Доктор Оскар Ариас Санчес, лауреат Нобелевской премии

 

Я благодарен за предоставленную возможность написать предисловие к данной книге. Это позволяет мне дать свое видение одного из самых насущных вопросов нашего времени: как сплотить отдельных людей, сообщества и нации для борьбы с коррупцией.

Коррупция всегда будет процветать во мраке тоталитаризма, авторитаризма и диктатуры – режимов, ограничивающих власть в руках нескольких никому не подотчетных лиц. Абсолютизм и диктатура по определению имеют меньше этических ограничений, чем демократия. При тоталитарном режиме коррупция напрямую связана с нарушением прав человека. В Латинской Америке многие диктаторы годами оправдывали свое правление, ссылаясь на коррумпированные режимы недавнего прошлого. При этом сами эти диктатуры часто служили лишь ширмой для воров и казнокрадов. И в каждом подобном случае рядовые граждане и журналисты были лишены легальных способов разоблачения бесцеремонной коррумпированности своего правительства – для этого отсутствовала действенная и заслуживающая доверия юридическая система. Легче всего изобличить коррупцию и вести с ней действенную борьбу в условиях демократии. Коррупцию можно изобличить и искоренить там, где господствует плюрализм, терпимость, свобода слова и торжествуют принципы личной безопасности. А такие условия может гарантировать только демократия.

Однако это не значит, что демократия полностью свободна от коррупции. Не будем настолько наивными, чтобы верить в то, что коррупция пронизывает только преступные сообщества и организации, функционирующие вне рамок закона. Международный шпионаж также не является единственной сферой распространения коррупции. Бесспорно, подобные области человеческой деятельности притягивают коррупцию. Но она запускает свои когти и в структуры правительственной власти, причем как в развитых, так и в развивающихся странах – от Европы до Латинской Америки. Крупные частные фирмы также часто пользуются этим, соблюдая видимость некоторой респектабельности и формальной законности своей деятельности. Они обманывают доверие общества, прибегая к взяточничеству как стандартной и общепринятой технологии ведения бизнеса. Такая тактика приносит им неисчислимые финансовые преимущества. Следует помнить также и о почти постоянном перекачивании общественных средств на частные банковские счета и перевод их в недвижимость правительственными чиновниками и высшими военными чинами. Обычным явлением стало присвоение иностранной помощи и пожертвований, предназначаемых на цели развития и для ликвидации последствий войн и природных катастроф: по крайней мере, часть этих средств уходит на обогащение коррумпированного чиновничества.

Одно из самых печальных проявлений коррупции наблюдается в беднейших странах, где наряду с нищетой широких масс населения и социально-экономическим неравенством процветает коррупция на всех уровнях государственной службы. В таких странах взяточничество чиновников означает грабеж беднейших слоев населения. Прямым последствием коррупции является не только дальнейшее обнищание народа, но и ослабление демократических институтов. В эпоху, когда в странах Латинской Америки существовали преимущественно диктаторские режимы, борцы за демократию возглавляли народное сопротивление под знаменами борьбы против коррупции, процветавшей при автократических режимах.

Падение диктатур в ряде латиноамериканских стран во многом явилось следствием народного негодования, направленного против коррумпированности этих режимов. Но иногда те же самые люди бывают настолько разочарованы коррупцией в демократическом обществе, что даже приветствуют установление новой диктатуры. Фактически, многие подобные диктатуры устанавливаются в результате дворцовых переворотов или военных мятежей под лживыми лозунгами борьбы против коррумпированности демократических режимов.

Государство, освободившееся от репрессий, может и не подозревать о масштабах коррупции, существовавшей при предыдущих режимах, не допускавших ни расследований, ни информирования общественности. И наоборот, приход демократии может быть омрачен скандальными разоблачениями в свободной прессе.

Отсутствие гласности при антидемократических режимах создало у граждан ошибочное представление, что демократия по самой сути своей подвержена коррупции. Демократические лидеры, встречаясь с таким неверным представлением, обязаны сделать все, чтобы исправить его. Демократические режимы должны быть прозрачными, а власти должны быть привержены принципам гласности и открытости.

Однако самой эффективной защитой принципов гласности и открытости являются объединения самих граждан и специально созданные для этой цели общественные организации. Подобные организации обязаны повышать сознательность и отстаивать гласность как внутри страны, так и за ее пределами. Мощные финансовые корпорации не знают границ и коррупция для них – общепринятое средство ведения бизнеса, поэтому борьба с коррупцией также должна вестись в мировом масштабе. Если народ не предпринимает ничего ради сохранения демократии, если ему не достает для этого гражданского мужества и веры в свое правительство, тогда демократия неизбежно падет жертвой коррупции.

