Государственная служба и общественное мнение

К сожалению, российское общественное мнение о государственной службе отягощено многовековым недоверием народа к власти, которое к тому же продолжает культивироваться и по сей день. Наиболее выдающиеся мыслители России (за редким исключением) обычно определяли власть и чиновничество как естественных врагов народа.

 

«Единственно, что в России есть натурального и достигнутого, то это администрация».

Ф.М. Достоевский

«Это – самая устойчивая из служб и самое выгодное из занятий, если его правильно понимать. Государственная служба – это – осыпающее нас расположение высших лиц и постепенное наше к ним возвышение. Это – поток лестных наград и еще более приятных денег, иногда и сверх жалования. Если уметь …»

А.И. Солженицын, «Красное колесо»

И это несмотря на то, что в дореволюционной России на чиновничество «изливался» гораздо меньший поток благ. В Уставе о службе по определению от правительства предусматривалось празднование юбилеев только тех должностных лиц, которые «без перерыва управляли одной и той же частью не менее двадцати пяти лет», «празднование юбилеев не должно служить поводом к представлению о наградах» и т.п.

Как бы ни был велик соблазн продолжить традицию бескомпромиссной войны с бюрократией, у ежедневного изображения чиновника как действительного или потенциального коррупционера должна появиться альтернатива, поскольку общественное сознание как правило несКнигно различать чиновника и его должность. К сожалению, еще никому в мире не удалось скомпрометировать взяточника, не подвергая компрометации саму его должность.

Чиновник - «личность бюрократического склада»?

Чиновники чаще чем другие граждане попадают в ситуацию конфликта государственных, ведомственных, общественных и индивидуальных (в том числе личных) интересов, когда нарушается принцип беспристрастности и появляется искушение отдать предпочтение собственным, а не государственным интересам.

 

Известный судья сказал об этом так...

Государственные чиновники состоят в доверительных отношениях с людьми, их избравшими или назначившими на должность... Как попечители и опекуны общественного благосостояния они обязаны в высшей степени преданно служить обществу. При исполнении своих обязанностей они должны показать все то знание и навыки, которыми обладают, быть прилежными, добросовестными, реализовывать свои полномочия не произвольно, а разумно, и, превыше всего, проявлять добрую волю, быть честными и порядочными... Служащие должны быть невосприимчивы к коррупции и выполнять свои функции так, чтобы общественность была осведомлена об их деятельности и могла справедливо судить о них самих и их работе. Когда же государственные чиновники не ведут себя должным образом и не исполняют свой долг, их деятельность становится несовместимой с интересами общества...

 

Обязательства государственных и муниципальных служащих (будь то выборных или назначаемых) - не просто теоретические концепции или идеальная абстракции, не имеющие практического значения; эти обязательства возложены на чиновника законом, и при вступлении в должность каждый служащий должен воспринимать их как обязательное руководство к действию. Должное исполнение этих обязательств важно для эффективной деятельности всей системы власти, которая существует ради народа и во благо народа.

Практически чиновничество во всех государствах представляет собой то сословие, которое реально владеет рычагами государственной власти, управляет государственным механизмом и лишь в определенной мере позволяет государственному «кораблю» следовать курсом отдельных государственных деятелей.

Любой правитель имеет дело с сословием чиновников. В свое время коррумпированное окружение не позволило Петру I в полной мере реализовать замыслы об экономической и политической реформах общества. Чиновничество же затормозило преобразования Александра I и аграрную реформу Петра Столыпина. Принципиально ничего не изменилось после насильственной замены монархии на партийную диктатуру, опирающуюся на беднейшие слои населения. О советской бюрократии первых лет СССР Л.Д. Троцкий писал: «у бюрократии нет ни акций, не облигаций. …Своего права на эксплуатацию государственного аппарата отдельный чиновник не может передать по наследству. Бюрократия пользуется привилегиями в порядке злоупотребления»[70].

