III.3.5. Организация работы Правительства Российской Федерации

Правительство - это коллегиальный орган, и все важнейшие вопросы его компетенции решаются исключительно на заседаниях.

Организация его деятельности включает четыре этапа:

· планирование работы;

· подготовку к заседанию;

· само заседание и принятие решений;

· контроль за исполнением принятых решений.

Каждый из них регламентируется соответствующими статьями Регламента Правительства Российской Федерации.

Первый после принятия закона «О Правительстве Российской Федерации» регламент был утвержден постановлением правительства 18 июня 1998 г. Его основные положения затем вошли во второй регламент, который действовал с 5 октября 2000 г. Третий регламент был принят в ходе административной реформы 1 июня 2004 г. (Постановление Правительства Российской Федерации № 260 от 1 июня 2004 г. «О регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» //. С3 РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.).

Первый этап - планирование работы. Плановое начало является основным в организации деятельности Правительства Российской Федерации. Оно находит выражение в программах и планах.

Программы - перспективное планирование, предусматривающее основные направления развития страны (например, социально-экономическое).

В планах же находит отражение конкретная деятельность по их реализации: законопроектная, проведение заседаний, мероприятий контрольного характера, связанных с исполнением федерального законодательства, и др.

Планы составляются на определенный период. Долгое время практиковалось поквартальное планирование. Однако Регламент 2004 г. предусматривает уже полугодовой период.

С организационной точки зрения планирование работы правительства выглядит следующим образом. В течение первой половины месяца, предшествующего очередному периоду планирования, руководитель Аппарата Правительства России по согласованию с вице-премьером формирует проект плана заседаний кабинета. Он включает перечень основных вопросов, подлежащих рассмотрению, с указанием по каждому из них даты обсуждения и конкретного федерального органа исполнительной
власти, ответственного за подготовку. Одновременно составляется проект повестки заседания. План работы правительства утверждает его председатель.

Исходя из утвержденного плана работы кабинета члены правительства формируют свои собственные планы с учетом необходимого участия в работе координационных и совещательных органов, палат Федерального Собрания, а также в мероприятиях, проводимых президентом.

Второй этап - подготовка к заседанию. Он заключается в сборе, обработке и экспертизе материалов по вопросам, которые выносятся на обсуждение. Основная работа по подготовке заседания правительства сосредоточена в его аппарате, в подразделениях которого все представленные материалы проходят экспертизу, а при необходимости дорабатываются представившими их органами и организациями.

На основании поступивших материалов руководитель аппарата составляет проект повестки заседания, который после одобрения премьером вместе с другими материалами рассылается членам правительства. Как правило, повестка включает несколько вопросов, по каждому из них назначают своего докладчика.

Окончательно повестку заседания утверждают на заседании кабинета министров.

Третий этап - проведение заседаний и принятие соответствующих решений. Вопросы, относящиеся к ведению Правительства Российской Федерации, рассматриваются на его заседаниях, некоторые решения вправе принять самостоятельно премьер и вице-премьеры. Возможно также их обсуждение на заседаниях координационных и консультативных органов с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций. Тем не менее существует целый комплекс вопросов, которые подлежат обязательному рассмотрению на общих заседаниях правительства.

 

К первой группе таких вопросов относятся экономические:

-рассмотрение проектов программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон;

-утверждение номенклатуры товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен;

-определение объемов выпуска государственных ценных бумаг;

-предоставление дотаций, субсидий, оказание иной поддержки на безвозвратной основе за счет средств федерального бюджета, а также оказание финансовой поддержки на возвратной основе при сроке возврата более двух лет;

-приобретение государством акций на суммы, превышающие размеры, установленные правительством;

-рассмотрение проектов программ приватизации федеральной государственной собственности.

Только на заседаниях правительства принимается решение о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об его исполнении, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Во вторую группу входят вопросы, связанные с реализацией правительством права законодательной инициативы. В частности, к ним относится принятие решения о внесении законопроектов в Государственную Думу.

