных аппаратов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов Федерации, во взаимодействии с региональными органами исполнительной власти. В связи с этим они финансировались из двух источников: республиканского бюджета и бюджетов субъектов Федерации.

В случаях передачи органами федеральной исполнительной власти части своих полномочий на региональный уровень или, наоборот, региональными органами исполнительной власти части своих полномочий на федеральный уровень условия финансирования и материально-технического обеспечения деятельности территориальных органов устанавливались дополнительно на основе взаимных соглашений.

Основные задачи и функции территориальных органов определялись исходя из задач и функций соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей регионов.

Вместе с тем можно выделить общие направления их деятельности:

-участие в разработке мер и способов государственного регулирования социально-экономического развития субъектов Федерации в условиях проведения экономической реформы, вариантов межрегиональной кооперации, а также анализ межрегиональных программ и других вопросов;

-совместная работа с органами исполнительной власти субъектов Федерации по разработке и реализации мероприятий, предусмотренных программой углубления экономических реформ;

-систематическое информирование федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов Федерации о проводимой ими работе в регионах в условиях экономической реформы.

Конституция Российской Федерации 1993 г. подтвердила право федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные структуры и назначать соответствующих
должностных лиц. Порядок их создания и функционирования регламентировался ведомственными актами. Федеральные органы власти самостоятельно решали проблемы, возникающие во взаимоотношениях с региональными органами власти. В условиях ослабления влияния федерального центра на регионы приоритет территориальных органов был невысокий.

В целях повышения эффективности деятельности территориальных органов и их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Федерации 25 мая 1998 г. были образованы региональные коллегии территориальных органов федеральных органов исполнительной власти ( Указ Президента Российской Федерации № 586 от 25 мая 1998 г. «О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти» / / СЗ РФ. 1998. № 22. СТ. 2407.).

Создавались они в качестве совещательных органов при полномочном представителе президента в регионе. В их состав по должности входили руководители территориальных структур федеральных органов, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Руководители других территориальных органов включались в состав коллегии по согласованию с полномочным представителем президента.

Возложенные на региональную коллегию задачи имели двоякий характер. С одной стороны, она являлась связующим звеном между президентским институтом в лице его представителя и органами исполнительной власти, действующими на территории субъектов Федерации. Ее региональная специфика как раз и объяснялась тем, что в это время территориальная сфера деятельности полномочных представителей охватывала именно регион. Подтверждением тому служил и тот факт, что на коллегию были возложены задачи по содействию главе государства в реализации его конституционных полномочий: осуществление согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

С другой стороны, региональные коллегии были призваны координировать деятельность территориальных органов в условиях ослабления вертикали власти и обеспечивать механизм взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Региональная коллегия, в частности, занималась анализом экономической, политической и социальной ситуации в регионе. На ее рассмотрение поступали предложения органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, а также общественных объединений и граждан по вопросам, отнесенным к компетенции президента и федеральных органов исполнительной власти. Она обязана была информировать региональные органы власти и граждан о деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Ее основной формой работы были заседания, на которых помимо представителей территориальных органов могли присутствовать руководители органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, иных общественных и религиозных объединений, средств массовой информации, а также граждане.

Решения коллегии оформлялись протоколами. Организационно-техническое и документационное обеспечение ее деятельности было возложено на аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в регионе.

При региональной коллегии создавались секции и рабочие группы. Первые - для предварительного рассмотрения комплексных вопросов в области экономики и социальной сферы, а также иных вопросов. В них входили только члены коллегии. Их решения, принятые на заседаниях, также оформлялись протоколами.

Рабочие группы занимались предварительной подготовкой вопросов, вносимых в повестку дня заседания коллегии или секции. В их состав, кроме членов коллегии, входили ученые и специалисты, работники территориальных органов, а также по согласованию работники органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Порядок ведения заседаний коллегии, а также деятельность создаваемых по ее решению секций и рабочих групп устанавливались, как правило, регламентом соответствующей коллегии.

