Система государственного снабжения: коммерческая деятельность правительства и частного сектора

Как невозможно не испробовать мед или яд, находящийся на кончике языка, так же невозможно тому, кто имеет дело с государственной казной, не испробовать хотя бы чуточку королевского богатства.

Каутилья (главный министр государства на севере Индии)[126]

Принципы. Как проявляется коррупция в сфере государственного снабжения. Коррупция на стадии выполнения работ. Принятие подарков. Устройство на работу после увольнения с государственной службы. Что можно сделать для того, чтобы обуздать коррупцию в сфере государственного снабжения? Вскрытие заявок участников торгов. Оценка и экспертиза заявок. Делегирование полномочий. Независимые проверки и аудит. Дополнительные реформы. Комиссионные как прикрытие коррупции. Антикоррупционная деятельность кредитных организаций. Вопрос о сроках и привлечении «людей со стороны».

Последствия крушения плановой экономики России. Легализация теневых капиталов и лоббистские группы. Изменение особенностей коррупции на различных этапах экономических реформ в России. Последствия отвлечения ресурсов государства с рынка промышленных инвестиций на рынок ГКО. Перемещение бюджетных средств за рубеж. Возможности оптимизации контроля за использованием государственных инвестиций в России*.

У помяните тему коррупции в деятельности правительства, и большинство людей немедленно подумают о взятках, даваемых и получаемых за предоставление контрактов на поставку товаров и услуг – то, что ниже будет обозначаться термином «государственное снабжение»[127].

Можно спорить, действительно ли это самая распространенная форма коррупции в государстве, но несомненно одно: то, что данное явление имеет угрожающие размеры и пресса уделяет ему особое внимание. Не проходит и дня, чтобы где-нибудь в мире не разразился очередной грандиозный скандал в сфере государственного снабжения.

Коррупция в сфере государственного снабжения стала причиной бесчисленных увольнений высокопоставленных чиновников и даже падения целых правительств. Это – источник астрономических растрат государственных средств, достигающих в некоторых случаях 30% и более от общей суммы конкретного контракта. К сожалению, по поводу этого больше говорится, чем делается.

Никакие виды деятельности не создают такие огромные соблазны, не предоставляют больше возможностей для коррупции, чем сфера государственного снабжения. Каждое структурное подразделение правительства и все государственные ведомства закупают товары и получают иные услуги от частного сектора, причем зачастую объем этих услуг и суммы, расходуемые на их получение, выходят за рамки здравого смысла.

Люди, производящие закупки (непосредственные покупатели либо те, кто принимает решения по вопросам поставок и снабжения), тратят «чужие» деньги. Для неспециалистов процесс государственного снабжения кажется сложным и окруженным завесой таинственности (что часто соответствует действительности), так что при осуществлении поставок существует благодатная почва для различного рода манипуляций, причем без особого риска разоблачения. И будущие коррупционеры – как государственные и муниципальные чиновники, так и представители частного бизнеса – слишком часто и очень легко находят сообщников.

Важность системы государственного снабжения настолько велика, что в Южно-Африканской Республике этому явлению было уделено особое внимание в Конституции 1994 г. Статья 187 гласит:

(1) Поставки товаров и услуг для любого структурного подразделения правительства регулируются законами, принимаемыми парламентом и местными органами власти, которые регламентируют назначение независимых и беспристрастных тендерных комиссий по снабжению.

(2) Тендерная система, о которой говорится в пункте (1), должна быть справедливой, открытой, основанной на конкуренции, а тендерные комиссии обязаны представлять обоснования принимаемых решений всем заинтересованным сторонам.

(3) Ни один государственный орган и ни один сотрудник государственного органа либо какой-либо иной гражданин не должны вмешиваться в деятельность тендерных комиссий и влиять на принятие ими решений.

(4) Все решения любой тендерной комиссии должны протоколироваться.

Коррупция в сфере снабжения иногда воспринимается как явление, характерное для развивающихся стран со слабыми правительствами и плохо оплачиваемыми служащими. Но и «самые развитые» страны в недавние годы многократно продемонстрировали, что коррупция в сфере снабжения может стать неотъемлемой стороной коммерческих операций с участием государства. Коррупция в сфере снабжения также не является исключительно «прерогативой» покупателя, который контролирует денежные средства; она может быть с легкостью инициирована поставщиком или подрядчиком, сделавшим незаконное предложение. Самый серьезный вопрос, конечно, состоит в том, как с этим бороться.

