Контроль за имущественным состоянием, доходами и обязательствами чиновников

Одним из средств поддержания этики поведения на государственной и муниципальной службах является периодическое заполнение служащими деклараций о своих доходах, имуществе и финансовых обязательствах. Хотя, те, кто берет взятки, вряд ли честно заполнят декларации об имуществе и доходах, тем не менее, фиксация их финансового состояния может стать основанием для последующего судебного разбирательства. Это, например, заставит их задуматься над тем, что любые последующие приобретения, если они не будут декларированы, будут считаться незаконными. Требование представлять декларацию как средство предотвращения взяточничества должно сохраняться в течение некоторого времени после увольнения чиновника со службы. Исследования показали, что взятки редко предлагаются после более чем трех лет пребывания на пенсии.

Контроль за доходами чиновников может означать вмешательство в частную жизнь человека, особенно если он распространяется не только на самого чиновника, но и на членов его семьи. Приверженцы старых добрых традиций выступают против деклараций и предпочитают полагаться на британскую традицию неофициальных, большей частью неписаных правил поведения. Считается, что эти правила обеспечивают приверженность элиты высоким этическим нормам - более высоким и жизнеспособным, чем писаные требования. Однако в настоящее время появляется все больше свидетельств того, что такая неофициальная система абсолютно несостоятельна. Сегодня коррупцию можно обуздать, только превратив ее в рискованное и малоприбыльное предприятие. Неформальные правила в этом направлении не работают и к тому же они не подконтрольны обществу[80].

Если согласиться с доводами в пользу подачи чиновниками деклараций, то сразу возникает несколько вопросов. Кому подавать декларацию? Какие факты включать в декларацию? В какой степени декларация распространяется на членов семьи? Как часто надо заполнять декларации? В какой степени должны быть средства массовой информации и общественность допущены к этим декларациям? Начиная с какого уровня служебной лестницы государственные служащие должны обязательно подавать декларации? Ни на один из этих вопросов нет простого ответа.

Деликатность этой ситуации состоит не столько в том, чтобы определить какие именно чиновники и какое именно имущество должны декларировать, а скорее в том, чтобы определить степень доступа общества к этим декларациям. Лакмусовой бумажкой должно быть требование удовлетворения общественных запросов, а не заявления самых крикливых оппонентов идеи декларирования доходов.

В России этот вопрос законодательно решен следующим образом. Государственные служащие обязаны передать в доверительное управление по гарантию государства на время нахождения на государственной службе принадлежащие им пакеты акций, доли в уставном капитале коммерческих организаций. Кроме того государственные служащие обязаны ежегодно представлять в налоговую службу сведения о своих доходах и имущества, принадлежащем им на праве собственности и являющимся объектом налогообложения. Указанные сведения составляют служебную тайну (ст. 12 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 5 июля 1995 г.). Аналогичным образом должны поступать и муниципальные служащие. На практике значительная часть этих требований игнорируется, поскольку до настоящего времени не принят нормативный акт, который бы устанавливал правила передачи служащими своего имущества в доверительное управление. К тому же следует принять во внимание тот факт, что фактическое обладание государственным или муниципальным служащим пакетом акций, не переданным в доверительное управление создает основание для привлечения их к уголовной ответственности за незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ).

 

Принятие решений на низовых уровнях как средство борьбы с коррупцией

Хотя идея делегирования ответственности на низший уровень имеет своих приверженцев, ее оппоненты не менее решительно утверждают, что при осуществлении надлежащего контроля централизованная система менее подвержена коррупции, чем децентрализованная. Доводы за и против переноса центра тяжести принятия решений на низовые уровни свои плюсы и минусы. Опыт Франции показал, что чрезмерное преувеличение роли низовых уровней при недостатке контроля перерастает в ситуацию всеобщей коррупции. Политические партии, под чьим контролем находятся мэрии и муниципалитеты, по существу автоматически получали вознаграждения за предоставление контрактов частным фирмам, чего не было до децентрализации системы контрактов, подрядов и закупок[81]. Попытки ограничить коррупцию за счет децентрализации процесса принятия решений могут иметь обратный эффект, если отсутствует действенный контроль и аудит хозяйственной деятельности государственных и муниципальных органов.

Независимо от точки зрения на проблему переноса решений на низовые уровни, очевидно, что само по себе это мероприятие не является противоядием от коррупции. Наряду с этим нужно уделять большее внимание «разработке стратегий, гарантирующих, что люди, облеченные официальной властью, полностью осознают свои полномочия и несут ответственность за соблюдение требований этических и правовых норм.