В постсоветской России административно – бюрократическая система не просто сохранилась, а существенно разрослась и сегодня в количественном отношении превышает численность государственных служащих бывшего СССР.

Пока государство продолжает собирать и распределять деньги, управлять национальным достоянием бюрократия неизбежна. Отсюда особые требования к выбору наиболее эффективных и безопасных для общества средств ее ограничения.

Главная ответственность за поддержание стандартов и снижение уровня коррупции на государственной и муниципальной службе возлагается на администрацию. Внешний (внеслужебный) контроль зачастую оказывается менее эффективным из-за своей неизбирательности, сравнимой со «стрельбой по площадям». Уголовное право является слишком грубым инструментом для борьбы с коррупцией на государственной службе, потому что оно: а) нередко игнорирует принципиальные различия между вынужденной коррупцией и коррупцией-стяжательством, мздоимством и лихоимством, взяткой в размере сотен долларов и сотен тысяч долларов; б) фактически преследует в основном цель возмездия, а не на предотвращение преступления; е) перекладывает бремя доказывания вины коррупционера на правоохранительные органы (в делах о взяточничестве и других видах коррупции, связанной с подкупом, факты, как правило, известны только тем, кто в нее замешан); г) способствует культивированию коррупционных традиций при помощи тюремных камер и принудительного общения.

Должным образом применяемые правила, касающиеся ситуаций конфликта интересов на государственной или муниципальной службе, напрямую нацелены на создание системы, обеспечивающей защиту от коррупции процесса принятия управленческих решений. Подобная система имеет своей целью не расследование противоправных действий конкретного чиновника и наказание нарушителя после того, как противоправное деяние уже свершилось, а предотвращение коррупции. Для того чтобы система работала эффективно, ответственность за предотвращение коррупции не должна возлагаться только на центральную администрацию. Эта задача должна стать общей для всей системы управления, а к ее решению должны привлекаться все институты государственной и муниципальной служб.

Опыт ФРГ показывает, что наиболее эффективными организационно-правовыми мерами предупреждения коррупции могли бы стать:

* определение сфер наиболее подтвержденных угрозе коррупции;

* создание в центральном банке страны базы данных фирм и частных лиц, изобличенных в подкупе государственных и муниципальных служащих, что не позволит им под новым названием или иным прикрытием получать государственные заказы;

* ротация управленческих кадров;

* создание вневедомственных подразделений внутреннего контроля деятельности управленческого персонала[71].

Современный российский опыт позволяет дополнить число этих мер:

* развитием (там где это возможно и оправданно) заочных и анонимных процедур рассмотрения государственными и муниципальными служащими жалоб и ходатайств граждан;

* периодическим снижением численности государственных и муниципальных служащих.

 

Системная коррупция

Системная коррупция имеет место там, где коррупция становится частью системы управления - во многих случаях настолько неотъемлемой, что система не может функционировать без нее. Системная коррупция охватывает все или почти все основные сферы социальной жизни, государственный (муниципальный) и негосударственный сектора. Системная коррупция - ахиллесова пята реформаторов, поскольку новая власть, преисполненная решимости взяться за коррупцию, обнаруживает неспособность реформировать систему, на которую ей приходится опираться при осуществлении управленческих функций.

Развивающиеся страны чаще страдают от системной коррупции, чем развитые. В развитых странах коррупция, как правило, поражает часть системы - отдельно взятые государственный или муниципальный орган, влиятельный союз или политическую партию. В развивающихся странах меньше институтов и «сторожевых» организаций, способных защитить общество от коррупции, что позволяет служащим нарушать закон для того, чтобы выжить. Особенности России в этом смысле заключается в том, что: во-первых, достаточно развитые антикоррупционные законодательство и аппарат преследования относительно неплохо «уживаются» с коррупцией, претендующей на системный характер; во-вторых, системность коррупции нарастала вопреки ожиданиям параллельно с процессами демократизации, компрометируя сами идеи политической свободы и рынка.

