Раздел IV. Выполнение международных договоров Российской Федерации

Статья 31. Выполнение международных договоров Российской Федерации

1. Международные договоры Российской Федерации подлежат добросовестному выполнению в соответствии с условиями самих международных договоров, нормами международного права, Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными актами законодательства Российской Федерации.

2. Российская Федерация до вступления для нее международного договора в силу воздерживается с учетом соответствующих норм международного права от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели.

3. Международный договор подлежит выполнению Российской Федерацией с момента вступления его в силу для Российской Федерации.

Комментарий к статье 31

1. В комментируемой статье конкретизируется закрепленный в преамбуле один из основных принципов международного права - принцип добросовестного выполнения обязательств, представляющий собой основополагающую норму, юридически обязывающую субъектов международного права добросовестно осуществлять свои международные права и обязанности. Он служит концентрированным выражением юридической природы международного права.

Основные положения принципа состоят в следующем:

- каждое государство обязано добросовестно выполнять свои обязательства: а) по Уставу ООН; б) из общепризнанных принципов и норм международного права; в) по международным договорам, действительным согласно общепризнанным принципам и нормам международного права;

- в том случае, когда обязательства, вытекающие из договоров, противоречат обязательствам членов ООН по Уставу, последние имеют преимущественную силу;

- при осуществлении своих суверенных прав, включая право устанавливать законы и административные правила, государства должны сообразоваться со своими обязательствами по международному праву.

Его содержанием охватываются и общепризнанные принципы и нормы, и договоры. При этом действительность договоров определяется общепризнанными принципами и нормами. Особое место занимает Устав ООН, который является основополагающим актом международного права. Современное международное право является правом Устава ООН, в котором закреплены основные цели и принципы этого права.

Принцип охватывает важное положение, призванное обеспечить соответствие внутреннего права государств их обязательствам по международному праву.

Важным элементом рассматриваемого принципа является принцип добросовестности, который имеет и самостоятельное значение в международном праве. Последний обязывает добросовестно выяснять фактические обстоятельства, относящиеся к применению норм: определять нормы, подлежащие применению; обеспечивать соответствие выполнения норм их духу и букве, международному праву и морали, а также другим обязательствам государства; определять пределы осуществления норм с тем, чтобы не причинить ущерб правам и законным интересам других государств; не допускать злоупотребления правом.

Пункт 1 ст. 31 определяет правовые нормы, в соответствии с которыми должно происходить выполнение договоров. В первую очередь принимаются во внимание положения самого договора, поскольку участники вправе определять порядок выполнения. При этом должны учитываться и иные нормы международного права, имеющие отношение к договору. При выполнении не должны нарушаться общепризнанные нормы международного права. Особое место среди последних занимают императивные нормы, т.е. такие, от которых государства не вправе отступать даже по взаимному соглашению. Договор, противоречащий этим нормам, будет недействителен.

В регулировании выполнения договора важное место принадлежит внутреннему праву страны. Здесь на первом месте, естественно, стоит Конституция, за ней - Закон о договорах, а далее - иные акты законодательства.

2. Пункт 2 воспроизводит важную норму права международных договоров, возлагающую на государство обязанность не лишать договор объекта и цели до вступления его в силу, т.е. не предпринимать действий, которые сделали бы выполнение договора невозможным или затруднительным. Эта обязанность возникает не из самого договора, который еще не вступил в силу, а из нормы общего международного права.

Рассматриваемая обязанность существует с момента подписания договора под условием его последующего утверждения и до тех пор, пока государство не выразит своего намерения не утверждать его.

Одно из положений рассматриваемой нормы Венских конвенций не нашло отражения в Законе: если государство выразило свое согласие на обязательность договора, но его вступление в силу чрезмерно затягивается, то оно вправе не соблюдать обязанность не лишать договор его объекта и цели.

3. Пункт 3 содержит общепризнанное положение, согласно которому договор подлежит выполнению с момента его вступления в силу, если стороны не договорились об ином. Известны договоры, содержащие положения о том, что они начнут выполняться после истечения определенного срока, например, необходимого для создания условий для выполнения. Стороны могут договориться и о временном применении договора.

Статья 32. Обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации

1. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации.

2. Федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами Российской Федерации, обеспечивают выполнение обязательств Российской Стороны по договорам и осуществление прав Российской Стороны, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств.

3. Органы государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение международных договоров Российской Федерации.

4. Общее наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации осуществляет Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Комментарий к статье 32

1. Президент РФ, являющийся главой государства, и Правительство РФ, осуществляющее исполнительную власть РФ, принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров РФ.

