Компоненты системы общенациональной этики поведения

 

Об искренности намерений правительства по искоренению

чиновничьей коррупции можно судить не только по тому, как сформулированы меры по борьбе с ней. Степень доверия общества зависит скорее от того, как эти меры осуществляются и какое воздействие они оказывают на поведение государственных служащих и общества в целом.

Д-р Джон Куа

Коррупция бюрократии в странах АСЕАН:

сравнительный анализ стратегий борьбы с коррупцией

 

Демократические процедуры. Творческое партнерство между государственными органами и общественными организациями. Административная реформа. Административное право. Независимый контроль за деятельностью системы государственных и муниципальных органов. Независимость судебной системы; недремлющая пресса. Независимые общественные организации. Международное сотрудничество

Теоретические основы концепции системы этики поведения требуют ясного осмысления. А опирающиеся на них решения должны учитывать сложившиеся реалии и соображения практического характера. Более того, данные решения должны быть увязаны с другими элементами всей общественной системы. Отсюда вытекает необходимость применения целостного подхода.

В настоящей Книге речь идет не только о совершенствовании деятельности правоохранительных органов и сложившихся бюрократических процедурах, но и о необходимости более широкого спектра реформ. Основной упор делается на том, как можно защитить государственных служащих и как привлечь структурные элементы гражданского общества, и в особенности, частный сектор, к процессу реформ. Авторы полагают, что предотвращение коррупции имеет большее значение, чем меры принуждения; профилактика лучше лечения, и согласие, достигнутое путем сотрудни­чества, всегда будет более осмысленным и прочным, чем согласие, достигнутое силой.

Большая часть книги посвящена рассмотрению таких этических правил, которые доказали свою действенность и успешность на практике, которые выдержали испытания реальной жизни. В главах с 5 по 16 приводятся примеры общественных моделей и процедур, использованных при реструктуризации и реорганизации систем управления с целью снижения стимулов к коррупции.

Подробно освещаются следующие компоненты антикоррупционной этической системы:

* механизмы обеспечения подотчетности и гласности в ходе осуществления демократических процедур, в частности, выборов и парламентской деятельности;

* создание творческого партнерства между государственными органами и общественными организациями;

* административная реформа и предотвращение конфликта интересов в сфере государственной и муниципальной службы;

* административное право как составной элемент любой системы этики поведения и подотчетность государственных и муниципальных служащих, принимающих управленческие решения;

* механизмы, обеспечивающие чиновникам возможность докладывать о фактах коррупции, а также обеспечивающие независимый контроль за деятельностью системы государственных и муниципальных органов;

* независимость судебной системы и обеспечение эффективности юридических процедур, ориентированных на борьбу с коррупцией;

* обеспечение принципов открытости и конкуренции при заключении государственных контрактов;

* саморегуляция частного сектора и роль правоохранительных органов в борьбе против коррупции;

* недремлющая пресса, готовая исполнить роль сторожевого пса общества и повысить степень осознания обществом своих прав и обязанностей;

* независимые общественные организации, ставящие своей целью борьбу с коррупцией, и

* международное сотрудничество в борьбе с коррупцией на международной арене.

Следует однако учитывать, что помимо рассматриваемых в этом издании элементов антикоррупционной системы этических правил в последнюю также входят:

* религиозные аспекты этических правил;

* семейная антикоррупционная этика;

* антикоррупционная этика других малых социальных групп;

* этические табу в бизнесе;

* этический контроль на индивидуальном уровне;

* антикоррупционное гражданское и профессиональное образование;

* этические компоненты национальной идеологии.

Рассмотрение этих элементов системы общенациональной этики поведения заслуживает отдельной книги и мы надеемся, что сможем в будущем реализовать этот проект.