Процедуры обжалования

При отсутствии эффективных каналов связи между теми, кто формулирует законы, и теми, кто отвечает за их исполнение, первые не смогут работать эффективно, а вторые будут лишены стимулов, мотивации и сил для предотвращения коррупции, которую они постоянно наблюдают вокруг.

Процедуры работы с заявлениями и жалобами на плохое руководство должны быть пересмотрены с тем, чтобы к ним был обеспечен доступ широкой общественности. При этом нужно создать соответствующий механизм, используя который служащие могли бы сообщать о своих подозрениях относительно коррупции без риска для своей карьеры и собственной безопасности. Необходимо, чтобы эти процедуры обеспечивали независимую оценку жалоб и заявлений в полном соответствии с принципами равенства и справедливости. Процедуры обжалования должны также предусматривать, какие действия могут предпринять следующие категории лиц: 1) рядовые граждане, понесшие ущерб в результате решения, затрагивающего их лично, и считающие себя жертвами коррупции или ошибок в руководстве; 2) служащие, полагающие, что начальство подвержено коррупции, но не имеющие мужества открыто заявить об этом.

С 1993 г. в России стало возможным обжаловать действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, в суде (глава 24.1 Гражданского процессуального кодекса РСФСР),хотя при этом сохраняется и административный порядок такого обжалования, который регулируются устаревшим законодательным актом (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. в редакции Указов Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 г. и от 2 февраля 1988 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».

 

Защита «информаторов»

Пока служащие, знающие о серьезных нарушениях в работе аппарата, не заявят об этом, маловероятно, что их начальники узнают об этих нарушениях, пока не проявится серьезный ущерб, нанесенный ими. Существуют три основные препятствия, мешающие обнародованию информации. Первое препятствие касается сотрудников низшего звена, сообщающих факты о деятельности своего начальства. Рядовой служащий должен быть уверен, что в его собственных интересах предпринять решительные действия, даже если это будет неприятно его сослуживцам (а может быть, и ему самому). И, конечно, нет смысла докладывать о фактах коррупции начальству, если оно само коррумпировано и может перекрыть любые каналы связи и жестоко отомстить, если обвинения не будут подтверждены вескими доказательствами.

Второе препятствие относится к самой природе доносительства о фактах коррупции. Многие служащие не хотят доносить на друзей и коллег, однако бывают такие случаи, когда добросовестные работники могут оказать большую услугу работодателю (или обществу в целом), поступив именно так. С некоторых пор в государственном и частном секторах используются «горячие» телефонные линии для сообщения о фактах коррупции - таким способом можно сохранить анонимность информатора и обеспечить его безопасность. Немаловажную роль здесь может сыграть моральная поддержка высших должностных лиц государства, выраженная в официальных заявления одобрения соответствующей практики.

Третье препятствие заключается в том, что ни одна организация не стремится к скандалу. Инстинктивное желание «не выносить сор из избы» свойственно человеческой природе, хотя в данном случае оно явно непродуктивно. Нужно иметь немалое мужество и верить в свою правоту для того, чтобы взять на себя ответственность за информацию о коррупции, рискуя нарваться на скандал. Высокие начальники должны гордиться тем, что в подведомственной им организации или учреждении пресечена коррупция (даже если это создает временные неудобства), и может быть, даже представить вынужденные действия подчиненного как высшую доблесть.

Совершенно иную реакцию Администрации Президента РФ и самого Президента можно было наблюдать по отношению к действиям Генерального прокурора Ю. Скуратова, частью которых была попытка выяснить причастность Управляющего делами Президента РФ П. Бородина к незаконному использованию бюджетных средств при реконструкции комплекса зданий Кремля швейцарской фирмой «Mabetex». Предложение покинуть пост Ю. Скуратову поступило сразу же после того, как в распоряжении главы президентской Администрации оказалась видеозапись сексуальных действий человека «похожего на Генерального прокурора». Несмотря на неутверждение ходатайства об освобождении Ю. Скуратова от занимаемой должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ последний фактически был лишен возможности исполнять свои обязанности и контролировать ход расследования по делу «Mabetex». Лишь спустя много месяцев Ю. Скуратов публично подтвердил известные ему факты открытия фирмой «Mabetex» специальных карточных счетов на имя Б.Ельцина и отдельных членов его семьи [82].

