Первые законодательные оценки коррупции на Руси

 

Первое упоминание о посуле как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий в законодательстве Руси, по-видимому, связано с Двинской уставной грамотой 1397-1398 гг. (Уставная грамота Василия I, выданная боярам двинским, сотскому и всем черным людям Двинской земли), в статье 6 которой говорилось: «А самосуда четыре рубли; а самосуд, то: кто изымав татя с поличным, а посул собе возмет, а наместники доведаются по заповеди, ино то самосуд; а опрочь того самосуда нет»[6]. В статье идет речь о незаконном присвоении потерпевшим от кражи судебных полномочий (самосуде). При этом самосудом признается незаконное получение денежной компенсации, причитавшейся наместнику, на которого возлагались осуществление правосудия. Некоторые ученые полагают, что данная норма запрещала наместнику отпускать пойманного вора за взятку[7]. Тем не менее большая часть исследователей истории российского законодательства полагают, что понятие посула начинает употребляться в смысле взятки, начиная с Псковской Судной грамоты 1397 г., последняя переработка которой производилась между 1462 и 1471 гг. (период пяти соборов). Статья 4 Псковской Судной грамоты гласила: «А князь и посадник на вече суду не судять, судити им у князя на сенех, взирая в правду по крестному целованью. А не въсудят в правду, ино Бог буди им судиа на втором пришествии Христове. А тайных посулов не имати ни князю, ни посаднику»[8].

Определение современного понятия коррупции

Наиболее простое определение коррупции – подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще[9]. Однако существуют и другие определения этого понятия. Одно из последних нашло отражение в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Большинство европейских стран и, в том числе Россия, договорились о достаточно широком понимании коррупции, отчасти возвращающим современные государства вглубь веков, о которых мы уже вспоминали[10]. Однако было бы неверным считать, что коррупция везде и всегда проявляется одинаково, что одинаковы ее причины и последствия. Определяющее значение здесь имеют национальные менталитет, правовые, религиозные и этнические традиции, которые никогда не являются зеркальным отражением друг друга. И все же в своем понимании коррупции авторы российской редакции Книги исходят из приоритета нормативного определения этого феномена, поскольку не могут не осознавать, что помимо прочего коррупция это еще и стигма или ярлык, который прикрепляют к людям, а иногда и к целым народам.

 

В Книге «коррупция» определяется как использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (например, депутатами) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе, международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление последним таких преимуществ. Хотя, конечно, мы не можем отрицать оспоримости предложенной дефиниции, поскольку Россия к моменту завершения этой работы все еще не ратифицировала упоминавшуюся Конвенцию Совета Европы.

 

Коррупция многообразна в своих проявлениях. Во всяком случае нельзя не обратить внимания на то, что национальное и международное право достаточно «равнодушно» взирают на многочисленные формы коррупционного поведения, тем не менее осуждаемые общественной моралью или религиями.

Коррупция первоначально «распадается» на две неравные части: собственно этические отклонения и правонарушения. Однако этим «дуализм» коррупции не исчерпывается. Нередко она выражается, с одной стороны, в использовании служащим своего статуса для получения незаконных преимуществ (продажность), а с другой - в предоставлении последнему таких преимуществ. Традиционно считается, что в противоречивом единстве этих сторон с точки зрения большей общественной опасности доминирует продажность. Достаточно часто коррупция представляет собой подобие односторонних сделок или хищения. Исторически различающимися в российском общественном мнении и праве формами коррупции были мздоимство - получение в нарушение установленного законом порядка лицом, состоявшим на государственной или общественной службе, каких-либо преимуществ за совершение законных действий (бездействия) по службе) и лихоимство - получение тем же лицом каких-либо преимуществ за совершение по службе незаконных действий (бездействия). Мздоимство и лихоимство могут проявляться на всех уровнях системы власти, при этом объемы сумм и масштабы вредного воздействия на общество могут бесконечно варьироваться.