На заседаниях кабинета, кроме того, рассматриваются вопросы заключения подлежащих дальнейшей ратификации международных договоров Российской Федерации.

Третья группа представлена вопросами организации и деятельности органов исполнительной власти:

-принятие решений о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Федерации;

-утверждение положений о правительственных ведомствах (министерствах и др.);

-определение порядка создания и обеспечения деятельности территориальных структур федеральных органов исполнительной власти.

Помимо перечисленных вопросов общей и специальной компетенции, только на заседаниях кабинета могут приниматься решения, относящиеся к организации деятельности самого правительства: образование президиума, утверждение регламента и т. д.

Заседания правительства носят регулярный характер. Первоначально намечали проводить их ежеквартально, но с 2000 г. установлена иная периодичность - один раз в месяц. На практике они, как правило, проходят еженедельно. В 2002 г. в общей сложности состоялось 42, а в последующие годы - 47-48 заседаний кабинета министров. Они проходят под

руководством премьера или главы государства.

В заседаниях правительства вместе с членами кабинета могут участвовать представители иных органов государственной власти Российской Федерации: Федерального Собрания, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генеральной прокуратуры, Счетной палаты, Центробанка и др.

Практикуется также приглашение лиц, имеющих непосредственное отношение к рассматриваемому вопросу, состав которых определяет руководитель аппарата. Кроме того, вопросы, относящиеся к ведению того или иного министерства, обсуждаются только при обязательном участии его руководителя или его заместителя.

В соответствии с Регламентом 2004 г. выступать на заседаниях имеют право только члены кабинета и руководители агентств и служб, деятельностью которых непосредственно руководят президент или правительство. Такое изменение логично и объясняется новым подходом к формированию состава правительства, когда в него входят только руководители министерств.
Однако желание придать заседаниям строгий порядок повлияло и на форму участия в их работе приглашенных лиц. Прежние регламенты позволяли им выступать в прениях, высказывать свою точку зрения, вносить предложения. Действующий регламент таких спонтанных выступлений не предусматривает.

Решения по обсуждаемым вопросам оформляются протоколом. Для подготовки окончательного варианта текста ранее в правительстве практиковалось создание рабочих групп. В настоящее время эту функцию передали федеральным ведомствам, в чьей компетенции находится рассматриваемый вопрос. Такой подход позволяет правительству снять с себя и своего аппарата решение, по сути, технических задач, повысить активность и ответственность федеральных ведомств.

Все заседания стенографируются, их материалы и принятые решения относятся к служебной информации, порядок распространения которой устанавливается Регламентом Правительства России. «Связь с внешним миром» и информирование о результатах работы кабинета осуществляется через его пресс-службу. Практикуются также пресс-конференции (брифинги) членов правительства. При этом необходимо подчеркнуть, что обязательное информирование граждан о вопросах, рассмотренных на его заседаниях, и о принятых решениях предусматривается законом «О Правительстве Российской Федерации».

Четвертый этап - организация исполнения поручений. Эта деятельность впервые получила свою регламентацию только в Регламенте 2000 г., основные ее направления сохранились до настоящего времени.

Все поручения, исполнение которых организует правительство, можно разделить на две группы: поручения, содержащиеся в актах самого правительства, и поручения, следующие из актов президента или федеральных законов. Для каждой из групп установлен свой порядок организации исполнения и контроля.

Организация исполнения «правительственных» поручений возложена на руководителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, которым они адресованы. Они же и осуществляют контроль за их исполнением. Срок исполнения поручений, как правило, указывается в самом документе, если же его нет, то «по умолчанию» он не может превышать одного месяца. Указанные в тексте пометки «срочно» или «оперативно» предполагают соответственно 3-х дневный или 10-дневный срок исполнения.

Несколько иной порядок установлен для организации исполнения «президентских» поручений. По этим вопросам правительство издает собственные распоряжения. Несмотря на то, что непосредственным исполнением таких поручений также занимаются федеральные органы исполнительной власти, контроль осуществляет само правительство. На основании полученной из министерств и ведомств информации оно составляет отчет, который направляет главе государства.

