Должен ли новый Закон иметь обратную силу.

Деятельность создаваемого учреждения по борьбе с коррупцией будет более продуктивной, если законодательная база в большей степени обеспечит его направленность в будущее, чем нацелит на то, чтобы оно разбиралось с ворохом доставшихся в наследство дел – пусть даже сами эти дела громкие и наносят огромный ущерб обществу. Если бы комиссии пришлось разбираться с прошлыми делами, она оказалась бы перегруженной и вынужденной сосредоточиться на мерах принуждения в ущерб другим важным задачам по предупреждению и обузданию коррупции. Независимая комиссия по борьбе с коррупцией в Гонконге – один из наиболее успешно действующих органов по борьбе с коррупцией – избежала этой опасности благодаря закону, в котором говорится, что:

Несмотря на положения раздела 12 (юрисдикция), член комиссии не должен действовать, как предписано параграфами (а), (б) и (в) указанного раздела в отношении предполагаемых правонарушений, совершенных до 1 января 1997 г., кроме как в отношении:

(а) лиц, которые находятся за пределами Гонконга или ордер на арест которых на момент 5 ноября 1977 г. уже был выписан;

(б) любого лица, которое было допрошено до 5 ноября 1977 г. и которому было предъявлено обвинение;

(в) правонарушения, которое признано губернатором достаточно серьезным, чтобы произвести надлежащие процедурные действия[161].

Данный закон предусматривает, что ранее совершенные правонарушения будут рассматриваться обычным способом в соответствии с действующим законом. Однако он также допускает возможность дифференцированного подхода к прошлым делам, которые глава исполнительной власти счел достаточно важными, чтобы комиссия занялась их рассмотрением в интересах общества. Наличие такого положения в законе помогает комиссии начать работу «с чистого листа» и снимает любые возможные опасения по поводу того, что она развяжет «охоту на ведьм», копаясь в событиях прошлого.

Замораживание средств, ограничение на выезд из страны, защита информаторов, профессиональные привилегии

Важно, чтобы учреждение по борьбе с коррупцией имело полномочия на замораживание тех средств, в отношении которых есть достаточно оснований полагать, что их истинными владельцами являются люди, чья деятельность расследуется. В экстренных случаях комиссия должна иметь возможность сделать это даже до решения суда. В противном случае банки могут просто в течение нескольких минут перевести деньги на другой счет. В качестве противовеса должно быть предусмотрено право третьей стороны обращаться в Верховный суд, если она полагает, что ее интересы были ущемлены.

Обычно комиссии предоставляется также право изымать загранпаспорта, авиабилеты и иные документы для предотвращения бегства лица из страны, поскольку полномочия арестовать данное лицо появляются у комиссии только тогда, когда существуют достаточные основания полагать, что данное лицо совершило правонарушение. Когда идет следствие и глава учреждения по борьбе с коррупцией полагает, что подозреваемый может выехать из страны, комиссия должна быть способной остановить его, не дожидаясь решения суда.

Обычно учреждению по борьбе с коррупцией предоставляются также полномочия по защите информаторов. В некоторых случаях информаторами могут быть правительственные чиновники низового уровня, жалующиеся на коррумпированность своего начальства. От них нельзя будет ожидать подобных жалоб и заявлений, если они реально рискуют потерять работу или подвергнуться преследованиям любого рода. Информаторы должны быть защищены не только на бумаге, но и реально: иногда, в случае необходимости, для этой цели следует предусмотреть смену места жительства и даже предоставление убежища за рубежом. Законодательство также должно предусматривать возможность заставить практикующих юристов, бухгалтеров и аудиторов раскрыть определенную информацию о делах своих клиентов. Положения законодательства Ботсваны, касающиеся защиты информаторов, гласят:

