Обеспечение высоких стандартов

Бремя создания ответственных и независимых средств массовой информации, в первую очередь, должно быть возложено на них самих. Журналисты должны усиленно работать, чтобы завоевать уважение общества. Чтобы завоевать доверие общества, они должны повседневно демонстрировать свою независимость, объективность и профессионализм. В то же время чрезвычайно важно, чтобы владельцы средств массовой информации гарантировали журналистам такую оплату, которая способствовала бы их независимости от высокопоставленных государственных чиновников.

Деятельность многих национальных и международных ассоциаций средств массовой информации направлена на сохранение свободы прессы. Фонд прессы Комитета Азии, Канадский комитет защиты журналистов, Международная федерация журналистов и Всемирный комитет свободы прессы – лишь немногие организации, которым нужно оказывать поддержку в их усилиях помочь правительствам ввести в действие законы и правила, которые бы соответствовали принципам свободы прессы.

Работа таких организаций, как Форум свободы, Фонд Рейтера, Фонд Найта-Ридера, и многих других, направлена также на обучение журналистов с целью улучшения качества работы средств массовой информации в тех странах, где образовательные программы, доступные журналистам, ограничены. В борьбе с коррупцией журналисты должны оттачивать свое мастерство, необходимое для проведения журналистских расследований, лучше понимать принципы подотчетности государства и правила функционирования современного бизнеса и, что особенно важно, уметь распознавать коррупцию и активнее воздействовать на общественное сознание в данном вопросе.

______________________________________________________________________________

Глава 14

Независимые учреждения по борьбе с коррупцией

Существует несколько хороших способов побороть искушение, но самый надежный – это трусость.

Марк Твен, «Новый календарь Падднхеда Уилсона», Вокруг экватора, 1897 г.

Концепция структуры учреждения по борьбе с коррупцией. Назначение главы учреждения по борьбе с коррупцией. Система сдержек и противовесов. Должен ли новый закон иметь обратную силу? Замораживание средств, ограничение на выезд из страны, защита информаторов, профессиональные привилегии. Проверка собственности и доходов чиновников, принимающих важные государственные решения. Коррупция в системе государственного снабжения. важные государственные решения. Коррупция в системе государственного снабжения. В заключение – несколько предостережений

 

П оскольку коррупция становится все более изощренной, обычные правозащитные органы становятся все менее способными к выявлению и расследованию сложных дел, связанных с коррупцией. Более того, в обществе, где коррупция пронизала собой все уровни, правоохранительные органы сами могут быть коррумпированы.

В последние годы правительства пытались содействовать усилиям по выявлению коррупции посредством создания специальных учреждений или комиссий по борьбе с коррупцией. (например, при Совете безопасности России еще в начале 90-х гг. была создана специальная Межведомственная комиссия по борьбе с преступностью и коррупцией). Учитывая, что предупреждение преступления всегда лучше, чем наказание, небольшая организация, исполняющая функции расследования и контроля и облеченная достаточными полномочиями (возможно, отчитывающаяся непосредственно перед парламентом), может намного эффективнее обеспечить своевременное принятие надлежащих превентивных мер.

Конечно, можно совместить подобное учреждение со службой омбудсмена (как в Уганде и Папуа--Новой Гвинее). Некоторые, правда, возражают против этого, утверждая, что между этими двумя службами существует явное различие: что служба омбудсмена призвана оказать содействие торжеству справедливости в системе управления, и что этого наилучшим способом можно добиться, лишь завоевав доверие бюрократии. А учреждению, которому среди прочего вменяется в обязанность расследование случаев коррупции и преследование государственных служащих в судебном порядке, вряд ли будут доверять. Скорее, его будут бояться.

