III.7.1.Функции и компетенции органов прокуратуры

Конституция России 1993 г. не разрешила проблему о месте прокуратуры в системе органов государственной власти. Напротив, она породила еще большие споры, включив статью о прокуратуре в главу «Судебная власть».

Одни исследователи, действительно, признают формальную принадлежность прокуратуры к органам судебной власти, другие видят большую склонность прокуратуры к органам исполнительной власти.

Показательны результаты социологического опроса, проведенного при участии НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре России. В нем приняли участие депутаты законодательных органов, работники аппаратов правительств (администраций), судьи, работники министерств (управлений) юстиции и другие.

К федеральной исполнительной власти прокуратуру отнесли 42% опрошенных, к федеральной судебной власти - 35%, к самостоятельной и независимой - 13%, к законодательной - 0,01% и 10% опрошенных к иной власти.

Более 80% респондентов хотели бы в дальнейшем видеть ее в качестве самостоятельной ветви власти.

Несмотря на все разнообразие мнений, в настоящее время речь идет о том, относится ли прокуратура к судебной власти или она является самостоятельным органом, не принадлежащим ни к одной из трех ветвей власти. Нормативного закрепления такого положения органов прокуратуры нет.

Прокуратура - один из немногих институтов современной России, который до сих пор, по сути, не реформирован. По мнению ряда специалистов в области прокурорского надзора, достаточно длительный период ее совершенствования, к сожалению, не определил ни место прокуратуры в системе органов государства, ни объем специальных (только ей присущих) полномочий.

Функции прокуратуры традиционно делят на две группы: надзор за исполнением законов и иные, причем именно надзорная функция, как правило, рассматривается в качестве основной. Характеризуя содержание надзорной функции, важно отметить, что исполнение законов может выражаться как в форме действия, так и издания государственными органами и иными организациями правовых актов.

С принятием новой российской Конституции была изменена редакция Федерального закона от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии с федеральным законом от 17 ноября 1995 г. и его последующими редакциями прокуратура осуществляет:

а) следующие виды надзора:

· за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

· соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами власти
субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и не коммерческих организаций;

· исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

· исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных;

· надзор за исполнением законов судебными приставами (после введения института судебных приставов в конце 1998 г.)

б) иные (кроме надзорной) функции органов прокуратуры:

· уголовное преследование (включая предварительное следствие и поддержание обвинения в суде) (Возможно эта функция будет пересмотрена в связи с созданием Следственного комитета Российской Федерации);

· координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

· участие в правотворческой деятельности.

Надзорная деятельность осуществляется в определенных организационных формах, которые регламентируются законом о прокуратуре, актами генерального прокурора и иными ведомственными документами.

Самой распространенной является прокурорская проверка. Она характерна для всех отраслей надзора. Проверку делят на плановую и внеплановую, она может проводиться как самими органами прокуратуры, так и другими органами власти по требованию прокуратуры.

Практикуется и посещение поднадзорных объектов в целях реализации полномочий прокурора.

Одной из организационных форм деятельности является участие прокуроров в работе заседаний законодательных и исполнительных органов власти, а также органов местного самоуправления.

Прокурор вправе возбудить уголовное дело и поручить производство его расследования органам дознания либо принять его к своему производству. Причем по новому Уголовно-процессуальному кодексу, принятому в 2001 г., без его согласия нельзя возбудить ни одно уголовное дело. Оно же требуется для продления срока предварительного следствия и ряда других процессуальных действий, затрагивающих права и законные интересы граждан.

Есть целый комплекс уголовных дел, расследованием которых занимаются именно органы прокуратуры. Речь идет, в частности, о делах об убийствах и других тяжких преступлениях, преступлениях против конституционных прав и свобод человека и гражданина, против интересов государственной службы и др. Ежегодно таких дел расследуется около 100000.

Полномочия прокурора при рассмотрении дел в судах регламентируются соответствующими кодексами: Уголовно-процессуальным, Арбитражно-процессуальным, Гражданско-процессуальным. В судах прокурор может выступать в двух качествах: государственного обвинителя в уголовном процессе и одной из сторон - в гражданском и арбитражном.

При этом следует учитывать, что в его компетенцию не входит надзор за соблюдением законов в ходе судебного разбирательства (функция, свойственная советской прокуратуре), поскольку суды согласно российскому законодательству осуществляют правосудие независимо.

Закон о прокуратуре наделил органы прокуратуры правом участвовать в правотворческой деятельности государства. Одна из форм ее выражения - внесение в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, своих предложений об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных актов.

Правотворческая деятельность прокуратуры, как правило, связана с устранением противоречий или иного несовершенства законодательства. Кроме того, органы прокуратуры участвуют в подготовке поправок к обсуждаемым в Государственной Думе проектам федеральных законов, их согласовании и т. д.

В центральном аппарате Генеральной прокуратуры это направление деятельности осуществляет специальное подразделение - Управление правового обеспечения. Регламентируется правотворческая деятельность приказом генерального прокурора от 9 августа 1996 г. «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации». Другим приказом от 22 мая 1996 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокуроры обязаны обеспечить непосредственное участие органов прокуратуры в разработке законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовке заключений и т. д.

Стоит обратить внимание, что в отличие от федерального уровня в некоторых регионах органы прокуратуры наделены правом законодательной инициативы. Согласно закону города Москвы от 14 декабря 2001 г. «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы» к субъектам права законодательной инициативы в Московской городской Думе отнесен и прокурор города Москвы.

На Генеральную прокуратуру возложен выпуск изданий информационного и методического характера по проблемам законности в российском государстве, в их числе журналы «Законность» и «Следственная практика».