Все поручения снимаются с контроля аппаратом правительства на основании решений, принимаемых премьером и вице-премьерами.

Законопроектная деятельность. Правительству России принадлежит право законодательной инициативы в Федеральном Собрании, которое оно реализует путем внесения законопроектов в Государственную Думу. Кроме того, оно непосредственно участвует в законотворческой деятельности палат парламента и главы государства. В частности, обладает значительными полномочиями по организации подготовки законопроектов и их согласования.

Необходимо отметить, что в большинстве развитых стран мира примерно 78% законопроектов готовят правительства. Россия не является исключением из этого правила, хотя организационная сторона его законопроектной деятельности далека от совершенства.

Очевидно, что, реализуя возложенные на него функции, правительство взаимодействует с другими органами государственной власти, используя те или иные организационные формы.
Однако в самом кабинете такая деятельность рассматривается в качестве самостоятельного направления, которое имеет свое институциональное оформление и механизм осуществления.

Одно из первых положений о законопроектной деятельности правительства было утверждено 19 июня 1994 г. ⁽Постановление Правительства Российской Федерации № 7ЗЗ от 19 июня 1994 г. «Об утверждении временного Положения о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» / / С3 РФ. 1994. № 9. Ст. 1019.). Оно определяло формы его участия в законопроектной деятельности президента и Федерального Собрания, а также порядок подготовки и внесения собственных законопроектов в Государственную Думу.

Законопроектная деятельность правительства, как и вся другая, имеет плановый характер. Разработкой ее программ и планов первоначально занимался сам кабинет министров на основании предложений министерств и ведомств. Инициировать разработку законопроекта также могли органы исполнительной власти субъектов Федерации и другие организации. В целях унификации требований к вносимым предложениям был установлен перечень документов, которые должны были направляться в правительство вместе с законопроектом.

В него входили:

-обоснование необходимости принятия закона;

-концепция законопроекта, включающая его общую характеристику и основные положения;

-проект программы подготовки законопроекта, в котором указывались наименование федерального органа исполнительной власти - головного исполнителя и перечень соисполнителей - разработчиков законопроекта, а также ориентировочный срок внесения законопроекта в Государственную Думу.

Этого перечня документов с небольшими изменениями будут придерживаться и в дальнейшем.

До внесения предложенного законопроекта на заседание кабинета он проходил экспертизу либо в Министерстве юстиции, либо в самом аппарате правительства. На основании ее результатов принималось решение о начале обсуждения законопроекта.

Для обеспечения законопроектной деятельности в середине ноября 1994 г. при правительстве была образована Комиссия законодательных инициатив. Предполагалось, что она аккумулирует все функции по подготовке правительственных законопроектов и контролю за их прохождением, в том числе и в Государственной Думе, а также будет координировать взаимодействие кабинета с иными субъектами права законодательной инициативы, например с президентом. Просуществовала комиссия недолго, по сути она даже и не приступила к своей работе. Уже в декабре 1994 г. практика пошла по иному пути организационного оформления взаимодействия правительства с палатами Федерального Собрания, а обеспечение текущей деятельности в законопроектной сфере передали аппарату. Следует признать, что такой подход сказался на качестве законопроектов не лучшим образом. Прежде всего, отмечалась ее недостаточная систематизация. Представляемые федеральными органами исполнительной власти законопроекты зачастую были плохо подготовлены, не основывались на тщательной инвентаризации действующих нормативных правовых актов, а также не были согласованы должным образом. Все это требовало дальнейшего совершенствования законопроектной деятельности
кабинета министров.

Вновь вернулись к идее создания специальной комиссии, осуществляющей аналитическую и практическую работу в этой области.

1 февраля 2000 г. была образована Комиссия по законопроектной деятельности (Постановление Правительства Российской Федерации № 93 от 1 февраля 2000 г. «О Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности» / / СЗ РФ. 2000. № 6. Ст. 773.).