Примеромсобственно этических нарушений может служить совершение государственным служащим действий, которые отрицательно влияют на состояние общественного мнения о состоянии законности на государственной службе, хотя прямо и не запрещены законом или иным нормативным актом (присутствие на банкетах, устраиваемых организациями, контроль за деятельностью которых входит в компетенцию данного лица; публичное неделовое общение с людьми, имеющими судимость за корыстные преступления; проживание в апартаментах или пользование автомобилем, стоимость которых несопоставима с размером жалования).

Среди коррупционных правонарушений обычно выделяются четыре вида: гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные проступки и преступления, хотя, разумеется, разделение собственно дисциплинарных (служебных) и административных проступков достаточно условное.

 

Феноменология коррупции

Этические отклонения. Достаточно традиционным заблуждением является абсолютизация аморальности коррупции. К сожалению, часть коррупционных проявлений не воспринимается национальным общественным сознанием как неэтичное поведение. Равно как многое из того, что подавляющая часть населения относит к коррупции не является правонарушениями. Обычно это называется собственно этическими нарушениями.

В реальной жизни представление о коррупции, сложившееся в общественном мнении, может расходиться с нормативным определением коррупции, при этом в глазах большинства людей общественное мнение может значить больше, чем закон. Если общественное мнение расходится с нормативным определением коррупции, то вероятнее всего, чиновники будут действовать в «согласии» с общественным мнением вопреки закону, если это конечно будет им выгодно.

Коррупционные этические отклонения «гнездятся» в мировоззрении служащих и обычно проявляются как нарушение принципа «вытянутой руки», заключающегося в том, что процесс принятия важных решений не должен зависеть от личных и семейных отношений тех кто находится на службе - государственной или негосударственной. Служащие должны точно знать круг своих обязанностей и быть нейтральными и беспристрастными в своей работе на благо общества [11].

Что же они на самом деле знают? Что именно они считают общественным благом, и что они сами считают «коррупцией»? Есть ли у них желание бороться с ней?

В 1994 году Независимой комиссией по борьбе с коррупцией штата Новый Южный Уэльс в Австралии было проведено большое исследование, цель которого заключалась в определении типов поведения, которые воспринимаются государственными служащими как попадающие под определение коррупции, а также факторов, мешающих чиновникам бороться с коррупцией. Были распространены вопросники с кратким описанием 12 ситуаций. Респондентам предложили оценить поведение участников ситуаций, наносимый вред, чем можно оправдать такое поведение, а также написать, как бы они сами поступили в подобных ситуациях. Дополнительно было предложено 12 оценочных утверждений, а респондентов попросили ответить, насколько они согласны с этими утверждениями [12].

Респонденты разошлись в том, что лично они считают коррупцией. Как отмечается в отчете, «всем, кто заинтересован в снижении уровня коррупции, важно понять, что действия, воспринимаемые одним чиновником как проявления коррупции, могут по-другому оцениваться его коллегами». Отсутствие общего понимания того, что такое коррупция, осложняет борьбу с ней.

Респонденты разошлись во мнении, что лично они считают коррупцией. Как отмечается в отчете, «всем, кто заинтересован в снижении уровня коррупции, важно понять, что действия, воспринимаемые одним чиновником как проявления коррупции, могут по-другому оцениваться его коллегами». Отсутствие общего понимания того, что такое коррупция, осложняет борьбу с ней.

В различных социальных сферах по разному определяется круг «этических сигналов» о коррупции. В странах с развитыми демократическими традициями стараются избегать того, что подобные «сигналы» приобретали статус коррупционных правонарушений из-за неизбежных ошибок при их восприятии

 

Этические сигналы о возможной коррумпированности сотрудника в негосударственном секторе:

* сотрудник отказывается от назначения на новую должность, даже с повышением, или отказывается уйти в отпуск;

* сотрудник постоянно допоздна задерживается на работе, особенно когда никого больше рядом нет;

* часто повторяются закупки материалов в малых количествах от одного и того же поставщика;

* оплата производится наличными деньгами, при этом либо слишком быстро, либо слишком медленно;

* часто поступают сообщения о потере или о списании товара, а также о списании безнадежных долгов;

* сотрудник слишком часто закупает товары по сниженным ценам или по ценам, установленным для работников компании;

* у сотрудника неожиданно появляются крупные денежные средства.