Международные договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией РФ составной частью ее правовой системы. Положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в РФ непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров принимаются соответствующие правовые акты. В ст. 7 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что международные договоры РФ применяются к отношениям, регулируемым гражданским законодательством, непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта.

Принимаемые меры могут включать в себя создание предусматриваемых договорами органов и организаций, выделение необходимых финансовых и материальных ресурсов, производство определенных работ, осуществление иных действий или, наоборот, воздержание от их совершения и др.

Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке им принимаются меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Из этих и иных конституционных положений исходят акты Президента, направленные на обеспечение выполнения международных обязательств. Так, первоочередные мероприятия, связанные с вступлением РФ в Совет Европы, предусмотренные распоряжением Президента РФ от 13 февраля 1996 г. N 66-рп <57>, включили в себя, в частности, подписание Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Европейской конвенции о запрещении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г., Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г., Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1995 г., а также поручение Правительству принять необходимые меры по обеспечению выполнения обязательств Российской Федерации, включая финансовые, связанных с ее членством в Совете Европы.

Полномочия Правительства основываются на положениях ст. 114 Конституции. Установленный этой статьей перечень полномочий не является исчерпывающим, он завершается указанием на осуществление Правительством иных (не названных в статье) полномочий, возложенных на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента. Меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров, принимаются Правительством в рамках обозначенной таким образом его компетенции. О характере принимаемых Правительством мер можно судить по его постановлениям от 13 сентября 1994 г. N 1051 "О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г." <58> и от 24 октября 1994 г. N 1190 "О мерах по обеспечению выполнения Соглашения об общих условиях и механизме поддержки развития производственной кооперации предприятий и отраслей государств-участников Содружества Независимых Государств и Протокола о механизме реализации этого Соглашения" <59>.

В Соглашении о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 6 января 1995 г. <60> правительства этих стран определили механизм и этапы создания Таможенного союза, комплекс подлежащих осуществлению взаимосвязанных мероприятий по его формированию, обязательные элементы этого механизма.

2. Выполнение обязательств Российской Стороны по международным договорам и осуществление прав Российской Стороны, вытекающих из таких договоров, а также наблюдение за выполнением другими участниками договоров их обязательств обеспечиваются федеральными органами исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами.

Обязанности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению выполнения международных договоров регламентируются положениями об этих органах и иными актами законодательства РФ. Так, Министерство внешних экономических связей Российской Федерации согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1993 г. N 85, обеспечивает реализацию международных договоров по вопросам торгово-экономического сотрудничества, сотрудничества в строительстве и эксплуатации объектов за рубежом и на территории РФ с участием зарубежных фирм и организаций, принимает участие в реализации международных договоров в области транспорта и др <61>.

3. Конституцией (пункт "о" ч. 1 ст. 72) выполнение международных договоров отнесено к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Органы государственной власти соответствующих субъектов РФ обеспечивают выполнение международных договоров в пределах своих полномочий. Принимаемые в связи с этим нормативные правовые акты субъектов РФ должны отвечать требованиям ст. 76 Конституции, определяющей механизм взаимодействия РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения.

4. Общее наблюдение за выполнением международных договоров РФ осуществляет Министерство иностранных дел, являющееся федеральным органом исполнительной сласти, на который возложено государственное управление в области отношений РФ с иностранными государствами и международными организациями (см. комментарии к пунктам 3-5 ст. 9).

Статья 33. Меры, принимаемые в случае нарушения международного договора Российской Федерации другими его участниками

В случае нарушения обязательств по международному договору Российской Федерации другими его участниками Министерство иностранных дел Российской Федерации либо другие федеральные органы исполнительной власти совместно с Министерством иностранных дел Российской Федерации представляют в зависимости от того, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые договором, Президенту Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права и условиями самого договора.

Комментарий к статье 33

Как указывается в преамбуле Закона, РФ выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств. Нарушение международного обязательства является основанием возникновения международно-правовой ответственности. В области международного права принято различать политическую и материальную ответственность субъектов международного права.

Противоправное поведение субъекта международного права может выражаться в нарушении как договорных обязательств, так и обязательств, имеющих обычно-правовой характер. В случае нарушения обязательств по международному договору РФ другими участниками Президенту или в Правительство (в зависимости от того, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые договором) представляются предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права и условиями самого договора. Предложения представляются Министерством иностранных дел либо иными федеральными органами исполнительной власти совместно с Министерством иностранных дел.

Министерство иностранных дел осуществляет общее наблюдение за выполнением международных договоров РФ. Федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами, наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств.