В заключение нужно отметить, что главной задачей любых действий, направленных на борьбу с коррупцией, является достижение реального прогресса. Сама по себе статистика не является надежным показателем этого прогресса. Лучшая форма измерения – это общественное мнение. Обычный человек хорошо знает, в каком окружении он живет, и весьма четко представляет себе, что происходит вокруг. Коррупция, особенно на низшем уровне, непосредственно влияет на повседневную жизнь каждого. У рядовых граждан есть свой четко определенный взгляд на эту проблему, особенно когда коррупция сказывается на объеме и качестве услуг, предоставляемых им государством и частным сектором, и которые они уже оплатили. Возможно, самый перспективный подход – это организация опросов общественного мнения. Если это делать регулярно и профессионально, то можно проследить за успехами и неудачами в борьбе за постепенное вытеснение из нашей жизни коррупции во всех ее формах.

 

Глава 5

Демократический процесс и коррупция

Политика, сущ. – противоборство интересов, замаскированное под состязание принципов.

Амброз Бирс. Словарь дьявола, 1911

Парламент. Роль политических партий. Сбор средств. Может ли коррупция представлять угрозу для демократии? Гласность и прозрачность процесса выборов. Контроль за деятельностью избранных депутатов парламента. Взаимоотношения между министрами и их подчиненными. Принятие министрами подарков; отзыв членов парламента избирателями. «Перебежчики»: лереход из одной партии в другую. Саморевизия партийных средств. Иммунитеты и привилегии..

С читается общепринятым, что демократия лучше, чем другие политические режимы, способна обуздать коррупцию посредством системы сдержек и противовесов, а также других важных механизмов, обеспечивающих принцип подотчетности. Она снижает степень секретности, монополизации и произвола. Но она не гарантирует честность и порядочность правительства и не ликвидирует коррупцию полностью. Она лишь ограничивает масштабы коррупции, наносимый ею урон и сужает сферы ее распространения.

 

Парламент

В центре общенациональной системы этики поведения, основанной на принципах демократической подотчетности, находится выборный орган законодательной власти – парламент. Его задача формулируется просто: он должен выражать суверенную волю народа через выбранных им представителей, которые от имени народа требуют ежедневной отчетности от исполнительной власти.

Современный российский парламент (двухпалатное Федеральное Собрание), как впрочем и любое другое демократически избранное законодательное собрание – это сторож, управляющий и поверенный в одном лице. Он является ключевым звеном в деле организации и сохранения нормальной системы управления и в борьбе против коррупции. Чтобы парламент мог успешно реализовать свою роль, он должен;

· во- первых состоять из честных людей (если же он предстает как сборище жуликов, получивших место путем подкупа, лести и плутовства, то быстро теряет уважение, которым мог бы пользоваться, и утрачивает способность осуществлять эффективное управление и бороться за сокращение коррупции, даже если такое желание у него остается);

· во-вторых, его полномочия должны простираться дальше, чем возможностей принятия антикоррупционного законодательства.

К сожалению, эффективных возможностей для определения степени порядочности будущих парламентариев сегодня, по-видимому, не существует. Однако сделать так, чтобы избиратели знали о ложных оценках кандидатом своего имущественного положения имущественном положении или об имеющейся у него судимости за мошенничество или получение взятки большого труда (как показывает современный российский опыт) не составляет. В дальнейшем это становится проблемой терпимости к подобного рода «маленьким грехам» не только со стороны избирателей, но и руководства политических партий, которое заранее определяет предвыборные шансы будущего депутата нижней палаты (Государственной Думы Федерального Собрания РФ) путем определения его списочного рейтинга.

Для того, что чтобы эффективно бороться с коррупцией парламенту необходимо обладать полномочиями принимать не только законы, но и решения об отстранении от исполнения полномочий любых должностных лиц государства и местного самоуправления (за исключением, пожалуй, президента) обоснованно подозреваемых в коррупции, до момента вынесения соответствующего судебного решения.

