Что делают международные организации?

До 1995 г. Европейский союз (ЕС) не обращал особого внимания на вопросы коррупции, считая, что этим должны заниматься сами государства-члены ЕС. В ноябре 1995 года ТИ направила в ЕС меморандум, в котором была выражена озабоченность создавшимся положением и твердая убежденность в том, что ЕС может и должен сделать что-то для борьбы с коррупцией в международном масштабе.

Первая инициатива ЕС была предпринята в ноябре 1995 г, когда Совет министров ЕС принял решение, касающееся актов коррупции в деле распоряжения бюджетом ЕС со стороны чиновников национальных и общеевропейских органов ЕС. Следующим шагом (февраль 1996 г.) было признание того, что акты коррупции, совершаемые иностранными официальными лицами на территории стран-членов ЕС, считаются преступлением, даже если они никак не связаны с финансовыми интересами самого ЕС.

Эти решения были подкреплены первым докладом Европарламента (доклад Салиша от декабря 1995 г.) и рядом мероприятий с участием американцев: Трансатлантический саммит (декабрь 1995 г.), в котором участвовали руководители США и ЕС, принял очень жесткую резолюцию о борьбе с коррупцией в русле рекомендаций ОЭСР.

 

Итало-бельгийская сделка с вертолетами «Агуста» (погубившая карьеры нескольких политиков) и дело Фоксли в Великобритании (в него были вовлечены фирмы из нескольких стран ЕС, которые давали взятки чиновникам, ведавшим военными поставками) – яркие примеры из сферы деятельности только одного ведомства (военного), говорящие о серьезности данной проблемы. Недавно одна немецкая фирма была изобличена в подкупе сотрудников секретных служб Испании с целью получения выгодного контракта на поставку охранного оборудования для Олимпийских игр в Барселоне и в отмывании денег в Уругвае в целях получения налоговых льгот[148].

21 ноября 1997 г. Конференция полномочных представителей 28 стран-членов Организации экономического сотрудничества и развития и пять стран, не входящих в эту организацию подписали Конвенцию по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при совершении международных деловых операций[149]. Это событие значительно стимулировало развитие межгосударственных отношений в области борьбы с коррупцией.

Уже 27 января 1999 г. официальными представителями 23 государств (включая Россию) была подписана Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, в которой предусматриваются согласованные подходы европейских государств к принципам, терминологии и основным формам уголовно-правовой борьбы с коррупцией, включая преследование за подкуп служащих международных организаций, а также активный и пассивный подкуп в частном секторе.

В настоящее время готовится подписание Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, которая вскоре может занять место международно-правовой основы борьбы с коррупцией в частном секторе (по крайней мере в Европе).

При любом обсуждении темы международной коррупции важно не забывать, что инициатива по разработке принципов политики, направленной на обуздание коррупции, исходила не от развитых индустриальных государств, а от развивающихся. Проект международного соглашения по международным платежам не был ратифицирован Генеральной ассамблеей ООН из-за недостатка политической воли со стороны развитых стран. В конце 1995 г. Генеральная ассамблея ООН по настоятельному требованию США, «Большой семерки», России и других. После вступления в силу Конвенций по борьбе коррупцией ОЭСР (1997 г.) и Совета Европы (1999 г.) подписание всемирной конвенции приобрело реальные перспективы. Грядущее событие может существенно изменить экономическую ситуацию в мире в результате объединения «островов» и «континентов» без коррупции в единое пространство.

 

 

Глава 13

Открытость информации как способ борьбы с коррупцией

Власть в Америке сегодня означает контроль над средствами коммуникации.

Теодор Уайт

 

 

Закон о свободе информации? Принципы свободной прессы. Хартия свободной прессы. Кто должен быть гарантом свободной прессы? Независимость средств массовой информации. Цензура. Запугивание средств массовой информации Обеспечение высоких стандартов.

 

Часто говорят, что народ имеет «право знать» Однако действительно ли народ имеет это право, и если да, то должен ли он иметь его? Если должен, то признается ли за ним это право, защищено ли оно, и как его осуществить? Довод в пользу того, что народ имеет право знать, был выдвинут Джеймсом Медисоном, одним из отцов американской конституции: «Народное правительство, если сам народ лишен информации или средств для ее получения, – это не что иное, как пролог либо к фарсу, либо к трагедии или, возможно, к тому и другому. Знание всегда будет руководить незнанием, и народ, который хочет сам руководить своими делами, должен вооружиться властью, которую дает знание»[150].