Одним из направлений проводимой в стране административной реформы стало укрепление вертикали исполнительной власти, что сказалось на организации территориальных структур федеральных органов. Основы их построения и функционирования определены Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Изменения коснулись многих параметров, в том числе критериев их создания, порядка финансирования, функций и др.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти могут создаваться в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта Российской Федерации), межрайонных, городских или районных органов.

Их полномочия на отдельных территориях могут осуществляться представителями федеральных министерств и ведомств, которые являются государственными служащими и занимают должности в центральном аппарате.

По сравнению с указом от 27 мая 1993 г. несколько изменились задачи территориальных органов. Они должны выполнять функции по контролю и надзору, управлению государственным имуществом, предоставлению государственных услуг и другие, в том числе связанные с реализацией федеральных программ, планов и отдельных мероприятий. Безусловно, что они осуществляют это в рамках компетенции федерального органа исполнительной власти, в структуру которого входят. В случае если часть полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов передана региональным органам, то территориальные структуры федеральных органов осуществляют контроль и надзор за их выполнением.

Территориальные органы располагаются по специальной схеме, утверждаемой либо правительством (если это касается территориальных структур подведомственных ему органов), либо министерством (в отношении подведомственных ему служб и агентств). Она содержит перечень территориальных органов, фонд оплаты труда и предельную их численность.

Общий порядок подготовки схемы расположения территориальных органов установлен Типовым регламентом внутренней организации
федеральных органов исполнительной власти. Пояснительная записка к схеме должна, по существу, содержать обоснование необходимости создания территориальных структур: цели создания и основные задачи; виды образуемых территориальных органов; сведения о территориальном масштабе деятельности; финансово-экономическое обоснование, в том числе сведения о необходимой численности и квалификации персонала территориальных органов.

На основании такой схемы руководитель федерального органа исполнительной власти принимает уже решение об образовании, реорганизации или упразднении территориальных органов.
При этом согласование такого решения с органами исполнительной власти субъектов Федерации не предусматривается. В этой связи изменился и порядок финансирования территориальных органов - только за счет средств федерального бюджета.

В соответствии с новой структурой федеральных органов исполнительной власти скорректирован порядок назначения руководителей территориальных органов. Если это структуры агентств и служб, подведомственных министерству, то решение принимает министр на основании представлений их руководителей, если речь идет о территориальных структурах «правительственных» органов, то сам руководитель федерального органа исполнительной власти.

От согласования кандидатуры на должность руководителя территориального органа с региональными властями, которое было предусмотрено ранее, отказались. Однако обещанное президентом расширение полномочий губернаторов заставило пересмотреть данный вопрос. В начале июля 2004 г. он подписал указ, в соответствии с которым этот порядок был восстановлен, но с некоторыми оговорками (Указ Президента Российской Федерации № 773 от 2 июля 2005 г. «Вопросы организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» / / СЗ РФ. 2005. № 27. Ст. 2730.).

Действительно, при назначении, например, руководителя УВД той или иной области министр внутренних дел должен заранее предложить губернатору кандидатуру на указанную должность. При этом за губернатором сохраняется право не согласиться с ней.

Как раз на этом этапе и возникает ситуация, позволяющая говорить об определенном формализме процедуры. Ведь после возможного повторного отказа от предложенной кандидатуры федеральный министр в срок, не превышающий двух месяцев, самостоятельно принимает решение о назначении руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти, ставя в известность о несогласовании кандидатуры президента или правительство.

Само же обращение к процедуре согласования продиктовано наделением высших должностных лиц и руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации дополнительными полномочиями. К их ведению отнесены организация взаимодействия и координация деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Необходимо иметь в виду, что под действие президентского указа попадают только территориальные органы, юрисдикция которых совпадает с территорией субъекта Федерации.
Следовательно, руководителей районных, межтерриториальных и иных территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти назначает самостоятельно федеральный центр без каких-либо оговорок В первую очередь к ним относятся структурные подразделения ФСБ, Министерства обороны и др.