45.(1) На суде при рассмотрении правонарушения, предусмотренного частью IV, свидетель не обязан раскрывать имя или адрес информатора или делать какие-либо заявления, которые могут способствовать раскрытию личности информатора. (2) Если бухгалтерские отчеты или иные документы, выступающие в качестве доказательства, содержат имя или иную информацию о личности информатор, суд... должен скрыть соответствующие части текста либо уничтожить их, насколько это возможно... (3) Если во время рассмотрения дела... суд, рассмотрев все вопросы, относящиеся к делу, убеждается в том, что информатор сознательно сделал заявление, о ложности которого знал или в истинность которого не верил, или если суд убеждается, что справедливое решение не может быть достигнуто без раскрытия имени информатора... суд может рассмотреть этот вопрос и потребовать раскрытия личности информатора.

Проверка собственности и доходов чиновников, принимающих важные государственные решения

Сильным средством предупреждения коррупции (что составляет главную цель комиссии) является создание хорошо продуманной и эффективной системы проверки собственности, доходов, расходов и образа жизни высших должностных лиц, принимающих важные государственные решения, и государственных служащих, которые по роду своей деятельности общаются со многими людьми и имеют возможность вымогать взятки, например, работников налоговых органов. Учитывая, что подобная система должна работать эффективно, необходимо решить, должна ли комиссия иметь допуск, например, к налоговым декларациям. Если эта функция возлагается на другие органы, комиссия все равно должна иметь возможность своевременно получать всю необходимую информацию.

 

Коррупция в системе государственного снабжения

Комиссионные, выплачиваемые местным агентам, являются самым распространенным источником коррупции при ведении коммерческих операций за рубежом (см. главу 12). Подобная практика не только отрицательно сказывается на процессе принятия важных государственных решений, она также ведет к росту государственного долга, а агенты, получающие комиссионные, не доплачивают или вовсе не платят подоходный налог. И в том, и в другом, и в третьем случае проигрывает все общество.

Требования раскрыть процесс выплаты комиссионных выдвигались в таких странах, как Непал и Эквадор, причем в Эквадоре это значительно сократило сферу действия коррупции. Многие специалисты по государственному снабжению, включая бывшего президента Всемирного банка Роберта Макнамару, убеждены, что это – единственный реальный сКниг решения проблемы.

Поэтому закон о создании учреждения по борьбе с коррупцией и нормативные акты, регулирующие его деятельность, могли бы содержать положения, обязывающие всех участников тендеров на получение государственных контрактов, а также их агентов предавать гласности все комиссионные и премии и представлять по запросу подробные отчеты об услугах, за которые выплачивались эти комиссионные. Подобные отчеты следует представлять при подаче заявки на тендер и еще раз через шесть месяцев после предоставления или отказа в предоставлении контракта.

 

Зарубежные фирмы

Как говорилось в главе 14, зарубежные поставщики часто считают себя необязанными соблюдать местные законы и, зная, что они недосягаемы для местных правоохранительных органов, постоянно нарушают уголовное законодательство, давая взятки государственным чиновникам. Данную проблему можно решить, по крайней мере, отчасти, дополнив закон о комиссии по борьбе с коррупцией соответствующим положением. Это положение должно предусматривать, что если у комиссии есть доказательства или веские основания полагать, что данной фирмой или ее дочерним предприятием совершено правонарушение, комиссия может обратиться в суд с иском об отстранении этой фирмы, ее руководителей и всех других фирм, связанных с ней, от проведения коммерческих операций с государственными органами на период времени, установленный судом.

 

В заключение – несколько предостережений

Штат учреждения должен быть как можно меньше, чтобы снизить возможности для проникновения коррупции в само учреждение. Следует наделить учреждение соответствующими полномочиями требовать отчета от сотрудников правоохранительных органов и иных служащих, занятых в становлении общегосударственной системы этики поведения. Сотрудники учреждения также должны обладать достаточными профессиональными навыками для отслеживания доходов, получаемых преступным путем. Например, некий высокопоставленный правительственный чиновник, подозреваемый в коррупции, находился под постоянным наблюдением сотрудников комиссии по борьбе с коррупцией во время его пребывания на отдыхе с семьей за границей. Этот чиновник истратил большие суммы денег на покупку дорогой модной одежды и ювелирных украшений, купил квартиру на имя родственника, а также пользовался кредитными карточками иностранного банка. Сотрудники комиссии проследили движение средств, полученных преступным путем, через банк, выпустивший кредитные карточки.7При осуществлении подобной деятельности очень важно поддерживать отношения сотрудничества с аналогичными зарубежными учреждениями по борьбе с коррупцией.