Борьба за информацию – это борьба между народом, который желает ею обладать, и властью, не желающей, чтобы народ обладал информацией. Идея Медисона заключается в том, что не может быть демократии без свободы информации, что секретность отрицательно сказывается на уровне политического сознания и мешает избирателям принимать правильные и осознанные решения, что граждане лишены возможности осмысленно реагировать на любые политические инициативы, и что создается такой политический климат, при котором граждане воспринимают свое правительство не как ответственное и достойное доверия, а как лживое и недостойное доверия народа.

Право знать непосредственно связано с идеей подотчетности – главной целью любой демократической системы правления. Квалифицированное суждение и оценка со стороны общественности, прессы и парламента являются трудной и часто недостижимой задачей, если деятельность правительства и процесс принятия решений закрыты от глаз общественности. Там, где царит секретность, могут быть задействованы мощные механизмы, закрывающие двери для любого переосмысления вопросов деятельности власти на основе широкого обсуждения этих вопросов хорошо информированным обществом. Существуют, конечно, другие механизмы, обеспечивающие подотчетность правительства: парламент, суды, институт омбудсмена, сдерживающие возможности злоупотреблений со стороны исполнительной власти. Тем не менее, для того, чтобы действия всех этих органов были эффективны, им самим необходим доступ к информации. Итак, «право знать» признано, но как оно может быть гарантировано?

 

Закон о свободе информации?

Если правительство просто действует открыто, делая всю информацию о своей деятельности доступной для широкой общественности, проблем не будет. Данный подход совсем недавно был испробован в Великобритании, однако он оказался недостаточно продуктивным. Предоставлять информацию, характеризующую администрацию в выгодном для нее свете, не представляет труда; однако в случае информации противоположного свойства принцип добровольности находится в опасности. В тех случаях, когда информация является неприятной, а информирование общественности находится в ведении политиков либо чиновников, у последних часто возникает непреодолимый соблазн утаить часть информации[151].

Это не должно останавливать правительство от попыток изменить отношение к вопросам информации: скоординированные усилия правительства должны привести к снятию ограничений на информацию и к расширению доступа для прессы и общественности к высокопоставленным чиновникам. Однако и в этом случае сохраняется проблема: решение вопроса о том, сколько и какой информации раскрыть, всегда будет находиться в ведении конкретного лица. А воля этого лица может идти вразрез с фундаментальными принципами справедливости, поскольку в этом случае правительство становится судьей самому себе. Поэтому некоторые утверждают, что проблема доступа к информации должна решаться третьей стороной, занимающей беспристрастную позицию.

Единственной альтернативой является законодательство. Отсюда и необходимость (все более возрастающая) в законе о свободе информации[152]. Закон о свободе информации может не только установить требование независимого надзора (например, со стороны омбудсмена), он может установить принципы, которым должны следовать даже те, кто меньше всего желает это делать. Это может полностью изменить подход к вопросам, обычно скрываемым за завесой государственной или иной тайны. Гражданам дается законное право доступа к правительственным документам без необходимости предварительно представить особые обоснования, а ответственность за непредоставление информации ложится на правительство. Например, в соответствии со ст. 29 Конституции РФ не только гарантируется свобода массово информации и устанавливается запрет на цензуру, но и каждому гражданину предоставляется право свободно искать, получать, производить и распространять информацию любым законным способом. Неправомерный отказ должностного лица в предоставлении гражданину информации, затрагивающей его права и свободы либо предоставление неполной или заведомо ложной информации в случае наступления вреда наказываются как преступления (ст.140 Уголовного кодекса РФ). Должны быть установлены временные рамки для рассмотрения каждого заявления, и предоставлено неоспоримое право доступа к определенным категориям информации.

 

Наиболее ранний законодательный акт, устанавливающий принцип открытости информации, был принят в Швеции в 1776 г. Ныне действующий закон этой страны4уникален потому, что это – один из четырех законов, которые в целом составляют конституцию страны. Этот конституционный закон определяет основные принципы свободы информации, конкретизация которых содержится в обычном законе, Законе о государственной тайне. Подобные, но не столь жесткие системы были введены в Норвегии и Дании в 1970 г/ и в Финляндии в 1971 г. С тех пор концепция открытости информации стала во все расширяющихся масштабах вызывать необходимость создания службы омбудсмена во всех странах мира.