В нее вошли руководители аппарата и ряда структурных подразделений правительства, полномочные представители в палатах Федерального Собрания, первые заместители министров юстиции, экономики, труда и социального развития, финансов и некоторые другие лица, принимающие по должности участие в работе над законопроектами.
Одновременно постановлением правительства от 15 апреля 2000 г. «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» была пересмотрена организация подготовительного этапа законопроектной деятельности, предполагающая более тщательную и профессиональную оценку вносимых на рассмотрение кабинета министров законопроектов. Ее планирование и предварительное рассмотрение законопроектов передали Министерству юстиции. Оно обобщало поступающие в адрес правительства предложения, определяло их
соответствие программам социально-экономического развития страны и концепции развития российского законодательства.
Планы и программы законопроектной работы утверждаются постановлением Правительства Российской Федерации.

Перечень документов, необходимых для представления в Министерство юстиции вместе с законопроектом в целом сохранялся, однако были конкретизированы требования к некоторым из них. Постановлением правительства от 2 августа 2001 г. утверждены основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов. В соответствии с ним в концепции указываются:

-основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;

-место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, и значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;

-общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов;

-социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

Сформулированные таким образом требования, должны способствовать тому, что начальный этап разработки каждого законопроекта будет взвешенным и позволит исключить противоречия в российском законодательстве.

Обязательное требование - вместе с концепцией представлять проект технического задания на разработку законопроекта. Назначение данного документа уже техническое. В нем указываются: основание разработки законопроекта, его форма, вид и рабочее наименование; заказчик и разработчики законопроекта; перечень документов, подлежащих разработке; примерная структура; виды, этапы и сроки работы; порядок финансирования и смета расходов; порядок приемки работы. Для некоторых законопроектов предусматривается финансово-экономическое обоснование.

Министерство юстиции теперь принимает во внимание только предложения министерств либо тех агентств и служб, деятельностью которых непосредственно руководят президент и правительство. Министерство юстиции дает заключение на поступившие законопроекты с точки зрения их соответствия законодательству, предъявляемым к законопроектам требованиям и принадлежности предмета регулирования к федеральной сфере или совместному с субъектами Федерации ведению, а также другим положениям, которые свидетельствовали бы о необходимости и возможности принятия законопроекта к рассмотрению. Еще сравнительно недавно такое заключение сразу же направлялось в правительство.

В августе 2004 г. появилось новое требование: заключение Министерства юстиции должно быть согласовано с инициатором законопроекта. Таким образом, в правительство должен поступить документ, который и с формальной, и с концептуальной точек зрения уже проанализирован, а все возникшие на стадии согласования вопросы разрешены.
Закрепленные в нормативных актах требования, безусловно, не всегда в полной мере реализуются на практике, однако их наличие унифицировало порядок внесения законопроектов в правительство.

После соблюдения всех требований подготовительной работы Министерство юстиции направляет законопроект в правительственную Комиссию по законопроектной деятельности. Новое положение о ней было утверждено в июне 2004г. В целом подход к определению задач комиссии сохранился. Среди новых полномочий следует отметить рассмотрение концепции развития законодательства Российской Федерации и внесение предложений о приоритетных направлениях научно-исследовательских работ в законопроектной сфере. Под законопроектной деятельностью самого кабинета министров подразумевается рассмотрение проектов планов законопроектной деятельности, утверждение концепций и технических заданий на разработку законопроекта, предварительное изучение самого законопроекта, подготовка отзывов и официальных заключений, координация законопроектной деятельности министерств по выполнению текущих планов и т. д.

Состав комиссии значительно расширился за счет включения полномочного представителя правительства в Конституционном, Верховном и Высшем Арбитражном судах, начальника Государственно-правового управления Президента России, его полномочных представителей в Федеральном Собрании и некоторых других лиц, представляющих интересы главы государства, а также собственно заместителей федеральных министров и руководителей ряда федеральных служб. Возглавляет комиссию один из вице-премьеров.

Заседания комиссии проходят еженедельно. Решения по рассматриваемым вопросам оформляются протоколом, который служит основанием дальнейшего обсуждения законопроекта на заседании правительства, где выносится окончательный вердикт о передаче его в Государственную Думу.