При назначении руководителя учреждения и определении правил снятия его с должности следует также особое внимание обратить на то, чтобы эту должность занимал человек, пользующийся доверием общества. Кроме того, особое внимание нужно уделить контролю за исполнением должностных обязанностей сотрудниками учреждения на всех уровнях. Одна из проблем заключается в том, что, подобно тому как само учреждение может стать жертвой махинаций высших правительственных чиновников, оно может также быть использовано для преследования политических оппонентов. В этом отношении интересен опыт австралийского штата Новый Южный Уэльс. Придя к власти на волне борьбы с коррупцией, правительство штата основало независимую комиссию. Дело оказалось настолько успешным, что одной из первых жертв комиссии по борьбе с коррупцией стал не кто иной, как премьер правительства штата, который ее и создал. Комиссия усмотрела признаки коррупции в том, что он предложил высокооплачиваемую должность человеку, чьим единственным достоинством было то, что он в качестве независимого депутата занимал место, которое мог бы занимать кто-то из членов партии премьера. Условием предоставления работы было сложение депутатских полномочий. Премьера штата защищал его политический оппонент – тогдашний премьер-министр Австралии Боб Хоук, который утверждал, что все это просто политика. Руководитель комиссии, решительно и успешно противостоявший разнообразным проявлениям коррупции в штате, не был назначен на новый срок, а самой комиссии с тех пор пришлось бороться за выживание[162].

Нужен творческий подход к вопросу о том, как добиться подотчетности от такого могущественного и независимого органа по борьбе с коррупцией и свести к минимуму коррупцию внутри самого учреждения. Один из вариантов, хорошо проявивший себя в Гонконге, – это создание наблюдательного комитета, в состав которого вошли представители гражданского общества, в том числе представляющие сферу частного бизнеса. Без согласия комитета не может быть прекращено ни одно дело.

К сожалению, деятельность независимых комиссий по борьбе с коррупцией чаще завершается провалом, чем успехом. В принципе эта оценка может быть отнесена и к деятельности упоминавшейся Межведомственной комиссии по борьбе с коррупцией при Совете безопасности РФ. По пока еще неясным причинам они более успешно работают в таких странах, как Сингапур, Малайзия, Тайвань и Гонконг, чем где-либо еще. Одна причина, впрочем, очевидна: во всех этих странах комиссии пользуются поддержкой со стороны политического руководства и общественности. Им также предоставлены широкие возможности для аналитической деятельности, благодаря чему они могут не только проводить тщательные расследования всех случаев коррупции, но также разработали действенные программы по предотвращению коррупции и повышению образовательного уровня общества. За пределами азиатско-тихоокеанского региона любопытный пример являет собой деятельность танзанийского Бюро по борьбе с коррупцией (более известного как «Команда»). Бюро успешно работало в годы правления президента Ньерере, но впоследствии утратило политическую поддержку и с тех пор подвергается резкой критике со стороны общественности.

Можно предположить, что когда аналогичные комиссии создавались в других странах, возможно, никто всерьез не надеялся, что им удастся когда-нибудь добиться успеха в расследовании дел на высшем правительственном уровне, и это негативно отразилось на подборе кадров и финансировании. Сказанное не означает, что комиссии не добились успеха в деле исправления дефектов системы этики поведения на низших уровнях. Тем не менее, следует подчеркнуть, что большая их часть сделала ничтожно мало в плане борьбы с крупной коррупцией.

 

Глава 15