Четыре сценария борьбы против системной коррупции.

Существует четыре главных варианта действий против системной коррупции. Первый – это смена власти с последующим заключением в тюрьму бывших руководителей государства (Бангладеш) или даже казнь их (Гана). Такой путь может принести пользу, но не всегда: в Гане это получилось, но в Бангладеш (где казни не проводились) провалилось. В СССР были проведены «судебные» процессы на Лаврентием Берией, Василием Сталиным и Юрием Чурбановым практически ничего не изменили. Позднее подобные попытки предпринимались в отношении бывшего Президента СССР М. Горбачева и, вероятно, будут предприниматься в отношении нынешнего Президента РФ Б. Ельцина после его отставки как некое логичное завершение грандиозного скандала вокруг «любимого» кремлевского подрядчика - швейцарской фирмы «Mabetex».

Второй вариант - более трудный и не дающий готовых ответов: реформировать государственную систему, пораженную системной коррупцией, не требуя при этом от лидеров, чтобы они совершили политическое самоубийство или отправились в изгнание. Например, на выборах в Кении в 1993 г., оппозиционные партии четко указали преступления, в которых они будут обвинять бывших руководителей. Неудивительно, что, оппозиция проиграла выборы. Политическая реальность заключается в том, что при передаче власти мирным путем, это происходит с молчаливого согласия тех, кто находится у власти, даже вопреки их желанию. Поэтому нереально ожидать от тех, кто занимает высокие посты, что они просто отойдут в сторону, зная, что им грозит тюремное заключение. Лозунг всеобщей амнистии может быть политически невыгодным, но если передача власти мыслится как мирный процесс, то неизбежна степень взаимопонимания и взаимных уступок между властью и оппозицией[75]. Сторонники этого варианта в России предлагают закрепить за нынешним Президентом РФ статус пожизненного члена верхней палаты Федерального Собрания подобно тому как это было сделано в отношении Пиночета.

Еще более трудная задача - обретение политической воли для ликвидации коррупции в верхних эшелонах власти. Клептомания или неосознанная страсть к стяжательству, кажется, становится все более и более распространенным явлением, и многие из числа самых коррумпированных мировых лидеров, и так уже имеющих больше денег, чем им когда-либо может понадобиться, склонны к тому, чтобы получать еще и еще. Как нам убедить таких лидеров признать необходимость гласности, прозрачности и подотчетности, т.е. тех принципов, которые положат конец подобной практике и, возможно, вскроют масштабы приобретенных богатств?

Третий сценарий - это угандийская модель. Уганда, будучи обществом переходного типа, преобразует доставшуюся ей в наследство систему сверху донизу, разработав целый пакет реформ государственной службы. Такие всеобъемлющие реформы обычно наиболее легко осуществимы там, где они происходят на волне кардинальной смены власти и предпринимаются новым политическим руководством. Но в процессе перехода для этого не всегда хватает времени и целеустремленности, и поэтому существует множество примеров того, как новое руководство, обещая нанести удар по коррупции, после прихода к власти отвлекается на другие вопросы и слишком быстро вступает на проторенную дорожку прошлого. Опыт Уганды показал, что если вовремя взяться за дело, то можно сразу же выиграть время для кардинальных реформ в области административного управления.

Четвертый сценарий - это концепция «анклава» или «острова честности», в настоящее время разрабатываемая в Эквадоре. Этот подход заключается в «отгораживании» отдельных сфер государственной службы от всей системы в целом для того, чтобы начать борьбу с коррупцией на отдельно взятом участке. Например, недавно в Танзании налоговая служба была выведена из общей системы государственной службы, ее сотрудникам повысили денежное содержание, чтобы создать стимулы для честной работы. Подобные эксперименты были проведены и в России. Сотрудникам вновь созданного Главного управления и региональных управлений по организованной преступности МВД РФ решением Правительства были бесплатно выделены несколько тысяч квартир и установлено денежное содержание, значительно превышающее средний уровень оплаты аналогичных категорий работников остальных сотрудников Министерства. На начальном этапе формирования аналогичные меры были предприняты в отношении сотрудников налоговой инспекции и налоговой полиции, которые к тому получали право на дополнительное вознаграждение пропорционально объему выявленных неплатежей в бюджет. В настоящее время эти меры отменены.

