Система региональных органов власти и управления.

В соответствии с Конституцией РФ установление общих принципов организации государственной власти субъектов РФ входит в совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, а система органов государственной власти формируется субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими положениями, вводимыми федеральным законом.

Система государственной власти в субъекте РФ субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 7 декабря 2011 г.). Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными конституционными законами, указанным Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В систему органов государственной власти субъекта РФ входят: законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган и иные органы государственной власти субъекта РФ, которые образуются в соответствии с конституцией (уставом) данного субъекта РФ. Кроме того, устанавливается должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Носителями судебной власти в субъектах Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (с изм. от 15 декабря 2001 г., 4 июля 2003 г., 5 апреля 2005 г., 9 ноября, 27 декабря 2009 г., 6 декабря 2011 г.) выступают конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.

Федеральные органы государственной власти, функционирующие на территории субъекта РФ, не входят в систему его органов государственной власти. При этом федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять полномочия на территории субъекта Федерации как непосредственно, так и через создаваемые ими территориальные органы.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ - постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта РФ, избираемый его населением. Все основные вопросы организации деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Федерации регламентированы в их конституциях, уставах и законах.

Наименование органа представительной власти и количество депутатов (представителей), включая работающих на штатной оплачиваемой основе, определяются органами государственной власти субъекта РФ с учетом исторических, национальных и других условий и традиций.

Депутаты законодательного органа государственной власти субъекта РФ избираются гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими активным избирательным правом. Депутатом может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий в соответствии с федеральным законодательством, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным правом.

Порядок работы законодательных (представительных) органов субъектов РФ определяется их регламентом. Обычно они избирают из своего состава председателя и его заместителей, которые руководят работой этого органа. Органы представительной власти субъектов РФ постоянно действующие, хотя и работают в сессионном порядке. Заседания законодательного органа открытые, но допускается и закрытая форма, что устанавливается регламентом этого органа. Для предварительного рассмотрения и подготовки к слушанию вопросов, относящихся к ведению этих органов, из числа депутатов создаются постоянные и временные комиссии (комитеты).

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ней; осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации и осуществляет иные полномочия.

Полномочия законодательного органа достаточно обширны. Это:

· утверждение программ социально-экономического развития региона;

· установление налогов и сборов и порядка их взимания по предметам ведения субъекта;

· установление порядка образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов, отчетности о расходовании средств этих фондов;

· управление и распоряжение собственностью субъекта РФ;

· утверждение и расторжение договоров субъекта РФ;

· установление порядка назначения и проведения референдума субъекта РФ;

· установление порядка проведения выборов в законодательный орган субъекта РФ;

· проведение выборов в органы местного самоуправления;

· деятельность органов местного самоуправления субъекта РФ;

· определение административно-территориального устройства и порядок его изменения;

· утверждение схемы управления субъектом, определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Законом субъекта Российской Федерации:

1)утверждаются бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении; программы социально-экономического развития субъекта РФ, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчеты об их исполнении; заключение и расторжение договоров субъекта РФ;

2)устанавливаются порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ в пределах своих полномочий, установленных федеральным законом; налоги и сборы, отнесенные к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания; порядок управления собственностью субъекта РФ; порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ; выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения; система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

3)регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ.

Установлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ:

· принимается регламент указанного органа, и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности;

· оформляется решение о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Если конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, данное решение принимается на совместном заседании палат;

· назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта РФ, оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта РФ;

· назначается дата выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

· назначается референдум субъекта Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ;

· оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимал участие;

· утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ;

· одобряется проект договора о разграничении полномочий;

· назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ и оформляются иные решения по вопросам ведения.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ. Исполнительная власть в субъектах РФ - часть единой государственной власти Российской Федерации. В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

В соответствии с Конституцией РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Единство указанной системы предполагает большую структурно-функциональную схожесть органов исполнительной власти как федеральных, так и субъектов Федерации, повышенную степень организационно-правового взаимодействия и определенную соподчиненность. на основании положений ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ при взаимном соглашении могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий.

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Основная особенность организации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ - двухуровневая система правового регулирования, обусловленная следующими факторами: во-первых, разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходимостью обеспечения единства системы органов исполнительной власти. С одной стороны, субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. С другой - федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов Федерации образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. В результате на территории каждого субъекта Федерации взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные органы власти; органы исполнительной власти данного субъекта Федерации, а также муниципальные органы местного самоуправления.