 

 

Для системы государственной и муниципальной службы это могут быть уже другие сигналы:

 

Этические сигналы о возможной коррумпированности сотрудника в системе государственной и муниципальной службы:

· систематический прием мелких подарков от просителей

· частные зарубежные командировки, прямо не связанные со служебной деятельностью

· систематические ходатайства о приеме на государственную или муниципальную службу других лиц

· частое приобретение предметов роскоши

· пользование очень дорогим автомобилем, стоимость которого несопоставима с обычными размерами доходов и имущества для определенной категории чиновника

· отдых на наиболее дорогих и престижных курортах

· проживание в отдельном доме или апартаментах, приобретенных за наличные деньги

· систематическое присутствие на банкетах или пользование не запрещенными законом услугами организаций и отдельных лиц, контроль за деятельностью которых входит в компетенцию данного лица

· опубликование книг, работа над которыми не является служебной обязанностью

· утаивание от коллег и общественности названных обстоятельств или введение в заблуждение относительно таких обстоятельств

 

Границы этического осуждения коррупции очень подвижны. Нравственные стандарты гражданского общества могут не совпадать с этикой государственной и негосударственной службы. Даже самые честные правительства и корпорации могут восприниматься общественным сознанием как коррумпированные. В этом проявляется одно из наиболее серьезных препятствий к созданию эффективных моделей противостояния коррупции.

 

Пределы непреступных правонарушений. В действительности очень тонкая грань отделяет непреступные коррупционный правонарушения от преступлений. Виной тому все та же неопределенность правовых норм, при конструировании которых ни одному законодателю в мире не удалось окончательно разрешить проблему неоднозначного толкования и соответственно предоставления лицу, применяющему правовую норму некоторой свободы в этом вопросе.

По этой же причине очень трудно с уверенностью определить степень либерализма антикоррупционного законодательства отдельно взятой страны.

В России к гражданско-правовым коррупционным деликтам относятся:

· принятие в дар работниками государственных и муниципальных учреждений, учреждений социальной защиты и иных подобных учреждений подарков (имущества или имущественных прав) от граждан, находящихся в них на лечении, содержании или воспитании супругами и родственниками этих граждан; а также дарение таким работникам подарков в связи с указанными обстоятельствами;

· принятие в дар и дарение подарков государственным служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с их должностным положением или с исполнением последними служебных обязанностей, при условии, что стоимость любого подарка во всех случаях не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда (ст.575 Гражданского кодекса РФ).

В этих случаях речь, конечно, идет о принятии подарков лишь за законные действия. При этом конечно нельзя не обратить на внимание на то, что с точки зрения российского гражданского законодательства сходные по сути поступки служащих коммерческих, иных негосударственных или межгосударственных (международных) организаций не являются правонарушениями. Увы, но вполне объяснимое преклонение перед равноправием сторон, на котором основана цивилистика, помешало законодателю в этих внешне безобидных нормах увидеть ящик Пандоры. Проблема легализации «крупных» подарков достаточно легко может быть сведена к проблеме количества конвертов.

Дисциплинарные коррупционные проступки, обычно проявляющиеся в таком использовании служащим своего статуса для получения преимуществ, за которое предусмотрено дисциплинарное взыскание (например, осуществление сотрудником органа внутренних дел предпринимательской деятельности вопреки ч.2 ст.10 Положения о службе в органах внутренних дел[13]), с трудом поддаются систематизации, поскольку достаточно произвольно определяются решениями руководящими органами огромного числа государственных, муниципальных, коммерческих и иных организаций.

Грань между коррупционным дисциплинарным проступком и преступлением подчас оказывается настолько слабо различимой, что даже специалисты затрудняются однозначно ответить на вопрос: где оканчивается дисциплинарный проступок и начинается незаконное участие в предпринимательcкой деятельности или злоупотребление полномочиями. Наиболее актуальна эта проблема в сфере публичной службы. Возможно, это обстоятельство предопределило наше решение внимательно рассмотреть коррупционную активность тех, кто, обладая статусом государственного (или муниципального) служащего, имеет возможность контролировать осуществление различных видов экономической деятельности и влиять на принятие решений.