В соответствии с Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти структуру и штатное расписание аппарата территориального органа утверждает его руководитель в пределах установленного фонда оплаты труда и численности. Структурными подразделениями являются отделы. Департаменты и управления в них не создаются.

Деятельность территориального органа осуществляется на основании положения о федеральном органе исполнительной власти и положения о самом территориальном органе. Поскольку от способа закрепления в положении задач и полномочий территориальных органов зависит общая слаженность реализации государственных функций, каждый федеральный орган исполнительной власти сначала утверждает общее Типовое положение о своих территориальных структурах. В качестве примера можно назвать Типовое положение о региональном управлении Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, утвержденное в декабре 2004 г.

Требования к типовому положению обозначены в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти.

К ним относятся:

-осуществление распорядительных, разрешительных, контрольно-надзорных полномочий, а также мер государственного принуждения (в случаях, предусмотренных федеральными законами);

-реализация федеральных программ, планов и иных мероприятий, предусмотренных федеральными актами;

-взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, территориальными органами иных федеральных органов исполнительной власти и полномочными представителями президента в федеральных округах;

-осуществление полномочий руководителя территориального органа.

В положениях о конкретных территориальных структурах уже детализируются порядок осуществления ими полномочий, формы взаимодействия с центральным аппаратом, ответственность руководителей и другие процессуальные вопросы, относящиеся к их деятельности.

Создаваемые федеральными органами исполнительной власти территориальные структуры из-за отсутствия унификации имеют различные названия: территориальные управления, главные управления, региональные инспекции и т. д.

Учитывая изменение их задач и функций, федеральные органы исполнительной власти могут иметь на уровне региона не собственно территориальные подразделения, а подразделения каких-либо контрольно-надзорных служб. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, например, представлена отделениями Российской транспортной инспекции.

Порядок и условия взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Федерации с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в той или иной сфере определяются правительством. Одними из первых в августе 2005 г. были утверждены такие правила в области налогов и сборов. Они предусматривают взаимное информирование по ряду вопросов, включая в орбиту таких отношений, и органы местного самоуправления.

Само же Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти утверждено
постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. (Постановление Правительства Российской Федерации № 725 от 5 декабря 2005 г. «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // С3 РФ. 2005. № 50. Ст. 5311.).

В нем обозначены направления такого взаимодействия:

-обеспечение конституционных прав граждан;
-социально-экономическое развитие субъектов Федерации, а также совместное выполнение задач, вытекающих из их полномочий, реализация федеральных программ и т. д.;

-управление государственным имуществом, а также решение других вопросов, требующих учета обоюдного мнения федерального центра и регионов.

Следует отметить, что в этом постановлении правительства синтезировались задачи территориальных структур, свойственные им прежде и приобретенные в ходе административной реформы. По сравнению с теми, что обозначены в типовом регламенте взаимодействия, они стали шире.

Основными формами взаимодействия территориальных структур федеральных органов и органов субъектов Федерации являются:

-планирование и реализация совместных мероприятий;
-подготовка предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства;

-обмен информацией, необходимой для реализации полномочий, и другие формы, предусмотренные соглашениями между федеральными и региональными органами власти.

Предусматривается, кроме того, взаимное участие в совещаниях, комиссиях, рабочих группах. Руководители территориальных органов также вправе участвовать в работе коллегий региональных органов исполнительной власти, если на то есть приглашение высшего должностного лица субъекта Федерации. Однако, как и в случае с согласованием кандидатур на должности руководителей территориальных органов, установленный порядок взаимодействия распространяется только на те структуры, чья юрисдикция совпадает с территорией субъекта Федерации.

Территориальные подразделения федеральных органов, действуя на территории субъектов Федерации, не входят в систему их исполнительной власти. Они сохраняют вертикальную подчиненность и ответственность, являясь организационным звеном федеральных органов исполнительной власти.