 

Какие бы нормы ни содержал закон о свободе информации, всегда будут доводы против него и в пользу исключений. Наиболее часто приводимым аргументом против закона о свободе информации является аргумент о затратах на его исполнение и о его эффективности. Некоторые утверждают, что это отвлекает денежные и людские ресурсы от программ, которые могли бы повысить благосостояние народа. Тем не менее, нужно учесть, какие затраты повлечет за собой отсутствие такого законодательства, ведущее к снижению уровня подотчетности, гласности и прозрачности, и создающее плодотворную среду для коррупции.

Оборона, национальная безопасность, внешние сношения, личная тайна и до некоторой степени внутренние проблемы конкретных учреждений – во всех этих сферах можно на законных основаниях требовать защиты от принципа свободы информации. Шведский закон о тайне, например, имеет ни много ни мало 250 исключений, некоторые из которых оговаривают защищаемые интересы, а другие имеют отношение к категориям документов. Многие исключения ограничены сроками действия, которые варьируются от 2 до 70 лет. Другие исключения запрещают обнародование отдельных документов лишь до момента какого-либо события. Варианты многочисленны и разнообразны, однако важность вопроса для гражданского общества все больше и больше возрастает.

Говорят также, что слишком большая открытость может помешать свободному и откровенному обмену мнениями между должностными лицами, поскольку если они отрыты для всеобщего обозрения, как золотые рыбки в аквариуме, то не смогут работать эффективно. Данный довод имеет некоторые основания, однако нужно взвесить, какова альтернатива: а именно, секретность и недостаток подотчетности. Сможет ли кто-либо серьезно утверждать, что неподотчетный процесс принятия решений лучше, чем подотчетный? Возможно, наиболее известным примером законодательства о свободе информации является законодательство США, которое неоднократно подчеркивает, что пресса или общественные организации имеют право раскрывать содержание отчетов, исследований и других документов, а общество имеет право лучше знать и понимать суть этих документов. В этом контексте можно отметить и беспрецедентные действия правительства Уганды, пригласившего в ноябре 1995 г. десять журналистов для участия в заседании комиссии по борьбе с коррупцией с участием руководства правоохранительных органов. На этом заседании рассматривались проблемы внедрения общегосударственной системы этики поведения. Обмен мнениями на встрече был открытым и жестким, а последующая информация, представленная журналистами, была насыщенной и весьма полезной.

Свобода прессы

Чем более открытым и гласным является общество, тем больше информации попадает в распоряжение общественности. Такой огромный поток информации делает почти невозможным даже для самого информированного гражданина быть в курсе всего происходящего. Парламент, заседания органов государственной и местной власти, суды и государственные фирмы – все могут быть открыты для общественности, однако, ни один член общества не может надеяться на посещение всех этих мест сразу. Самое большее, на что он может надеяться, это на существование вездесущих профессиональных средств массовой информации, которые призваны ежедневно просеивать всю массу информации, отбирая (обдуманно и хотя бы отчасти ориентируясь на общественные интересы) то, что именно должно волновать сознательного гражданина, и затем подавать эту информацию честно, ответственно, в сжатой и понятной форме. Конечно, неизбежен конфликт интересов, когда конституционная функция прессы информировать общество сталкивается с желанием средств массовой информации привлечь широкий круг читателей, обширную рекламу и получить прибыль.

Свободная пресса стоит на одном уровне с независимой судебной властью как две ветви власти, над которыми не властны политики и которые могут оказаться влиятельной силой, противодействующей коррупции в жизни общества. В отличие от судей, государственных обвинителей и генерального прокурора, частные средства массовой информации не назначаются и не утверждаются политиками. Средства массовой информации назначают себя сами, но не могут существовать без поддержки народа, который считает их деятельность ценной и важной и готов платить за это. Пресса должна и может быть свободной от покровительства политической системы, что иногда, даже в наиболее демократичных обществах, является фактом реальной жизни.

Степень свободы прессы измеряется тем, насколько эффективно она может выполнять функцию стража народных интересов, осуществляя контроль за деятельностью государственных чиновников. Подобно тому, как законодательная власть должна ежедневно проверять исполнительную власть, так и пресса должна внимательно контролировать законодательную и исполнительную власть, а также и другие государственные органы, в деятельности которых может пустить корни коррупция. Как заметил бывший главный редактор «Тайм» Генри Грюнвальд, «даже демократически избранное и добросовестное правительство может стать коррумпированным, когда его власть не сдерживается независимой прессой»[153].