Меры, подлежащие применению в случае нарушения международного договора одним из его участников, могут быть определены условиями договора; на практике они принимают различные правовые формы. Заключенное в рамках СНГ Соглашение о порядке финансирования совместной деятельности по исследованию и использованию космического пространства от 13 ноября 1992 г. обязывает стороны не производить при осуществлении межгосударственных космических программ действий в финансовой сфере, приносящих убытки одному или нескольким государствам-участникам, а в случае их совершения - возмещать убытки в порядке, определяемом Соглашением (ст. 12) <62>. По Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о транспорте природного газа через территорию Республики Беларусь и поставках его потребителям Беларуси от 20 июля 1992 г. в случае нанесения убытков, связанных с недопоставкой или недоотбором природного газа, виновная Сторона обязуется восполнять другой Стороне причиненные ей убытки <63>.

Международным договором, определяющим условия участия государства в международной организации, могут предусматриваться последствия невыполнения им своих обязательств по отношению к этой организации.

Согласно Федеральному закону "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (ст. 34) <64> в случае принятия иностранным государством мер, нарушающих экономические интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или российских лиц (ст. 2) либо политические интересы Российской Федерации, а также в случае невыполнения этим государством принятых им по международным договорам обязательств перед Российской Федерацией Правительство РФ вправе вводить ответные меры в области внешнеторговой деятельности в соответствии с общепризнанными нормами международного права и в пределах, необходимых для эффективной защиты экономических интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и российских лиц.

Венской конвенцией о праве международных договоров (ст. 60) регламентируются вопросы прекращения двустороннего договора и многостороннего договора либо приостановления их действия вследствие существенного нарушения договора одним из его участников.

Прекращение и приостановление действия международных договоров РФ осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для Российской Федерации.

Статья 34. Соответствие международных договоров Конституции Российской федерации

1. Конституционный Суд Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным конституционным законом, разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров либо отдельных их положений, разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с заключением международных договоров Российской Федерации.

2. Не вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, признанные Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, не подлежат введению в действие и применению.

Комментарий к статье 34

1-2. Конституционный Суд РФ разрешает дела о "не вступивших в силу международных договорах Российской Федерации". Эта формулировка не отличается точностью. К категории "не вступивших в силу" относятся договоры, находящиеся на различных стадиях заключения - начиная от установления аутентичности текста и кончая согласием на его обязательность, включая ратификацию. Двусторонний договор мог быть ратифицирован РФ и другой стороной, но обмен ратификационными грамотами еще не произошел, по этой причине договор в силу еще не вступил. Ратифицированный многосторонний договор может не вступить в силу в течение многих лет. Возникает вопрос: вправе ли Конституционный Суд рассматривать дело о конституционности договора, если РФ дала свое согласие на его обязательность, но он еще не вступил в силу?

Если обратиться к международному праву, то окажется, что односторонний отказ от согласия на обязательность договора недопустим. Он может иметь место при условиях, установленных для этого правом договоров. Противоречие договора Конституции не является для этого основанием. Венские конвенции закрепили норму о недопустимости ссылок на положения своего внутреннего права для оправдания невыполнения договора (ст. 27). Они прямо запрещают государству ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность договора было выражено в нарушение положения его внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, как на основание недействительности его согласия. Из этого правила делается лишь одно исключение, когда нарушение норм о компетенции заключать договоры (и только о компетенции) было явным и касалось нормы права особо важного значения (п. 1 ст. 46).

Следовательно, признание неконституционным окончательно принятого РФ договора, который еще не вступил в силу, было бы нарушением международного права. Этот момент нельзя не учитывать при понимании соответствующих положений Закона о Конституционном Суде и Закона о договорах.

В первом говорится, что с момента провозглашения постановления Суда о признании не соответствующим Конституции не вступившего в силу договора либо отдельных его положений договор не подлежит введению в действие и применению, то есть "не может быть ратифицирован, утвержден и не может вступить в силу для Российской Федерации иным образом" (ч. 2 ст. 91). Из этого видно, что под "введением в действие и применением" понимаются акты выражения согласия на обязательность договора (ратификация, утверждение и др.). Следовательно, под не вступившими в силу договорами надо понимать договоры, в отношении которых еще нет согласия на их обязательность. Такое понимание соответствует международному праву и общему принципу права, согласно которому существует презумпция, что законодатель не имел намерения нарушить нормы международного права и потому законы должны толковаться с учетом этого права.

Нельзя, однако, при этом забывать о положении Закона о Конституционном Суде, согласно которому признание договора либо отдельных его положений неконституционными является основанием отмены положений других нормативных актов, основанных на договоре, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения. Положения этих договоров не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами. Возникает вопрос, о каких основанных на договоре нормативных актах может идти речь, если договор еще не вступил в силу? Он юридически не существует и потому выполнению не подлежит. Не вступивший в силу договор не является частью правовой системы РФ и потому не подлежит применению в той же мере, как и не вступивший в силу закон.

