Изобретать ли снова правительство или устранить стимулы к коррупции

Гласность справедливо считается лекарством от социальных и служебных болезней. Солнечный свет считается лучшим средством для дезинфекции; электрический свет – самым квалифицированным полицейским.

Джастис Брендейс, Чужие деньги

 

Основные причины неудач в борьбе с коррупцией. Главные правила антикоррупционой реформы общенациональной этики поведения. Несколько принципов формирования системы антикоррупционной этики поведения. Контроль за контролерами. Борьба с коррупцией - общая ответственность органов власти, коммерческих и общественных организаций, каждого гражданина. Организационные изменения. Реформа программ и направлений политики. Формирование потенциала гражданского общества. Можно ли устранить коррупцию, устранив коррупционера

 

Будущий борец с коррупцией может растеряться: с чего же начать?История дает примеры множества неудачных попыток совершения реформ: начиналось все с грандиозных обещаний, а кончалось очевидной неспособностью их осуществить. Иногда намерения бывают искренни: новоизбранные руководители приходят к власти, преисполненные решимости «очистить конюшни», но вскоре масштабы стоящих перед ними проблем подавляют их. Другие просто имитируют активность: произносят речи, подписывают законы, но при этом ждать от них каких-либо значимых изменений не приходится. Время от времени преисполненные надежд избиратели вновь и вновь приводят к власти правительства, обязующиеся противостоять коррупции твердо и эффективно. Одни правительства сходят со сцены, доказав свою неспособность противоборствовать коррупции; избираются другие, и снова появляется надежда на то, что у них получится лучше. Тем не менее, совсем немногие могут похвастаться, что смогли добиться успеха, а их действия имели сколько-нибудь продолжительный эффект.1

Основные причины неудач в борьбе с коррупцией:

* недостаток власти «наверху» (новый президент хочет решительно взяться за дело, но получает в наследство коррумпированную правительственную машину, сопротивляющуюся любым переменам);

* отсутствие решимости «наверху» (политики и чиновники среднего и низшего звеньев могут желать перемен, но им мешает отсутствие решительных действий руководства);

* слишком громкие обещания, ставящие нереальные и недостижимые цели (те, кто обещает невыполнимое, быстро теряют доверие со стороны как своего окружения, так и тех, кто заинтересован в практических результатах их деятельности);

* предпринимаемые реформы половинчаты и совершаются без должной координации, так что в конечном счете невозможно определить «хозяина» реформ – того, кто лично заинтересован в их эффективном осуществлении и несет ответственность за результат;

* реформаторы чересчур полагаются на то, что законы будут действовать сами по себе, а это крайне ненадежный способ изменить поведение людей; или наоборот, ставка делается на принуждение, что ведет к репрессиям, явным злоупотреблениям властью и становлению нового коррумпированного режима;

* реформаторы «смотрят сквозь пальцы» на деятельность «верхов» и уделяют основное внимание «мелким рыбешкам», исходя из предположения, что «верхи» либо «не нуждаются» в реформе, либо отнесутся неприкрыто враждебно по отношению к любому, кто попытается ее осуществить. В результате закон применяется избирательно и несправедливо, а потом и вовсе теряет силу;

* реформы не имеют четко определенной и достижимой цели, поэтому они не ведут к реальным изменениям в жизни людей. После этого реформаторы быстро теряют доверие общества, без чего успех реформ невозможен;

* при осуществлении реформ, даже там, где реальное реформирование вполне достижимо, не создаются необходимые для этого институты, способные продолжить процесс реформирования после ухода со сцены его инициаторов;.2

* частный сектор, общество и государство не имеют опыта некоррупционных технологий взаимодействия или «забыли» его;

* нарушение баланса репрессивных и предупредительных мер борьбы с коррупцией в пользу первых.

Реформа также должна учитывать столкновение различных имущественных интересов: в ходе их осуществления возникает потенциальная опасность для тех, кто прежде совершал противоправные действия – будь то ради изыскания небольшой добавки к скудным доходам или ради увеличения солидного банковского счета за границей. Многие из них имеют возможность мешать процессу осуществления реформы: некоторые настолько могущественны или настолько решительны, что могут прибегнуть к насилию. Потенциальная опасность для реформаторов в таких странах становится реальной. Всесторонний и действенный пересмотр системы общенациональной этики поведения в конкретной стране может привести к столь значительным переменам, что они потребуют специальных политических и управленческих навыков.