Административные коррупционные проступки. Действующий Кодекс РСФСР об административных правонарушениях позволяет отнести к числу административных коррупционных проступков мелкое (то есть на сумму не превышающую одного минимального размера оплаты труда в России) хищение чужого имущества, совершенное путем присвоения или растраты государственным, муниципальным, иным публичным служащим или служащим коммерческой или иной организации (ст.49). До 30 января 1999 г. российский законодатель фактически устанавливал административную ответственность за подобное правонарушение лишь для государственных, муниципальных служащих и служащих общественных организаций (более точно - за мелкое хищение государственного или общественного имущества). Сегодня она распространяется и на служащих коммерческих, а также международных организаций, что значительно (возможно помимо воли законодателя) приблизило Россию к европейским стандартам в понимании коррупции.

Коррупционные преступления. Обычнокоррупционные преступления воспринимаются как наиболее опасные единичные проявления коррупции. До настоящего времени в России нет действующего нормативного акта, в котором прямо бы говорилось о том, какие именно преступления следует относить к коррупционных. Существует также весьма распространенное заблуждение (даже среди специалистов) относительно того, что эта проблема будет разрешена в случае принятия Федерального закона РФ о борьбе с коррупцией. В действительности же ни в одном из проектов данного закона
(за исключением первого рабочего варианта 1992 г.) не предусматривался исчерпывающий перечень таких коррупционных преступлений (или иных правонарушений). По-видимому, предполагается, что это должен делать тот, кто будет применять закон (после прочтения соответствующего общего определения). Исчерпывающий перечень коррупционных преступлений это не только технологическая проблема (эффективный учет и контроль за распространенностью коррупционных проявлений), но и этическая. Любая неопределенность в решении этой проблемы открывает бесчисленные возможности для политических спекуляций. К сожалению, мы не в состоянии полностью преодолеть эту неопределенность и подменить своим мнением то, что может сделать только законодатель.

В настоящей Книге мы исходим из того, что коррупционное преступление - это предусмотренное в Уголовном кодексе Российской Федерации общественно опасное деяние, которое непосредственно посягает на авторитет и законные интересы службы и выражается в противоправном получении государственным, муниципальным или иным публичным служащим, либо служащим коммерческой или иной организации (в том числе, международной) каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот) либо в предоставлении последним таких преимуществ.

Из определения следует, что непременными признакамикоррупционного преступления являются:

* непосредственное нанесение ущерба авторитету публичной службы (государственной службы, службы в органах местного самоуправления, непосредственному исполнению функций органов государственной власти), а также непубличной службы (службы в коммерческих и иных организациях). Опосредованно такой ущерб могут причинять любые преступления;

* незаконный (противоправный) характер получаемых государственным (муниципальным) служащим или иным публичным служащим, либо служащим коммерческой или иной организации преимуществ (имущества, услуг или льгот);

* использование виновным своего служебного положения вопреки интересам службы;

* наличие у совершившего коррупционное преступление, признаков лица, принадлежащего к одной из категорий, указанных в примечаниях к ст.285 и ст.201 УК РФ, за исключением: активного подкупа участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов и пассивного подкупа спортсменов (ст.184 УК РФ); дачи взятки должностному лицу (ст.291 УК РФ), активного коммерческого подкупа (ч.1 или 2 ст.204 УК РФ); провокации взятки или коммерческого подкупа с целью шантажа (ст.304); подкупа свидетелей, потерпевших, экспертов и переводчиков (ч.1 ст.309 УК), которые наказываются вне зависимости от наличия у виновного служебного статуса;

* наличие у виновного умысла на совершение действий (акта бездействия), объективно причиняющих ущерб интересам публичной или непубличной службы;

* наличие у виновного корыстной или иной личной заинтересованности (последняя может носить и неимущественный характер).