Системная коррупция процветает там, где денежное содержание служащих (прежде всего государственных и муниципальных) оказывается ниже прожиточного минимума. Подобная система оплаты может привести к различным последствиям.

Во-первых, служащие перестает ценить свою должность и саму службу (если только она не предоставляет исключительные возможности для взяточничества, как, например, работа на таможне, в иммиграционной или налоговой службе). Служащие вынуждены пополнять свой доход из других источников, что требует значительных затрат времени и сил. Служба становится помехой для получения средств к существованию, а обязанности по службе выполняются формально, «для отвода глаз начальства».

Во-вторых, если надбавки по занимаемой должности невелики, то маловероятно, что повышение зарплаты при продвижении по служебной лестнице компенсирует усилия, потраченные на получение более высокой должности. Это приводит к тому, что мотивация карьерного роста снижается, а продвижение по службе все меньше зависит от достоинств кандидатов.

В-третьих, государственные и муниципальные служащие (даже на самом высоком уровне) создают собственный «бизнес» или начинают оказывать «консультативные услуги», причем самыми важными и, возможно, единственными их клиентами являются ведомства, в которых они сами работают. Эти лица заключают контракты (по рыночным ценам) на исполнение работ, входящих в компетенцию их собственного ведомства, и получают лично или создают условия для наживы других лиц, что ведет к разрастанию конфликта интересов и множеству злоупотреблений по службе.

В-четвертых, служащие выезжают в неоправданные необходимостью и чрезмерно длительные зарубежные командировки. Размер суточных обычно устанавливается в значительных размерах. В России государственный или муниципальный служащий за один день пребывания за границей в служебной командировке может получить сумму, равную третьей части его месячного оклада. Действующее налоговое законодательство позволяет российским государственным и муниципальным служащим не платить за полученные командировочные (вне зависимости от их размера) налоги, при условии, что первые не имеют помимо службы других разрешенных источников дохода. До настоящего времени подобные коррупционные отклонения, как правило, не могут рассматриваться как правонарушения. Наибольшие возможности для злоупотреблений в этой сфере принадлежат руководителям центральных аппаратов министерств и ведомств, которые наделены правом распоряжения бюджетными средствами. Отсутствие четко сформулированных ограничений и требований позволяет им десятки раз в течение года выезжать в командировки «с целью изучения зарубежного опыта» малоприменимого в условиях российской действительности, а также использовать это средство как инструмента платежа сотрудникам, оказавшим личные услуги руководителю.

В-пятых, в списках сотрудников появляются «мертвые души». Платят лицам, уволившимся или ушедшим на пенсию, в ведомостях могут появиться и просто вымышленные имена, в результате чего до четверти списка служащих составляют «призраки»³. Подобные формы коррупции в российском законодательстве традиционно рассматриваются как злоупотребление должностными полномочиями (если оплачивается фактически выполненная работа в размерах не превышающих пределов для лиц, не являющихся государственными или муниципальными служащими) - ст. 285 УК РФ, либо как хищение, являющееся растратой (ст.159 УК РФ) или мошенничеством (ст.160 УК РФ).

Эти пять видов поведения чиновников считаются коррупцией в полном смысле этого слова. При этом далеко не все из них относятся к категории «маленьких грехов». На завершающем этапе существования СССР целые отрасли экономики (например, хлопководство) превратились в настоящие фантомы. Число несуществующих работников сельского хозяйства Узбекистана, выращивающих и перерабатывающих миллионы тонн несуществующего хлопка составляло едва ли ни четверть взрослого населения этой республики. Такое масштабное коррупционное расхищение было обусловлено асимметричной структурой объединенного бюджета СССР, основными донорами которого были Россия, Украина и Белоруссия. В связи с «узбекским делом» впервые в практике борьбы с преступностью в СССР после периода массовых репрессий 20-40-х гг. возникла проблема одновременного привлечения к уголовной ответственности нескольких сотен тысяч человек ежегодно, которая впрочем так и не была решена[72].