 

Концепция структуры учреждения по борьбе с коррупцией

Для успешной работы учреждения по борьбе с коррупцией необходимы:

* политическая поддержка на высших уровнях системы власти;

* политическая и оперативная независимость при проведении расследования деятельности даже самых высоких уровней власти;

* широкие полномочия в том, что касается доступа к документации и допроса свидетелей;

* высочайшей честности руководство[157].

Также важно, чтобы любые специальные полномочия, предоставленные учреждению по борьбе с коррупцией, соответствовали международным нормам защиты прав человека, и чтобы само учреждение действовало в рамках закона и было подотчетно органам судебной власти. В определении того, каким должно быть учреждение по борьбе с коррупцией, правительство должно задаться вопросом: а были бы устанавливаемые нормы и правила, регулирующие деятельность данного учреждения, приемлемы для правительства, если бы оно было не правительством, а оппозицией? Очень часто ответ бывает отрицательным. Следует найти такое решение, которое а) представлялось бы справедливым и приемлемым для всех – как для правительства, так и для оппозиции; б) предоставляло бы необходимые полномочия по ведению следствия, судебному преследованию и, что порой более важно, принятию превентивных мер; и в) оставалось бы в силе после смены власти.

Следует иметь в виду два главных момента: 1) комиссия по борьбе с коррупцией не может быть независимой, если она находится под влиянием политических сил и используется в качестве оружия для борьбы с критикой; и 2) само учреждение может превратиться в инструмент вымогательства и коррупции. Оба эти момента связаны с вопросами назначения руководителя на должность и подотчетности в деятельности учреждения.

 

Назначение главы учреждения по борьбе с коррупцией

С самого начала степень независимости комиссии может определяться тем, каким образом назначается и смещается руководящее лицо. Если механизм назначения на должность предполагает скорее консенсус в парламенте, чем решение правительства, а механизм подотчетности функционирует вне рамок юрисдикции правительства (например, особый парламентский комитет, в котором представлены все партии), возможности для злоупотреблений могут быть сведены к минимуму.

Изъян многих законодательных систем заключается в предоставлении президенту (или иному высшему руководителю) слишком больших полномочий по контролю над процессом назначения на должности и всей деятельностью трибунала по рассмотрению дел о коррупции. В конце концов, президент является главой исполнительной власти, а чиновники, работающие в структурах исполнительной власти, могут поддаться соблазну коррупции. Это может поставить президента в сложное положение, когда ему приходится принимать решение о предании суду своих ближайших соратников, как это случилось, например, в России, когда пост «главного борца с коррупцией» занимал и все еще продолжает формально занимать Ю. Скуратов.

Например, законодательство Танзании предусматривает, что конфиденциальные доклады должны направляться президенту, и в результате танзанийская система борьбы с коррупцией работает неэффективно и полностью потеряла доверие общественности.

Поэтому важно, чтобы процедура назначения на должность руководителя службы учитывала, что задачей данного должностного лица должно быть обеспечение контроля за исполнительной властью и, в частности, за деятельностью правящей политической партии. Если бы назначение осуществлялось исполнительной властью и, тем более, правящей партией, то это незамедлительно привело бы к утрате эффективности службы и падению доверия к ней со стороны общественности. В лучшем случае кандидатов рассматривали бы как карманных сторонников власти, на которых та может положиться, зная, что они не будут «раскачивать лодку». В худшем случае, они рассматривались бы в качестве «наемников» партии. Из этого логически вытекает, что в процессе назначения на должность должен участвовать более широкий круг людей, а не только те, кто находится у власти в настоящее время.

Процедуры назначения на должность различны в разных странах, но любая из них должна предусматривать гарантии того, чтобы главой учреждения был назначен человек независимый и порядочный, и чтобы этот человек был надежно защищен в течение всего срока пребывания в должности. Условия и сроки его пребывания в должности должны быть такими же, как у члена верховного суда. Увольнение должно происходить не по решению органа власти, а в соответствии с установленной законом процедурой, и только на основании профессиональной некомпетентности либо совершения должностным лицом серьезного проступка.