Являются ли меры принуждения решением проблемы борьбы с коррупцией?

Некоторые утверждают, что все, что требуется сделать — это применить закон, что кризис - не результат широкомасштабного распространения коррупции, а следствие недостатка мер принуждения. Государство в некотором смысле вынуждено уподобляться античному богу Сатурну, пожирающему своих детей, порождая коррупцию в недрах своих структур и ведя с ней борьбу на уничтожение. Тем не менее, если бы суть проблемы состояла лишь в этом, то коррупция была бы уже давно побеждена.

 

Петр I применял к коррупционерам жестокие наказания. Изобличенный в казнокрадстве и взяточничестве губернатор Сибири князь Матвей Гагарин был осужден к смертной казни и 16 марта 1721 года был повешен перед окнами Юстиц – коллегии в присутствии императора, всего двора, чиновников коллегии и родственников осужденного. Затем виселицу с телом князя - взяточника установили на стрелке Васильевского острова перед зданием Биржи.

В 1724 году был уличен во взятках изобличитель сибирского губернатора и его главный обвинитель - обер-фискал Алексей Нестеров. Его приговорили к наиболее жестокому виду смертной казни – колесованию. Петр устрашал служилых людей, но никакие суровые меры не помогали. Ближайший сподвижник императора - светлейший князь Александр Меншиков по словам В.О. Ключевского, был «отважным мастером брать взятки, красть и лгать». Не отличались безупречной репутацией и генерал-адмирал граф Ф.М. Апраксин, канцлер граф Г.И. Головкин, сенатор князь Г.П. Волконский и другие «птенцы гнезда петрова».

 

Даже в странах, где коррупция достигла невиданного размаха, существуют законы, направленные против коррупции в системе государственной службы. Эти законы просто не соблюдаются, а принцип подотчетности власти игнорируется. В большинстве таких стран имеются кодексы поведения высших должностных лиц, где нашли отражение благие намерения, но сами эти кодексы - по сути дела, мертворожденные акты. Чтобы противостоять коррупции, недостаточно просто принимать и вводить в действие соответствующие законы. Главное заключается в том, чтобызаставить систему работать и изменить модели поведения людей.

Некоторые авторы настойчиво предлагают наказать главных виновников[76]. Другие утверждают, что при осуществлении реформ надо смотреть вперед и стремиться изменить систему, а не оглядываться назад, наказывая преступников за прошлые деяния[77]. Но даже если ставится цель наказать виновных, прежде всего необходимо, чтобы существовало руководство, приверженное делу осуществления кардинальных реформ, а механизмы принуждения были мощными и эффективными. Преимущество ориентации на будущее, а не на прошлое состоит в том, что таким образом оппозиция сводится к минимуму. Те, кто обогатился нечестным и противозаконным путем (а очень часто эти люди составляют ряды могущественной элиты), не станут рассматривать программу по борьбе с коррупцией в качестве прямой угрозы для себя лично. Считается общепризнанным, что программа борьбы с коррупцией должна пользоваться поддержкой в высших политических кругах и что те, кто отвечает за ее осуществление, должны ощущать эту поддержку, независимо от того, какие лица могут быть привлечены к уголовной либо административной ответственности в результате осуществления этой программы.

В США даже законодатели не имеют иммунитета от ответственности за коррупцию. На протяжении истории конгресса США сенат исключил за коррумпированность 29 сенаторов, а палата представителей – 28 своих членов. Последний случай имел место в 1982 году, после осуждения виновного за взятку федеральным судом.