 

Главные правила антикоррупционой реформы общенациональной этики поведения:

Первое. Не следует пытаться добиться невозможного. Попытки разом и полностью очиститься от грехов прошлого часто приводят лишь к созданию дополнительных препятствий – и это в лучшем случае. Важно определить, в каких сферах реформы дадут наилучший результат, и сконцентрировать на них основное внимание. Несколько "быстрых побед" будут означать больше, чем простое изменение к лучшему: они наглядно продемонстрируют всему обществу, что изменения реально происходят.

Второе. Следует постоянно подчеркивать, что реформы осуществляются в интересах потребителя. Это позволит уменьшить страх общества перед реформами. Поняв, что правила изменились, люди пойдут за реформами, и это приведет к предотвращению коррупции в будущем.

Третье. Необходимо создать атмосферу поощрения честности в обществе. Что общество вправе ожидать от своих лидеров? Если сами реформаторы нечестны, то усилия, направленные на борьбу с коррупцией, могут потерпеть крах, а общество разочаруется в реформах. Однако честность – это еще не конечная цель. Скорее, это – средство добиться от правителей, чтобы они оказывали обществу те услуги, каких общество вправе ожидать от них.

 

Комиссия Нолана (Великобритания, 1995 г.) разработала 7 принципов, применимых ко всем аспектам общественной жизни:

1. Бескорыстие. Должностные лица должны принимать решения только с учетом общественных интересов. Они не должны руководствоваться целями достижения финансовой или иной материальной выгоды для себя, своей семьи или друзей.

2. Неподкупность. Должностные лица не должны ставить себя в финансовую или иную зависимость от отдельных лиц или организаций, которые могут повлиять на исполнение ими профессиональных обязанностей.

3. Объективность. При принятии решений, например, о назначении на ответственные посты, о предоставление контрактов, о представлении к наградам и т. п., должностные лица обязаны руководствоваться только достоинствами кандидатов.

4. Подотчетность. Должностные лица подотчетны обществу за принимаемые решения и совершаемые действия; их деятельность должна быть открыта для самых тщательных проверок.

5. Открытость. Решения и действия должностных лиц должны быть в высшей степени открытыми для общества. Должностные лица обязаны обосновывать свои решения, а сокрытие информации допускается только в тех случаях, когда этого требуют высшие интересы общества.

6. Честность. Должностные лица обязаны открыто заявить о любых личных интересах, имеющих отношение к их должностным обязанностям, и принимать меры к тому, чтобы возникающие вследствие этого конфликты интересов разрешались в пользу общества.

7. Руководство. Должностные лица должны поддерживать вышеперечисленные принципы, осуществляя руководство и подавая личный пример.

 

Утверждению принципов честности и неподкупности в жизни общества и на государственной службе может способствовать целый ряд факторов, в том числе: законодательные меры; правила и кодексы поведения; религиозные, политические и социальные нормы и ценности общества, требующие, чтобы политики и чиновники были честны; профессионализм должностных лиц; осознание высшими должностными лицами, что они составляют элиту общества; серьезное отношение политического руководства к вопросам морали – как личной, так и общегосударственной.

Все вместе, эти элементы формируют и утверждают этические нормы общественной жизни и создают такую атмосферу, которая будет способствовать тому, чтобы политики и чиновники были в большинстве своем честными.

Считается, что в таких условиях законы, а также формы и методы оперативной и следственной деятельности будут достаточно эффективны для того, чтобы сделать коррупционное поведение рискованным и невыгодным занятием.3

 

Несколько принципов формирования системы антикоррупционной этики поведения:

* система этических норм должна развиваться, поддерживаться, адаптироваться и регулярно обновляться во всех сферах жизни общества;

* ее цели и намерения должны в равной степени и последовательно применяться ко всем сферам общественной жизни;

* система этических норм должна быть самодостаточной и интегрированной. Если в ней имеются потенциально слабые места, необходимо ввести новые средства повышения подотчетности управленческих структур либо обновить и усилить уже существующие, с тем чтобы «обойти» слабости системы;

* система этических норм нуждается в политической поддержке и руководстве, чтобы повысить степень доверия общества, однако управлять ею и определять пути ее развития отнюдь не обязательно должны политики;

* система этических норм зависит от мельчайших изменений в процессе осуществления реформ и нацелена на то, чтобы бороться с последствиями неудач и провалов, проистекающих от:

Слабого контроля за нормами поведения или плохого исполнения предписаний;

Незаинтересованности или некомпетентности руководства;

Монополии на полномочия по принятию решений;

Неадекватности информации о принципах финансирования и управления;

Слабой практической деятельности;

Слабой кадровой политики;

Несогласованности в работе структурных подразделений;

Слабости персонала и плохой системы его обучения;