В конституциях большинства стран записано, что власти будут решительно пресекать любые попытки смещения законного правительства неконституционным путем. Постепенно укрепляется внешняя и внутренняя стабильность. Законные правительства способны начать реформы институтов, необходимые для модернизации нашего общества и стимулирования общественного развития.

К сожалению, постоянные скандалы по поводу коррупции разочаровывают людей. В некоторых странах возникает опасность новых народных восстаний и государственных переворотов. Политические партии, традиционные столпы демократической системы, оказываются в центре скандалов и подвергаются резкой критике со стороны рядовых граждан, которые начинают считать, что политические решения не имеют к ним никакого отношения. Когда роль политических партий сходит на нет, возникает опасность того, что от демократии останется лишь никому не нужная оболочка.

Современная технологическая культура придает чрезмерное значение потреблению и владению вещами. Все чаще и чаще личный успех и престиж измеряются материальным богатством, а не вкладом личности в общее благо. Это ведет нашу цивилизацию к недостатку этики, который можно восполнить только с помощью образования. Мы должны пробудить чувство гражданского долга, в особенности у молодежи. Учебные заведения и все общественные институты должны разъяснять молодым людям, в чем состоит их гражданский долг, и воспитывать желание стать полезным членом общества. Необходимо объяснять молодежи, что личное материальное благосостояние есть ценность, производная от благосостояния гражданского. Социальный капитал должен превосходить финансовый, ибо культура, имеющая своей целью только накопление материального богатства, является благоприятной почвой для произрастания сорняков коррупции.

Нередко политические деятели многих стран демонстрируют мужество и решимость, призывая народ к организованным действиям с целью формирования ответственного правительства, открытого для общества. Те, кто борется за честную власть и при этом часто выступает против могущественной и сплоченной элиты, заслуживают самой высокой похвалы и активной поддержки. Порой эти люди чем-то напоминают хрупких Давидов, сражающихся против огромных Голиафов. Но, как показали недавние события во многих странах, дух и воля Давида по-прежнему способны одолеть устрашающую мощь Голиафа.

Выступая за более ответственное и честное правительство, граждане обращают свой гнев на коррупцию. Именно коррупция унижает бедных, вынужденных давать взятки мелким чиновникам за выполнение работы, входящей в круг их профессиональных обязанностей. Именно коррупция ведет к банкротству честного предпринимателя. И именно коррупция укрепляет союз воротил криминального бизнеса и нечистых на руку чиновников, распространяясь как раковая опухоль и пожирая последние остатки общественной чести и достоинства.

Но отчаиваться нельзя – раковую опухоль коррупции можно победить. Выше мы уже упоминали о том, что коррупция вышла за рамки отдельных государств. Но точно так же во всем мире крепнет и противодействие этому: общество начинает требовать, чтобы правительство отвечало его интересам. А государственные руководители начинают понимать, что вопрос о коррупции нужно обсуждать как внутри страны, так и в общемировом масштабе. С окончанием холодной войны стало легче проследить за потоками иностранной гуманитарной помощи, и теперь она в большей степени идет на облегчение участи людей, чем на покупку союзников – даже в самых коррумпированных странах третьего мира.

Однако самым сильным оружием в борьбе с коррупцией является растущее число демократий и, следовательно, свободной прессы во всем мире. Без свободы каждого задавать любые вопросы и тем самым влиять на осуществление перемен люди лишены власти – напротив, они оказываются скованными системой мнимой демократии. Одной из самых важных демократических свобод является свобода прессы. Когда затыкают рот одному человеку, это означает, что затыкают рот всем. Сокрытие даже малой частицы правды порождает большую ложь.

Права граждан, даже если они гарантированы законом, могут быть нарушены некомпетентными или коррумпированными руководителями. Но защита и восстановление гражданских прав более вероятны там, где пресса может свободно изобличать подобного рода руководителей и открыто ставить вопрос об их компетенции. Свобода прессы – это, как говорил Томас Джефферсон, «вечная бдительность» – постоянный долг ограждать собственное правительство от коррупции.

