Вопрос предоставления контрактов частному сектору

В эпоху, когда правительства многих стран мира ищут средства для уменьшения роли государственной бюрократии посредством предоставления контрактов на исполнение ряда функций частному сектору, должно существовать четкое понимание необходимости конституционных функций, исполняемых службой главного аудитора. При предоставлении работы частным аудиторским фирмам существует опасность того, что не будут выполнены многие, если не все, из перечисленных требований:

* достаточность профессионального уровня для проведения аудита в государственном секторе;

* непрерывность работы (при возобновлении контракта частная фирма попадает в полную зависимость от того, кто ее нанимает);

* поддержание в течение длительного времени безупречной репутации;

* достаточность мер по предотвращению нарушений, незаконных действий или принятия государственными служащими вредных либо бесполезных решений (для осуществления таких мер часто бывает достаточно только осознания чиновниками того, что служба главного аудитора может в любой момент провести неожиданную проверку);

* беспристрастное исполнение обязанностей;

* наличие государственного механизма по поддержанию подотчетности государственного и муниципального секторов парламенту.

 

Об опасностях, возникающих при предоставлении контрактов внешним аудиторским фирмам, говорил в 1989 г. Кеннет Дай (бывший тогда главным аудитором Канады), когда он описывал процесс привлечения частных аудиторских фирм для проведения аудита государственных корпораций: «[Государственные корпорации] не назначают собственных аудиторов. Это делается кабинетом министров и так, что, например, у главы почтовой службы мало выбора: он не знает, кто будет его следующим аудитором. Это целиком зависит от воли правительства. Правительство обычно оставляет аудитора на конкретном участке в течение 5 лет, но иногда производит смену и раньше. Как правило, такие смены совпадают со сменой правительства... Я строго придерживаюсь такой точки зрения, что бухгалтерские фирмы не должны действовать в интересах политических партий, надеясь на ответное вознаграждение... Всегда существует взаимозависимость между размером подарка и назначением конкретных аудиторов для проведения проверки».8 Более того, по мере того, как аудиторские фирмы все чаще вынуждены участвовать в тендерах на проведение аудиторских проверок, среди аудиторов растет тревога по поводу того, что тендеры могут повредить качеству аудита. Такого рода проблемы очень беспокоят представителей бухгалтерской профессии в Соединенных Штатах [121].

 

Если только предоставление контрактов частным фирмам не является прямой попыткой снизить подотчетность службы, такая практика может молчаливо свидетельствовать о том, что служба главного аудитора уступает частным фирмам и не имеет того позитивного опыта, который накоплен ими при проведении аудита коммерческих организаций. Это указывает на необходимость повышения профессионального уровня и переоснащения службы главного аудитора. Тем не менее, если обстоятельства диктуют, что конкретный аудит лучше поручить внешней организации, конституционные требования могут быть соблюдены и в этом случае. Для этого необходимо, чтобы главный аудитор сохранил всю полноту своих полномочий, но – только после консультаций с соответствующим министром – принял решение нанять частную фирму для выполнения конкретной работы[122].

При передаче части функций главного аудитора по контракту возникает опасность ситуации конфликта интересов. Частной аудиторской фирме должно быть запрещено предоставление других услуг министерству или ведомству, в котором эта фирма проводит аудит, как минимум на время действия контракта на проведение данного конкретного аудита. В самом деле, одним из аргументов, используемых частными фирмами, является то, что внешний аудитор может предоставить ряд дополнительных финансовых услуг, которые не предоставляются службой главного аудитора. Данный аргумент не учитывает возможность того, что интересы данной частной фирмы вступят в противоречие с государственными интересами.

Возможно, самым веским аргументом против предоставления контрактов частному сектору, является тот факт, что главный аудитор действует в качестве фильтра между проверяемыми министерствами, ведомствами и частными лицами, с одной стороны, и законодательной властью, с другой. Если при определении наиболее важных вопросов законодательная власть не может полагаться на мнение главного аудитора, парламент неизбежно столкнется с необходимостью разбираться во множестве противоречивых и взаимоисключающих отчетов, представленных различными бухгалтерскими фирмами. При такой ситуации задача определения наиболее важных вопросов станет весьма дорогостоящим делом, требующим к тому же огромных временных затрат.