Пресса играет особую роль (и сама бывает особо уязвима), когда начинается борьба с коррупцией[154]. Политики и государственные служащие могут подвергнуться соблазну использовать служебное положение в личных интересах в тех случаях, когда они уверены, что не рискуют быть разоблаченными и опозоренными в средствах массовой информации. Политики, желающие сохранить свое комфортное существование, стараются заставить прессу замолчать. Даже сегодня во многих странах существует цензура печати, множество ограничений свободы слова, а журналистов сажают в тюрьму. Сегодня, как никогда ранее, журналистика является опасной профессией, а похищения и избиения журналистов стали обычным явлением. Внутреннее побуждение «убить вестника», который несет дурные вести (иногда в буквальном смысле), является непреодолимым, как никогда. Слишком часто люди, стоящие у власти, пытаются ограничить роль прессы как сторожевого пса общества, и в некоторых случаях они открыто делают это, используя свое положение в системе власти и не боясь разоблачения. Даже в обществах, гордящихся своей открытостью, существуют влиятельные силы, которые, ссылаясь на якобы «безответственные» действия прессы, поддерживают законодательство о государственной тайне, значительно ограничивающее право знать и право информировать, а также поддерживают карательные законы о диффамации, которые могут использоваться для запугивания граждан и газет.

Следует признать и тот факт, что и сама журналистская среда не свободна от коррупции. В Мексике и Индии, например, многие репортеры, чтобы получить добавку к своим мизерным зарплатам, получают дотации от различных организаций, деятельность которых освещают. Журналисты в других странах, таких как Индонезия, также принимают подобного рода доплаты. Все это создает препятствия для расследования злоупотреблений и нарушений на высоком государственном уровне.

 

Принципы свободной прессы

Правительства должны принять основополагающие принципы общения с прессой. Примером таких принципов явилась Хартия свободной прессы, утвержденная журналистами 34 стран на конференции против цензуры прессы «Мировой голос свободы», проходившей в Лондоне 16-18 января 1987 г[155]. На этой конференции тогдашний генеральный секретарь Организации объединенных наций Бутрос Бутрос-Гали заявил, что «они (принципы хартии) заслуживают поддержки со стороны каждого, кто берет на себя обязательства по поддержанию и защите демократических интересов». Он добавил, что принципы хартии, хоть и не имеют юридически обязательной силы, выражают цели, «к которым стремятся все свободные народы».

 

Хартия свободной прессы

1. Цензура, прямая и косвенная, неприемлема; законы и процедуры, которые ограничивают право прессы свободно собирать и распространять информацию, должны быть отменены; власти как на общенациональном, так и на местном уровне, не должны влиять на содержание напечатанных и переданных по радио и телевидению новостей или ограничивать доступ к источникам информации.

2. Независимые средства массовой информации, как печатные, так и электронные, должны иметь возможность создаваться и свободно работать во всех странах.

3. Ни в одной стране не должно быть экономической или какой-либо иной дискриминации средств массовой информации со стороны правительства. В тех странах, в которых существуют государственные средства массовой информации, независимые средства массовой информации должны иметь такой же свободный доступ к необходимой для их деятельности информации, как и государственные.

4. Государства не должны ограничивать возможности средств массовой информации по использованию оборудования, типографий или ограничивать возможности распространения, закрывать доступ к информации агентств, к радиочастотам и техническим средствам вещания.

5. Действия чиновников в области правовой, технической и тарифной политики, затрудняющие распространение новостей и ограничивающие поток информации, должны быть решительно осуждены.

6. Государственные средства массовой информации должны быть независимы в своей издательской деятельности и быть свободными в выражении различных точек зрения, что должно быть закреплено в законе.

7. Доступ печатных и электронных средств массовой информации страны к зарубежным новостям и услугам информационных агентств не должен быть ограничен, а общественность должна иметь подобную свободу получения зарубежных новостей и зарубежного вещания без какого-либо вмешательства и ограничений.

8. Государственные границы должны быть открыты для иностранных журналистов. Не должно быть никаких квот, а визы, журналистские удостоверения и другие документы, необходимые для работы, должны выдаваться без задержки. Иностранным журналистам должно быть разрешено свободное передвижение по стране, открыт доступ к официальным и неофициальным источникам информации, а также разрешен свободный импорт и экспорт необходимого профессионального снаряжения и оборудования.

9. Должны быть сняты все ограничения на свободный доступ к информации, а ограничительные процедуры, как, например, лицензирование и сертификация, должны быть отменены.

10. Журналисты, как и все граждане, обладают правом на личную безопасность и находятся под защитой закона. Журналисты, работающие в зоне активных боевых действий, считаются гражданскими лицами и пользуются всеми правами и привилегиями, установленными для гражданских лиц.