Слабости или полного отсутствия попыток осуществить контроль и наблюдение за контактами государственных служащих с частным сектором, при которых ценности, обычаи и процедуры, принятые там, проникают в сферу государственной службы.4

 

Контроль за контролерами

Для утверждения и поддержки эффективности системы общенациональной этики поведения чрезвычайно важен пример руководителей страны и высокопоставленных чиновников. Но кто будет контролировать тех, кто призван осуществлять контроль? Целью любой системы этики поведения является построение системы сдержек и противовесов при согласованности основополагающих принципов (обычно закрепленных в конституции или в своде основных законов государства). В результате получается самодостаточный «магический круг», где осуществляется контроль за деятельностью тех людей, чей должностной статус предопределяет опасность злоупотребления служебным положением, причем этот контроль осуществляется либо самими этими людьми, либо кем-то еще.

Однако основой для функционирования такого круга может быть как честность, так и обман. Любое должностное лицо попадает в «группу риска» – будь то глава правительства, судья, прокурор или чиновник низшего звена. Впрочем, служебное положение некоторых должностных лиц создает больше почвы для злоупотреблений: это зависит от важности принимаемых решений и круга полномочий. Задача заключается в том, чтобы построить прозрачную и подотчетную систему, имеющей две главные цели: первая состоит в том, чтобы предотвращать преступные действия, а вторая – в том, чтобы заставить главных действующих лиц поверить, что любые преступления будут с большой вероятностью раскрыты.

Борьба с коррупцией - общая ответственность органов власти, коммерческих и общественных организаций, каждого гражданина.

Борьба, и, в том числе, предупреждение коррупции, не должны оставаться задачей только прокуратуры и других правоохранительных органов. Для успеха этой борьбы необходима совокупность усилий различных государственных (муниципальных), коммерческих и общественных структур, а также отдельных граждан. В частности, необходимо повысить степень гласности в деятельности органов власти всех уровней, особенно в тех сферах, где опасность коррупции максимальная. Это, в свою очередь, подразумевает прозрачность финансовой деятельности главных действующих лиц и возможность контроля и проверок силами независимых органов и институтов, не затронутых коррупцией.

Хотя за всеми проявлениями коррупции проследить невозможно, контроль за нею может быть осуществлен при соблюдении кодексов этики в сочетании с решительными действиями правоохранительных органов, а также с проведением глубоких организационных изменений и реформой общественных институтов.

Организационные изменения

Организационные изменения в структуре государственной и муниципальной службы могут способствовать сокращению поля для проявлений коррупции.

К примеру, в Сингапуре в начале 70-х гг. началось успешное осуществление программы по борьбе с коррупцией. Тогда постоянным секретарям (министрам) были даны четкие инструкции довести до сведения своих сотрудников информацию о серьезности намерений правительства вести борьбу за искоренение коррупции, а также потребовать от подчиненных сообщать о любых проявлениях коррупции. Постоянным секретарям было также предписано принять должные меры в ведомствах и департаментах, особо предрасположенных к коррупции. Эти меры включали: а) улучшение методов работы и процедур для сокращения проволочек при исполнении работы; б) повышение эффективности контроля за работой подчиненных со стороны начальников; в) проведение ротации кадров, чтобы ни один чиновник или группа чиновников слишком долго не задерживались в одном подразделении; г) проведение внезапных проверок работы сотрудников; г) повышение мер безопасности для предотвращения доступа посторонних лиц в служебные помещения; д) пересмотр мер по борьбе с коррупцией каждые 3-5 лет с целью их дальнейшего улучшения.

Эти меры в той или иной степени сегодня находят применение в системе государственной и муниципальной службы России.

Помимо очевидных отрицательных последствий частая смена правительств (трижды в течение одного года) Президентом РФ Б. Ельциным создала эффект негарантированности долговременных коррупционных обязательств, когда уже никто не мог быть уверен в том, что взятка, переданная высокопоставленному правительственному чиновнику под крупный проект, требующий как минимум нескольких месяцев на реализацию, обеспечит нужный эффект.

На начальном этапе своей служебной карьеры бывший Министр внутренних дел России А.С. Куликов был инициатором крупномасштабного оперативного эксперимента, результатом которого стало выявление почти тотальной коррумпированности сотрудников государственной автомобильной инспекции, обслуживавших трассу Краснодар - Москва. Лишь двое из нескольких десятков работников ГАИ отказались от предлагавшейся легендированными оперативными сотрудниками взятки за пропуск без досмотра транспортных средств, перевозивших груз крепких спиртных напитков. Практически все «неустойчивые» были уволены. Затем последовала реформа всей службы ГАИ, которая до настоящего времени не завершена.