Однако преобладающая в настоящее время тенденция состоит в том, чтобы освободить государственные компании от проверок главного аудитора и предоставить им право назначения частного аудитора для проведения аудита по их собственным правилам. В такой ситуации исполнительная власть, по сути, проверяет сама себя[123]. На это, в частности, может указывать тотфакт, что исполнительная власть, как правило старается, сохранить за собой право лицензирования аудиторской деятельности. В России лицензирование частной аудиторской деятельности осуществляет Комиссия по аудиторской деятельности при Президенте РФ, которая создана распоряжением Президента РФ от 4 февраля 1994 г. Единственным положительным моментом тут является то, что исполнительная власть убеждена в повышении эффективности при сохранении уровня подотчетности. Наиболее серьезное возражение против подобной практики состоит в том, что существуют серьезные опасения, что некоторые компании, подлежащие аудиту, ухватятся за эту возможность, чтобы снизить контроль со стороны соответствующих министерств и полностью ускользнуть от контроля со стороны службы главного аудитора.

Эффективность

Контроль за бюджетом и штатным расписанием службы главного аудитора со стороны исполнительной власти противоречит основам конституционного строя. Если финансирование находится в руках исполнительной власти, у последней возникает соблазн сэкономить. Гораздо лучше, когда финансовыми ассигнованиями распоряжается орган законодательной власти.

В некоторых странах (например, в Австралии и Великобритании) образованы парламентские комитеты, задачей которых является предоставление рекомендаций главному аудитору о первоочередных, по мнению парламента, задачах и направлениях аудиторских проверок, а также подробное рассмотрение всех финансовых сторон деятельности службы. В состав комитета входят председатель комитета по государственным расходам или по бюджету (как, в России). Именно он отвечает за рассмотрение отчетов главного аудитора, а также министр финансов, задача которого – гарантировать, что любые заявки службы главного аудитора на увеличение ассигнований подвергаются такому же строгому контролю и анализу, как и аналогичные просьбы других ведомств. В результате ответственность делится между законодательной и исполнительной властью. С одной стороны, такой подход нарушает исключительное право исполнительной власти готовить и представлять парламенту предложения по государственным расходам, но, с другой стороны, это компенсируется тем, что парламент просто участвует в процессе предварительного определения суммы финансирования.

Чтобы быть максимально эффективной, служба главного аудитора должна обладать относительной свободой распоряжаться своим бюджетом, а также определять свое собственное штатное расписание. Обычно имеются достаточно большой выбор квалифицированных и опытных профессионалов, работающих в частном секторе, которых можно привлечь на работу, если предоставить адекватное вознаграждение за труд[124]. Чтобы служба главного аудитора могла успешно конкурировать с частным сектором в том, что касается заработной платы, передовой опыт подсказывает: служба главного аудитора должна быть выделена из общей системы государственной службы и соответствующей системы должностных окладов, что позволяет службе на законных основаниях самой определять условия найма сотрудников. Служба должна быть свободна в определении, сотрудники какого профиля ей требуются, получая, таким образом, возможность на контрактной основе назначать на руководящие посты представителей частного сектора. Тем не менее, данный подход может и не обеспечить одинакового уровня зарплаты с зарплатой руководителей, занимающих такую же должность в частном секторе. Если это так, то, возможно, имеет смысл провести такой эксперимент: по согласованию с профессиональной бухгалтерской организацией, переподчинить ряд высокопоставленных сотрудников частных фирм службе главного аудитора.

Вопрос адекватного финансирования также играет важную роль в обеспечении эффективности службы. Иногда главный аудитор, особенно в небольших странах, для разрешения сложных ситуаций может нуждаться в дополнительной помощи со стороны. Без наличия специально предусмотренной бюджетной статьи, позволяющей главному аудитору привлекать к работе иностранные бухгалтерские фирмы или других специалистов, работа службы может застопориться в наиболее серьезных делах. Если служба ведет нищенское существование из-за отсутствия необходимых финансовых ресурсов, то это тем более не даст ей работать на современном уровне бухгалтерского учета и технологии и снизит эффективность проводимых ею аудиторских проверок. В развитых странах до 50% финансовых ресурсов службы выделяется для проведения аудиторских проверок эффективности расходования государственных средств. Возможности для этого в развивающихся странах намного ниже, а иногда просто мизерны. Тем не менее, если целью ставится осмысленное развитие при минимуме коррупции и иных злоупотреблений, то аудиторские проверки эффективности использования государственных средств являются фундаментальным средством мобилизации ограниченных ресурсов этих стран.

Более того, эффективность службы главного аудитора может быть подорвана законодательством, которое создает полунезависимые государственные институты вне сферы юрисдикции главного аудитора, или приватизацией функций, которые по праву должны исполняться службой главного аудитора. Бдительная пресса, общественность и парламентская оппозиция должны оберегать службу главного аудитора от неоправданного вмешательства в сферу ее юрисдикции. Кроме того, нормы законодательства, определяющие фундаментальные принципы финансового управления и контроля, а также подотчетность общественных фондов и организаций, распоряжающихся государственной собственностью, должны быть жесткими и соответствующими современным нормам.