В новом Уголовном кодексе российский законодатель вполне очевидно разграничил публичные коррупционные преступления (преступления против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления - глава 30) и непубличные коррупционные преступления (преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях - глава 23), посчитав что последние скорее относятся к преступлениям в сфере экономики и при этом менее опасны (это очень легко обнаружить, если посмотреть на санкции сопоставимых норм).

Подкуп руководителей федеральных казенных предприятий, по долгам которых в соответствии с гражданским законодательством почти во всех случаях отвечает государство; злоупотребления частных нотариусов, на которых возложено исполнение публичных функции, - формально оказались за пределами поля защиты публичных интересов и иллюзорно воспринимаются как менее опасные.

Провокация взятки либо коммерческого подкупа (с целью шантажа), а также подкуп свидетелей, потерпевших, экспертов и переводчиков отнесены российским законодателем к числу преступлений против правосудия, но несомненно имеют коррупционную природу.

Асимметрию ответственности публичных и непубличных служащих не следует однозначно воспринимать как «коррупционную брешь». В российском уголовном законодательстве всегда было предостаточно общих норм, позволяющих привлекать к ответственности при отсутствии конкретных запретов (например, за самоуправство, причинение имущественного ущерба путем обмана, подделку документов).

Кпубличным коррупционным преступлениям во всех случаях могут быть отнесены: злоупотребление должностными полномочиями (ст.285 УК РФ); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст.289); получение взятки (ст.290); дача взятки (ст.291); служебный подлог (ст.292); провокация взятки с целью шантажа (ст.304); подкуп свидетеля, потерпевшего, эксперта или переводчика (ч.1 ст.309), а также воспрепятствование работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума, соединенное с подкупом (п.«а» ч.2 ст.141 УК РФ). В некоторых (когда это связано с присутствием корыстной или иной личной заинтересованности) - превышение должностных полномочий (ст.286); отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст.287); присвоение полномочий должностного лица (ст.288 УК РФ).

К непубличным - во всех случаях: подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов (ст.184 УК РФ); злоупотребление полномочиями (ст.201 УК РФ); злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами (ст.202); коммерческий подкуп (ст.204); провокация коммерческого подкупа с целью шантажа (ст.304 УК РФ). При наличии корыстной или иной личной заинтересованности - превышение полномочий служащими частных охранных или детективных служб (ст.203 УК РФ).

Если допустить, что российский законодатель достаточно точно «предугадал» коррупционную природу всех преступлений, совершение которых в принципе может быть связано с эксплуатацией служебного статуса в личных интересах, то число видов коррупционных преступлений (помимо названных основных) достигнет 30 (воспрепятствование законной предпринимательской деятельности; регистрация незаконных сделок с землей; контрабанда, совершенная должностным лицом с использованием своего служебного положения; организация преступного сообщества (преступной организации) для совершения любого из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений и др.).

Миф о том, что в России нет или почти нет норм об ответственности за коррупционные преступления сильно преувеличен.

Коррупционная преступность. Коррупционная преступность не сводится к простой сумме совершенных коррупционных преступлений, охватывая также и самих коррупционеров.

Статистические оценки этого явления обычно настолько условны, что почти ничего не могут сказать (за исключением пожалуй экспертов) о действительном состоянии коррупции в стране. не специально весьма неполный или некорректный характер, что может быть отчасти компенсировано результатами научных исследований.

В 1997 г. в России было зарегистрировано немногим более 16000 коррупционных преступлений в государственной и негосударственной сферах [14], в том числе:

 

· злоупотребление должностными полномочиями - 2848

· получение взятки - 3559

· дача взятки - 2049

· служебный подлог - 5831

· провокация взятки или коммерческого подкупа -3

· воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий - 13 [15]

· злоупотребление полномочиями - 832

· злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами - 10

· коммерческий подкуп - 470

 

На каждые 100 тыс. человек населения России сегодня выявляется около десяти коррупционных преступлений, что, разумеется, говорит не столько о масштабах явления, сколько об эффективности правоохранительной системы и о степени расхождения в представлениях о коррупции законодателя, чиновничества и населения.