Противовесом возможных злоупотреблений и конфликта ветвей власти могло бы стать предоставление Генеральному прокурору РФ права возбуждать против члена федерального парламента или любого иного законодательного собрания в РФ уголовное дело либо иск без одобрения соответствующего органа законодательной власти. К тому, сегодня Генеральный прокурор РФ - высшее доверенное лицо российского Парламента, утверждаемое его верхней палатой (Советом Федерации).

Только в этом случае, избранный народом парламент, может, на наш взгляд, являть собой суть демократии.

События последнего десятилетия уходящего XX века в России и других молодых демократиях Восточной Европы, показали, что переходный период в условиях организационного и этического вакуума может породить коррупцию в таких масштабах, которая способна похоронить весь демократический процесс, или как минимум остановить его. Поэтому очень важно с самого начала определить основополагающие правила, необходимые для формирования такого парламента, который пользовался бы безусловным авторитетом.

 

Роль политических партий

Зачем существуют политические партии? Ответ содержится в самой природе политической власти. Даже в странах, где партии либо отсутствуют, как, например, в Уганде, либо существует лишь одна партия, как, например, в Китае, группы граждан сплачиваются вокруг отдельных лидеров, на деятельности которых часто сказываются определенные взгляды или политические позиции.

Нет смысла слишком формально подходить к определению политических партий или отрицать их существование в конкретных странах. В той или иной форме они существуют при любой структуре власти. Политические партии – это просто средство, которое используется во многих странах для того, чтобы помочь избирателям определиться в своих политических убеждениях, и предоставляет возможность тем, кто объединился на основе определенных убеждений, сформулировать свои позиции и представить их на суд народа[49].

Будучи важным элементом политической жизни большинства стран, политические партии выполняют целый ряд функций, в том числе:

* аккумулируют интересы различных общественных групп и выражают их требования (поскольку эти требования не всегда совпадают с интересами всего общества, последнее в итоге может оказаться обманутым);

* содействуют внутреннему миру и стабильности, предоставляя различным общественным группам возможность организованно участвовать в политическом процессе и делая предсказуемыми последствия этого участия;

* выполняют основную роль в отборе, обучении и выдвижении ведущих политиков;

* осуществляют функцию связующего звена между обществом и теми, кто принимает решения;

* обеспечивают организационные меры по легитимной передаче власти;

* выступают в качестве инструментов для мобилизации общественных сил, создания групп поддержки, социально-политической интеграции общества, а также в качестве носителей и распространителей политической культуры, позволяющей решать проблемы мирными средствами и обеспечивающей реальное участие всего народа.

В молодых демократиях и странах переходного типа политические партии, находящиеся в зародышевом состоянии, могут в действительности замедлять процессы мобилизации и интеграции. Кроме того, слишком большое количество политических партий, как это можно наблюдать в современной России, может просто вызвать путаницу и способствовать скорее расколу, чем объединению общества.

Решить проблему слишком большого числа политических партий можно следующими путями:

* ввести высокие регистрационные взносы, чтобы ограничить число кандидатов (это, однако, ставит серьезные барьеры для партий, представляющих интересы бедных и обездоленных);

* установить большее число подписей, необходимых для регистрации новой политической партии;

* законодательно ограничить число партий, например, установив, что в стране может быть две политические партии, одна – левая, другая – правая. Такая попытка имела место в Нигерии в 1992 году, но эксперимент провалился, когда военное руководство страны не признало победу одного из кандидатов и аннулировало его избрание на пост президента.

Правда состоит также и в том, что политические партии могут получить безграничный контроль над жизнью общества и органами политической власти, не имеющий ничего общего с принципами демократии. В этом случае они подменяют собой государство и перерождаются в самодовлеющую олигархическую силу. Во избежание такой ситуации усилия должны направляться на то, чтобы повысить полномочия Избирательной комиссии, на то, чтобы обеспечить свободные и честные выборы руководящих органов партий на партийных съездах[50], а также на то, чтобы четко разграничить функции политических партий и государства во избежание их слияния в единую административно-командную систему.