 

Принципы

Поставки должны быть экономически выгодными. Результатом поставок должно быть наилучшее качество товаров (услуг) за данную цену, либо наименьшая цена за товары (услуги) приемлемого качества. Вовсе не обязательно, чтобы товары (услуги) закупались по самым низким ценам, и они не обязательно должны быть наилучшего качества. То, что требуется – это наилучшее сочетание цены и качества для удовлетворения конкретных нужд.

Обычно цена включает в себя дополнительные факторы: например, накладные расходы, дополнительные комплектующие и сервисное обслуживание.

Решения по предоставлению контрактов должны быть справедливыми и беспристрастными. Государственные средства не должны использоваться для предоставления неоправданных льгот; стандарты (спецификации) не должны быть дискриминационными; поставщики (подрядчики) должны выбираться на основе их квалификации и по достоинству их предложений; должно быть равное отношение ко всем участникам в том, что касается сроков, конфиденциальности и т.п.

Процесс государственного снабжения должен быть гласным. Требования к поставкам, правила и критерии для принятия решений должны быть известны и понятны всем потенциальным поставщикам (подрядчикам). Предпочтительно, чтобы эти требования объявлялись одновременно с объявлением о начале тендера; торги должны проходить гласно; все решения должны четко и полностью протоколироваться.

Процесс поставок должен быть эффективным. Сложность правил должна соответствовать стоимости и характеру поставляемых товаров (услуг). Процедуры закупок на небольшие суммы должны быть простыми и быстрыми. С увеличением стоимости товара (услуги) и возможных сложностей при их предоставлении должны соответственно увеличиваться сроки и усложняться правила, чтобы принцип соответствия и эффективности не был нарушен. Принятие решений по крупным контрактам может потребовать образования комитета по контролю, однако бюрократические проволочки должны быть сведены к минимуму.

Крайне важно обеспечить подотчетность. Процедуры должны быть систематизированными и взаимодополняющими. Все решения и действия должны протоколироваться, а протоколы сохраняться, чтобы всегда можно было объяснить и обосновать, почему было принято то или иное решение.

Компетентность и честность в сфере государственного снабжения заставляют поставщиков и подрядчиков делать наилучшие предложения, что, в свою очередь, ведет к совершенствованию самого процесса снабжения. Поставщики и подрядчики, которые не соблюдают норм подотчетности и справедливости, скоро начинают восприниматься как ненадежные деловые партнеры.

Если конкретный проект финансируется международными финансовыми организациями, обычно выдвигаются дополнительные требования:

* возможности участия для поставщиков (подрядчиков или консультантов) из всех или конкретно оговоренных стран, особенно стран-членов данной финансовой организации;

* для поставщиков и подрядчиков (как правило, это касается стран-доноров данной финансовой организации): поставщики или подрядчики из страны-хозяйки иногда могут пользоваться предпочтительным правом, выражающемся в процентах от стоимости контракта (Всемирный банк, например, устанавливает такие нормы: 15% для контрактов по товарам, 7,5% для контрактов на исполнение работ). Обычно эти цифры оговариваются при объявлении тендера;

* для подрядчиков часто существует требование предварительной квалификации (что это означает, объясняется ниже);

* для консультантов обычно существует так называемый «краткий список» приглашенных к тендеру (данный список должен готовиться покупателем, но не финансирующей организацией), с целью избежания чрезмерных затрат по подготовке слишком многих консультантов к торгам, на которых только один из них получит контракт. Краткий список должен быть географически разнообразен: не более двух представителей от одной страны. Могут быть предусмотрены дополнительные стимулы для участия консультантов из страны-хозяйки (хотя бы на часть работ). Также может поощряться такая форма, как совместное предприятие, в состав которого вошли бы иностранная и местная консультативные фирмы.

В том случае, когда проект финансируется ООН, покупателем, как правило, является одна из организаций или программ самой ООН. Как правило, ООН применяет правила, подобные описанным выше, но вместе с тем прилагает особые усилия к тому, чтобы предоставить больше прав тем из стран-доноров, чья доля участия поставках в прошлом была непропорционально мала, либо к тем странам, в которых ООН держит большие суммы неконвертируемых средств.

Существуют принципы, которые применимы ко всем покупателям и поставщикам. Наряду с этим существуют особые условия, выдвигаемые финансовыми институтами (особенно банками реконструкции и развития) и касающиеся поставок, проектов и контрактов, финансируемых за счет займов и кредитов самих этих институтов.

Понятно, что взяточничество и коррупция вовсе не являются неизбежной составной частью бизнеса. Опыт показывает, что многое может быть сделано для обуздания коррупции в сфере государственного снабжения, когда для этого есть воля и желание. Чтобы понять, каковы наилучшие способы борьбы с коррупцией в этой сфере, было бы небесполезно для начала узнать, каковы ее проявления.3