Упомянутое положение Закона о Конституционном Суде может быть применено лишь в исключительных случаях. Бывает, что необходимые для осуществления договора нормативные акты принимаются до вступления договора в силу. В таком случае признание не вступившего в силу договора неконституционным является основанием отмены в установленном порядке соответствующего нормативного акта. Нормативные акты, принятые ранее и не связанные с договором, могут содержать такие же положения, как и признанный неконституционным договор. В таком случае они подлежат отмене в установленном порядке.

Наконец, международное право и Закон о договорах (ст. 23) предусматривают возможность временного применения договора до его вступления в силу. Признание в таком случае договора неконституционным означает, что договор более не может применяться даже временно.

Если обратиться к практике других государств, то в ней нет случаев признания неконституционными договоров, согласие с которыми было уже выражено соответствующим государством. Принятая вскоре после Венской конвенции 1969 г. Конституция Португалии 1976 г. установила: "Неконституционный с точки зрения существа или формы характер международных соглашений не препятствует их соблюдению Португалией...". Правда, признать это общим правилом конституционного права государств едва ли можно. Представляется, что юридически наиболее правильное решение проблемы найдено в Италии. Конституционный Суд определил, что конституционность международных договоров может рассматриваться лишь косвенно, путем установления конституционности законов, принятых в их осуществление.

Конституционный Суд РФ рассматривает конституционность не только договора в целом, но и "отдельных его положений". В праве международных договоров существует правило единства, неделимости текста договора, которое не допускает частичного принятия или прекращения договора без согласия других участников. Постановление суда о неконституционности даже отдельного положения договора будет означать отказ от него в целом.

Запрос о конституционности допустим лишь в отношении договоров, подлежащих ратификации или утверждению федеральным органом государственной власти. Существуют, однако договоры, которые вступают в силу с момента подписания и не нуждаются в утверждении. Таких договоров сравнительно немного, и по содержанию они едва ли могут касаться конституционных проблем. Однако не исключено возникновение вопроса о компетенции государственного органа или должностного лица, заключившего договор. Представляется, что в этом случае Конституционный Суд вправе рассмотреть дело в порядке главы ХI "Рассмотрение дел по спорам о компетенции".

Предметом рассмотрения может быть конституционность только договоров, но не иных международных актов, включая и юридически обязательные для России, например, решения Совета Безопасности ООН.

Практике Конституционного Суда известны случаи обоснования неправомерности той или иной нормы внутреннего права противоречием не только Конституции, но и общепризнанной норме международного права (например, постановление от 10 июля 1995 г. ссылается на статью Пакта о гражданских и политических правах человека).

Закон о Конституционном Суде не предусматривает функции контроля за соответствием законов международным договорам. Однако суд нашел подходящую, на наш взгляд, форму решения вопроса. В своем постановлении от 31 июля 1995 г. он рекомендовал Федеральному Собранию упорядочить законодательство об использовании Вооруженных Сил, а также об урегулировании других возникающих в условиях конфликтов вопросов, в том числе и вытекающих из Дополнительного протокола к Женевским конвенциям 1949 г., касающегося защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Для сравнения отметим, что Конституционный Совет Франции не относит к своей компетенции дела о соответствии законов международным договорам. С другой стороны, Совет считает себя вправе рассматривать дела о соответствии законов нормам общего международного права, т.е. общепризнанным нормам, обосновывая свою позицию тем, что преамбула Конституции Франции ссылается на них.

Не менее важная сфера полномочий Конституционного Суда - разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации в связи с заключением международных договоров РФ. Конституция содержит лишь общие положения о компетенции органов власти в рассматриваемой области. Поэтому возможность возникновения споров о компетенции не исключена.

Конституционный Суд может рассматривать спор только в том случае, если компетенция определяется Конституцией (ч. 1 ст. 93 Закона о Конституционном Суде). Очевидно, на этом основании в Законе речь идет только о компетенции заключать договоры. Между тем в Конституции имеется положение, относящееся и к прекращению договоров, в частности, согласно ст. 106 обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой законы по вопросам: "г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации". Поэтому нет оснований отрицать допустимость рассмотрения Судом спора о компетенции относительно денонсации.

Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности не вступившего в силу договора обладают Президент, каждая из палат парламента, одна пятая часть членов любой из палат, Правительство, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации (ст. 88 Закона о Конституционном Суде).

Правом на обращение в Суд с ходатайством о разрешении спора о компетенции обладают федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов Федерации (ст. 92 Закона о Конституционном Суде). Как видно, круг органов, обладающих правом на обращение в Конституционный Суд, в данном случае уже, чем при рассмотрении дел о соответствии Конституции договоров. В частности, из него исключены судебные органы.