Структура исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ представлена двумя моделями: единоначалие в руководстве исполнительным органом и коллегиальность в управлении. Первая модель: высшее должностное лицо, руководитель исполнительной власти в субъекте единолично создает структуру администрации субъекта РФ, наделяется разнообразными полномочиями в области формирования органов исполнительной власти, структуры администрации, бюджета, финансов и учета, управления собственностью, взаимодействия с учреждениями и предприятиями различных форм собственности, а также в отраслях и сферах экономического и социально-культурного развития, осуществляет непосредственное руководство всеми структурными подразделениями утвержденной структуры администрации. К полномочиям высшего должностного лица относятся:

· право законодательной инициативы, подписания и опубликования законов;

· отлагательное вето на законы;

· исключительное право внесения законопроектов по бюджету, планам социально-экономического развития региона, организационной структуре исполнительной власти.

Большинство уставов субъектов РФ предусматривают механизм, сдерживающий власть высших должностных лиц, руководителей исполнительной власти субъекта, - право представительного органа на утверждение заместителей, структуры администрации, расходов на ее содержание, заслушивание ежегодных отчетов о деятельности администрации, право досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица и др.

Вторая модель структуры администрации субъекта РФ предполагает учреждение правительства как самостоятельной организационно-правовой формы исполнительной власти с нормативно установленной компетенцией, полномочиями в установлении исполнительно-распорядительных функций. Правительство имеет два начала:

1)оно издает общезначимые для всего населения территории нормативные акты, т.е. является носителем публичного права;

2)правительство - юридическое лицо, т.е. субъект гражданско-правовых, частноправовых отношений, может заключать сделки в сфере собственности, земли и иных отношений.

Существует и промежуточная модель организации администрации: правительство не является юридическим лицом и не является самостоятельным субъектом - его статус, скорее, коллегии при губернаторе.

Органы исполнительной власти в республиках Российской Федерации функционируют, как правило, на основе одного из нижеперечисленных вариантов.

1. Высший орган исполнительной власти республики возглавляет и формирует высшее должностное лицо самостоятельно. В этом случае высший орган исполнительной власти (правительство) полностью ответственно перед высшим должностным лицом субъекта Федерации. Это характеризует систему органов исполнительной власти президентских республик.

2. Высший орган исполнительной власти имеет "двойную ответственность": перед высшим должностным лицом субъекта РФ и законодательным органом субъекта РФ. Высшее должностное лицо не является главой исполнительной власти непосредственно, поскольку имеется должность председателя правительства. Это характерно для смешанных, полупрезидентских республик и большинства краев и областей.

3. При коллегиальной системе формирования и организации исполнительной власти в парламентских республиках исполнительная власть (правительство) формируется представительным законодательным органом власти. Это имеет место в Удмуртской Республике, Республике Дагестан.

Структура республиканских органов исполнительной власти характеризуется большим многообразием, что вытекает из множества моделей организации системы органов исполнительной власти в республиках.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации - постоянно действующий орган исполнительной власти субъекта РФ, обеспечивающий исполнение нормативных правовых актов Российской Федерации и субъекта РФ. Основываясь на конституционном принципе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, действующим не только на федеральном, но и на уровне субъектов РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет свои полномочия самостоятельно.

Наименование, структура, порядок формирования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

В республиках органом исполнительной власти общей компетенции чаще всего является правительство (совет министров) во главе с президентом республики или председателем правительства. В других субъектах органом исполнительной власти общей компетенции является администрация субъекта РФ во главе с губернатором, возможны и другие формы.

В задачи органов исполнительной власти субъекта РФ входит исполнение Конституции РФ и федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, законодательства субъекта РФ. Органы исполнительной власти РФ издают указы, постановления, распоряжения. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Указы, постановления и распоряжения исполнительных органов власти субъектов РФ и местного самоуправления обязательны для исполнения на территории субъекта РФ и муниципального образования.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ:

· разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и экологии;

· осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;

· разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ на утверждение законодательному органу проекта бюджета и программ социально-экономического развития и обеспечение их исполнения;

· формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ;

· управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ;

· вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд;

· осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ, решениями Правительства РФ и правовыми актами законодательных органов субъектов РФ.

Исполнительная власть региона по определенным направлениям деятельности контролируется законодательной властью, что обусловлено ее сущностью как власти, призванной исполнять законы. Формами контроля могут быть доклады исполнительного органа по итогам работы на заседаниях законодательного органа, обязательное присутствие главы исполнительного органа на сессиях, назначение и освобождение ключевых руководителей высшего исполнительного органа по согласованию с законодательным органом. Законодательный орган утверждает отчеты исполнительного органа об исполнении бюджета, использовании бюджетных средств и внебюджетных фондов, реализации программ социально-экономического развития. Руководители исполнительного органа отвечают на запросы и обращения депутатов.

Разграничение полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти осуществляется на основе принимаемых в субъектах РФ законов об органах государственной власти. Границы независимости каждой ветви власти определяются в уставах, принимаемых в области, крае.