Кроме того, сенат вынес за это время порицание 9 сенаторам, а палата представителей – 22. С 1976 года используется в качестве меры воздействия выговор, который считается менее строгой мерой по сравнению с порицанием. За время применения этого вида административной ответственности 7 членов палаты представителей получили выговор. Коррумпированность должностных лиц обнаруживается с трудом и поэтому меры административной ответственности применятся крайне редко.

В России члены Парламента также не имеют иммунитета от уголовного преследования за любые преступления, в том числе коррупционные, но зато имеют особый уголовно-процессуальный статус, который предполагает специальный порядок возбуждения против них уголовных дел. Для этого требуется согласие органа законодательной власти. Государственная Дума, например, традиционно отказывает прокурорам, ходатайствующим о разрешении возбудить уголовное дело в отношении депутата, даже если речь идет о совершении коррупционного преступления, как в случае с бывшим депутатом и советником Президента РФ С.Б. Станкевичем. Для принятия такого решения не требуется его мотивировать. Вместе с тем, разумно предположить, что основным мотивом принятия подобных решений является боязнь создания «опасных» прецедентов.

 

Этические стандарты на государственной службе

Обычно у бюрократов любой страны имеется два набора ценностей: официальные (узаконенные) и неофициальные (традиции и обычаи). Хотя бюрократы призваны служить закону, в душе они, тем не менее, нередко являются последовательными приверженцами неофициальных ценностей. Сила традиции настолько велика, что даже если сам чиновник публично отвергает традиции, он все равно находится под их постоянным влиянием. Например, во избежание обвинений в неблагодарности, политики и высшие государственные чиновники должны окружать себя своими соплеменниками и ближайшими родственниками. Такое положение создает трудности для тех чиновников, которые осознают ценность закона. Если на вершине чиновничьего аппарата подобное положение создает лишь некоторые неудобства, то у рядовых граждан такая практика должна вызывать настоящую панику.

Простое решение заключается в том, чтобы платить государственным служащим надлежащую зарплату. Но это не обязательно повлечет за собой коренные перемены: весьма вероятно, что это может даже усилить давление на чиновников, тем более что высокая зарплата открывает больше возможностей для злоупотреблений Для подкупа низкооплачиваемых чиновников можно тратить меньше денег, а высокооплачиваемых – больше. Равным образом и прямолинейное наступление на традиционные ценности и обычаи не даст результата. Многие страны по понятным причинам не станут без нужды подрывать базовые традиционные ценности.

Один автор, пишущий об Африке, утверждает: «Характер этических кодексов не должен превращать руководителей в подвижников, бедных, как церковные мыши. В этих кодексах также не должны содержаться слишком жесткие требования, которые могли бы лишить потенциальных руководителей желания исполнить роль лидера[78].

С учетом этих факторов предлагается четырехсторонний подход:

1) разработать структуру процесса принятия решений так, чтобы из него были бы исключенылица, которые могут оказаться под давлением своих родственников или семейного клана[79], а сам он основывался на недвусмысленных инструкциях и был максимально упрощен;

2) довести эти инструкции до сведения общественности, особо подчеркнув тот факт, что чиновники не имеют права действовать, как им вздумается, а любые традиционные обычаи должны адаптироваться к новой реальности;

3) ввести эффективную систему повышения квалификации служащих всех уровней и одновременно сформулировать и опубликовать четко определенные этические нормы и правила поведения чиновников;

4) ввести или шире применять уже существующие меры административного воздействия, обеспечивающие ответственность руководителей всех уровней за коррупцию в подчиненных им подразделениях.

К положительным результатам в деле борьбы с коррупцией могут также привести:

* отмена ненужных процедур и неоправданного лицензирования;

* упрощение налоговой системы;

* создание таких рабочих мест, которые служащие ценили и воздерживались бы от взяточничества из опасения потерять работу;

* введение практики подачи деклараций об имущественном состоянии и доходах высших государственных чиновников