Положение «информаторов» в Британии

Недавний случай, зафиксированный британской неправительственной организацией Public Concern at Work, обеспечивающей помощь и советы «информаторам», произошел с чиновником иммиграционной службы, который столкнулся с неправомочными действиями должностных лиц в своем региональном офисе. В соответствии с правилами, он доложил о случившемся. Расследование показало, что злоупотребления действительно имели место, и главного виновника уволили. Чиновник был подвергнут остракизму со стороны коллег; его машина стала объектом актов вандализма, он получал многочисленные письма с угрозами, наконец, его избили. Вопреки желанию он был переведен по службе в другой офис, где чувствовал себя дискомфортно. Все это свидетельствует об отсутствии культуры гласности, прозрачности и подотчетности, об опасности борьбы с коррупцией. Чувство корпоративной солидарности берет вepx u отторгает тех, кто идет против коллектива. Это - та черта человеческой природы, с которой нужно считаться при выработке стратегии, направленной на достижение перемен в культуре государственной службы. Нарушителями корпоративных интересов должны считаться те, кто нарушает законы и подвержен коррупции, а не те, кто сообщает о фактах коррупции. Коллективу нужно осознать, что донесение о фактах коррупции — это не только обязанность, но и действие, совершающееся в общих интересах [83].

 

Четко налаженный механизм информирования о деятельности чиновников чрезвычайно важен для развития и поддержания антикоррупционной системы служебной этики. Для этого необходимо выработать понятие жертвы коррупции, чтобы те, кто собирается подать жалобу, видели, что это действие имеет положительный результат (компенсация жертве коррупции), а не просто является актом мести.

 

В Великобритании собираются ввести Кодекс «информаторов»

Британское правительство собирается опубликовать новый кодекс для высокопоставленных чиновников, впервые четко формулируя право государственных служащих сообщать о фактах противоправной деятельности в своих учреждениях и право отказываться выполнять инструкции, идущие вразрез с их убеждениями и совестью. «Право на доносительство» призвано облегчить судьбу государственных служащих, у которых не было такого способа восстановления справедливости [84].

 

Та же система должна защищать невиновных от злонамеренных и зачастую ложных обвинений, выдвигаемых подчиненными, которые мстят за личные обиды или подают жалобы из-за того, что не имеют информации о ситуации. Поэтому в законодательстве о борьбе с коррупцией важно провести четкую грань между поддержанием общественных интересов и защитой информаторов от преследования, с одной стороны, и правом граждан на конфиденциальность информации, касающейся их лично, с другой. Особое внимание нужно уделить ограждению от необоснованных обвинений наиболее уязвимых групп, граждан (ВИЧ-инфицированные, бывшие пациенты психиатрических лечебных заведений, родители-одиночки), а также обеспечить соответствие предлагаемых законов конституции и международным нормам в области защиты прав человека.

При наличии таких государственных должностей, как омбудсмен (уполномоченный по правам человека) или комиссар по защите прав личности, эти люди могли бы играть ключевую роль в обеспечении защиты от коррупции, в том числе путем применения антикоррупционных законов. Однако еще лучше создать особую независимую службу, которая исполняла бы роль безопасного убежища и координирующего органа (как показала инициатива неправительственных организаций в Великобритании, такой орган вполне может быть общественным). Впрочем, как государственный, так и общественный органы мог бы обеспечить должное консультирование тех, кто рассматривает «доносы», чтобы рассмотрение всех жалоб, касающихся коррупции на государственной службе, проводилось справедливо и беспристрастно.

Другой вариант - назначить в каждом ведомстве «сотрудника по этике» для обеспечения рассмотрения жалоб непосредственно в самом ведомстве, насколько это возможно. Сотрудник по этике также отвечал бы за разработку и осуществление программ обучения вопросам этики, а также занимался бы вопросами этики в целом. Чтобы рассмотрение жалоб дало действительный эффект, данный служащий должен занимать высокую должность и иметь широкие полномочия.

Нормы права (в том числе административного) требуют, чтобы власти действовали в рамках закона; а граждане, чьи интересы серьезно пострадали, имели бы право обратиться в независимый суд для решения спора о том, в самом ли деле те или иные действия, совершенные государством или от его имени, соответствуют закону. Таким образом, судьи не заменяют собой правительство и не подменяют его решений своими собственными. Точнее было бы сказать, что они проверяют, имело ли данное должностное лицо полномочия принимать данное конкретное решение и, следовательно, является ли это решение законным и имеющим силу.