При Правительстве РФ открываются представительства субъектов РФ, в задачи которых входят осуществление связи и координация исполнительной и законодательной ветвей власти федерального уровня с аналогичными ветвями власти региона, согласование по вопросам разработки регионального бюджета, выполнения целевых программ и т.д.

Федеральные органы исполнительной власти (министерства и ведомства) образуют в регионах свои подразделения - территориальные органы. Территориальные органы министерств и ведомств Российской Федерации выполняют как общегосударственные, так и региональные функции. Они представляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти в их отношениях с органами исполнительной власти субъектов РФ. Создание территориального органа производится соответствующим органом федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 733 "Вопросы организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" руководитель территориального органа назначается и освобождается соответствующим министерством или ведомством по согласованию с субъектом РФ.

Этим же Указом регламентируется взаимодействие органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Основными принципами деятельности территориальных органов являются: разделение властей, разграничение предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, персональная ответственность, соблюдение законности. Функции территориальных органов определяются исходя из специфики деятельности соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей регионов. Они участвуют в государственном регулировании экономического и социального развития субъектов РФ, разработке вариантов межрегиональной кооперации, реализации мер, направленных на углубление экономических реформ, и т.д.

Свою деятельность территориальные органы осуществляют под руководством федерального органа, а по вопросам, входящим в компетенцию субъекта РФ, - во взаимодействии с их соответствующими исполнительными органами.

Кроме того, создаются межрегиональные, общие для нескольких субъектов РФ представительства территориальных органов.

Информацию для осуществления деятельности территориальные органы получают от министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов статистики, предприятий и организаций независимо от форм собственности. Число территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти определяется количеством федеральных министерств и ведомств, имеющих свои представительства в субъекте Федерации, и может составлять несколько десятков. Основные из них - подразделения силовых министерств, экономические службы, органы надзора.

Финансирование деятельности территориальных органов производится, как правило, за счет средств федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ. Устанавливаются предельная численность и фонд оплаты труда работников территориальных органов. Органы исполнительной власти субъектов РФ оказывают помощь территориальным органам в создании необходимых для работы условий.

Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта.

Высшее должностное лицо субъекта РФ избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта РФ, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Для высшего должностного лица субъекта РФ введены следующие ограничения: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не может быть одновременно депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности данного субъекта РФ или государственные должности государственной службы субъекта РФ, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

В компетенцию высшего должностного лица субъекта РФ входят:

а) представительские полномочия (представляет субъект РФ в отношениях с органами власти, при осуществлении внешнеэкономических связей, подписывает договоры и соглашения от имени субъекта РФ);

б) законотворческие полномочия (обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом власти субъекта РФ; участвует в работе законодательного органа с правом совещательного голоса; вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательный орган на первое заседание ранее срока, установленного конституцией (уставом) субъекта РФ;

в) управленческие полномочия (формирует высший исполнительный орган субъекта РФ в соответствии с его законодательством и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

г) координационные полномочия (в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, иными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и общественными объединениями);

д) иные полномочия в соответствии с федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ. Например, высшее должностное лицо субъекта РФ назначает члена Совета Федерации. Будучи членом Государственного совета - совещательного органа при Президенте РФ, участвует в формировании государственной политики Российской Федерации, естественно, лоббируя при этом и интересы своего региона.

Высшее должностное лицо субъекта РФ наделено нравом законодательной инициативы. При этом внесенные им законопроекты рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Высшее должностное лицо субъекта РФ в установленных законом случаях имеет право распустить законодательный орган субъекта РФ. Средством влияния на законодательный процесс является предусмотренное конституциями и уставами субъектов РФ право вето высшего должностного лица субъекта РФ. Кроме того, высшее должностное лицо субъекта РФ по вопросам, отнесенным к сто ведению, принимает свои акты в форме указов (постановлений) и распоряжений. Они вступают в силу с момента их подписания, если иное не определено в самом акте, и обязательны к исполнению в субъекте РФ. Кроме того, эти акты должны направляться в законодательный орган субъекта РФ, который вправе обратиться к высшему должностному лицу с предложением о внесении изменений или дополнений либо их отмене, а также обжаловать в суд. Такое же право имеет высшее должностное лицо в отношении постановлений законодательного органа.

В случаях, когда высшее должностное лицо субъекта РФ временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности, их исполняет должностное лицо, предусмотренное конституцией (уставом) субъекта РФ.

Досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) происходит в случае:

· его смерти;

· его отставки по собственному желанию;

· отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом субъекта РФ;

· отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом;

· признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

· признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

· вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

· его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

· утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.