В будущем нам предстоит борьба за гласность, истину и веру в наших политических и экономических лидеров. Но давайте сразу же уясним себе, что коррупция – это не просто использование политической власти в личных целях. Это явление значительно более широкое, чем тайный сговор между государственными служащими и предпринимателями ради получения преимуществ, противоречащих нормам закона и морали. Коррупция имеет много других проявлений, которые юридически ненаказуемы и которые далеко не всегда становятся предметом пристального изучения со стороны общественности.

Когда политические и государственные руководители не выполняют функции в области образования, как того требуют принципы демократии, – это тоже, по сути, является проявлением коррупции. Ложь, умолчания, стремление сказать людям только то, что они хотят услышать, нежелание называть вещи своими именами лишь потому, что идет избирательная кампания, – все это коррумпирует и развращает как отдельных граждан, так и общество в целом.

Однако подобное случается и в сфере международных отношений. А это означает коррупцию в более широком смысле. Это такая разновидность коррупции, которая снижает степень доверия между государствами.

Коррупция проявляется тогда, когда победа на выборах достигается путем сокрытия правды, а сама такая победа не может служить мерой успеха политической карьеры. Коррупция проявляется и в том, что чиновники и политики раздают привилегии и льготы политическим партиям и организациям ради того, чтобы заставить их отказаться от собственных принципов. Коррупция проявляется и тогда, когда политики забывают, что участие в работе правительства требует должной подготовки, самоотверженности, стрем­ления служить другим людям и необходимости приведения в соответствие слова и дела.

Однако мы не должны забывать, что в коррупции виноваты не только отдельные чиновники. Некоторые формы коррупции возникают тогда, когда подчиненные, неправильно понимающие сущность своего долга или проявляющие излишнюю лояльность, молча соглашаются со всем, что делает их начальство. Каждый из нас должен спросить себя о возможных последствиях коррупции, корни которой лежат в стремлении сохранить тайну и проявить преданность начальству.

Необходимо отметить, что и сам избиратель отвечает за степень честности, одаренности, способностей и ответственности тех, кого он избирает. Ибо тот, кто лишен таких качеств, но у кого в избытке наличествуют политические амбиции, всегда будет использовать рычаги демократии ради удовлетворения собственной жажды власти. И причиной смерти демократии далеко не всегда становились лишь государственные перевороты или мятежи.

Голосование – это право, однако многие граждане забывают о своей обязанности отвечать за то, как это право использовано. На парламентских выборах в марте 1933 года на родине Бетховена, Гёте, Томаса Манна национал-социалистическая партия вполне законным путем получила большинство. Тем самым была открыта дверь Адольфу Гитлеру, установившему самый коррумпированный режим – режим абсолютной власти.

У коррупции всегда есть две стороны: тот, кто дает, и тот, кто берет. Когда лидеры промышленных стран сквозь пальцы смотрят на взяточничество в других странах, но клеймят его у себя дома, они виновны не только в коррупции, но и в применении двойного стандарта – разного для развитых и для развивающихся стран. Применение такого двойного стандарта опасно для всех: как для богатых стран, считающих, что этические нормы годятся лишь для внутреннего применения, так и для бедных, испытывающих разрушающее воздействие коррупции на всех уровнях.

Способами коррупции в странах третьего мира являются не одни только жители этих стран. В течение последних десятилетий некоторые промышленно развитые государства неоднократно вмешивались в политические процессы в развивающихся странах, оказывая поддержку и даже приводя к власти коррумпированных лидеров. Многие богатые государства практикуют нормы двойного стандарта в своей внешней политике, поощряя демократию дома и автократию за рубежом. Двойной стандарт проявляется и в тенденции игнорировать антикоррупционные законы в развивающихся странах: порой страны Запада даже освобождают свои компании от уплаты налогов с сумм, идущих на подкуп чиновников. Подобные действия – не что иное как пренебрежение к потребностям молодых государств, в которых демократия еще не окрепла и которые пытаются убедить людей, годами живших при тоталитаризме, в преимуществах демократической системы ценностей.

Применение двойного стандарта можно наблюдать и в сфере международных отношений, что значительно расширяет понятие коррупции. Такая ее форма ослабляет степень доверия между странами. Когда сильные государства приводят морально-этические доводы для оправдания действий, в основе которых на самом деле лежат их собственные интересы, это тоже коррупция. Коррупция проявляется и тогда, когда демократические правительства, часто именующие себя пацифистскими, позволяют своим фирмам поставлять оружие репрессивным режимам, нарушающим права человека, либо странам, охваченным гражданской войной или вовлеченным в международные конфликты.