Незарегистрированная часть коррупционных преступлений по оценкам экспертов в конце 80-х гг. в среднем в десять раз была больше зарегистрированной[16]. Коэффициент латентности наиболее выявляемого вида коррупционных преступлений (взяточничества), по данным проведенного нами в 1992 г. опроса экспертов из числа сотрудников подразделений органов внутренних дел по экономическим преступлениям (126 чел.), составил 18. Однако уже в 1995 г. уровень латентности взяточничества оценивался аналогичной группой экспертов коэффициентом, превышающим 2000[17].

Как правило, не более 20% лиц, выявленных в связи с совершением взяточничества, реально осуждается к одной из мер уголовного наказания, в том числе к лишению свободы. Даже за получение взятки при отягчающих и особо отягчающих обстоятельства к наказанию в виде лишения свободы до недавнего времени осуждалось не более половины виновных[18]. Данному феномену трудно найти легальное оправдание, особенно если учесть, что единственным основным видом наказания за взяточничество было лишение свободы. Вместе с тем, нельзя не учитывать, что значительная часть обвинительных приговоров по делам о взяточничестве была связана с необходимостью назначения наказания за получение действительно мелких взяток, размер которых эквивалентен 2-5 долларам. Нередко именно это обстоятельство нередко побуждало судей в подобных ситуациях назначать наказания ниже того нижнего предела, который установлен законом за дачу или получение взятки или вообще применять к таким взяточникам более мягкие наказания по сравнению с установленными уголовным законом за эти преступления. Ведь тот же самый судья должен был назначать такое же наказания и за получение взятки Впрочем, для этого должны были быть установлены те веские основания, о которых говорилось в ст.43 УК РСФСР (ст. 64 УК РФ).

В 1995 г. национальными филиалами ТИ было проведено исследование, которое показало, что формы коррупции в системе государственной, муниципальной и негосударственной службы разных странах также чрезвычайно сходны:

· протекции друзьям, родственникам и знакомым;

· вливания в политические кампании и т. п.;

· взятки за получение выгодных контрактов («черные» комиссионные и оплата якобы консультативных услуг)[19];

· служебное мошенничество.

· «продажа» услуг, входящих в круг их служебных обязанностей[20];

· получение процентов за предоставление правительственных контрактов, причем деньги часто перечисляются на счета в иностранных банках[21];

· оказывание чиновникам чрезмерное «гостеприимство» и других подобных «знаков внимания» со стороны бизнесменов (например, стипендии детям для обучения в иностранных университетах);

· патронаж чиновников над определенными государственными контрактами, осуществляемый через подставные фирмы или так называемых «партнеров», либо непосредственно в форме «консультирования»;

· отправка себя в заграничные командировки с произвольно установленным размером суточных;

· использование политическими партиями своей власти (настоящей или будущей) для того, чтобы взимать поборы с представителей бизнеса, особенно иностранного, в обмен на предоставление государственных контрактов (это может быть облечено в форму «пожертвований» для «благотворительного фонда» или «больницы»)[22];

· вымогательство взяток служащими налоговых и таможенных органов с экспортеров или импортеров под угрозой повышения размера налога или пошлины;

· предоставление бизнесменами служащим налоговых и таможенных органов взяток в целях необоснованного занижения персональной или корпоративной налогооблагаемой базы, либо получения права на беспошлинный ввоз товара[23];

· вымогательство у водителей сотрудниками органов, обеспечивающих безопасность дорожного движения взяток под угрозой наложения штрафа за якобы или действительно имевшее место нарушение правил дорожногодвижения, (при этом размер взятки зачастую меньше суммы штрафа, установленной законом);

· вымогательство незаконных вознаграждений за ускоренные выдачу документов или принятие решения (например, выдачу водительских прав, паспорта, выделение торгового места на рынке)[24];

· получение начальниками «мзды» со своих подчиненных в виде еженедельных или ежемесячных подношений в установленных размерах для последующей передачи «наверх»[25].