Транспаренси Интернешнл предприняла решительные шаги в деле борьбы против коррупции и двойных стандартов. Я приветствую эти шаги. Но надо сделать еще больше. Несомненно, данная книга станет ценным вкладом в эту работу, поможет разработке норм и принципов и предоставит общественности, а также всем, от кого зависит реализация политических принципов, множество примеров наилучшей практики, которые не должна игнорировать ни одна страна.

Для того чтобы успешно бороться с коррупцией, мы должны не только построить сильное и способное защитить себя гражданское общество, но также воспитать в наших детях стойкое чувство неприятия любых злоупотреблений со стороны власти. В борьбе с коррупцией мы сами должны являть пример гражданской добродетели – качества, похоже, утраченного за последние годы. Накануне нового тысячелетия необходимо, чтобы каждый из нас отдал все силы для достижения этой цели. Мы должны быть уверены, что сможем остановить разрастание коррупции. Выше мы уже упоминали о том, что коррупция вышла за рамки отдельных государств. Но точно так же во всем мире крепнет и противодействие этому: общество начинает требовать, чтобы правительство отвечало его интересам. А государственные руководители начинают понимать, что вопрос о коррупции нужно обсуждать как внутри страны, так и в общемировом масштабе. С окончанием холодной войны стало легче проследить за потоками иностранной гуманитарной помощи, и теперь она в большей степени идет на облегчение участи людей, чем на покупку союзников – даже в самых коррумпированных странах третьего мира.

В сознании всех, кто изучает политические науки, Европа ассоциируется с эпохой Просвещения, когда велись глубокие философские споры о достоинствах демократии, о сущности свободы и о гражданских обязанностях. Давайте же увидим рассвет нового всемирного просвещения. Давайте работать ради возрождения идей, породивших современную демократию и сформировавших нашу систему правления, так как наше будущее будет обеспечено только благодаря неуклонной приверженности этим идеалам.

Если мы сможем вновь обрести стремление к свободе, правде и справедливости, мы сумеем реализовать свои мечты и добиться самых высоких целей. Настал час реализовать наш потенциал и поставить заслон для всех искушений, связанных с коррупцией. Так давайте же будем верны нашей истории и начнем готовиться к будущему.

 

Оскар Ариас Санчес

Коста-Рика

Октябрь 1995

 

Аннотация

Коррупция в той или иной степени имеет место в любом обществе. Коррупция «сигнализирует», что в отношениях между гражданами, частным сектором и государством что-то неладно, и в качестве симптома этого заболевания она все более и более становится явлением всеобщего характера. Каждый день мы читаем о коррупции в газетах: служение обществу служит лишь удовлетворению личной алчности, а системы общенациональной этики поведения, целью которых является борьба с коррупцией, не справляются со своими задачами…

Борьба против коррупции – не самоцель и не крестовый поход во имя восстановления справедливости в мире. Борьба против служебных преступлений есть часть более широкой борьбы ради создания эффективной, честной и действенной системы управления. Реформаторы озабочены не столько противостоянием коррупции как таковой, сколько устранением ее негативного воздействия на общество в целом. Мудрый реформатор знает, что коррупцию полностью не искоренить. Реально это возможно лишь при таком устройством общества, которое не предполагает делегирование кому бы то ни было властных полномочий. Прямолинейный подход к искоренению коррупции может также отрицательно сказаться на принципах свободы личности и основных правах человека. Трудно полностью отказаться от всех тех сфер деятельности, которые могут служить основой для возникновения коррупции. Как это ни парадоксально, но без бюрократического механизма, являющегося объективной основой коррупции, сегодня невозможно бороться с этим явлением. Поэтому цель заключается не в обеспечении всеобщей бескорыстности, а скорее в значительном повышении уровня деловой этики и, следовательно, степени эффективности и действенности системы управления в государственном и негосударственном секторах.

С чего следует начать борьбу с коррупцией? Очевидно, что для начала необходимо договориться о терминах, понять, в чем заключаются ее основные причины и стимулы, и как ей удается пронизать собой все уровни социальной системы. Истинное понимание начинается с развенчания мифа о том, что коррупция – это безальтернативная часть «культуры». Большинство культур, для которых коррупция считается «частью стиля жизни», осуждает наиболее опасные ее проявления. Взяточничество и служебные хищения считаются уголовно наказуемыми по законам почти всех тех «культур», о которых идет речь.

Затем следует выяснить, какие основные типы и виды коррупции существуют в обществе. Наиболее общие проявления (типы) коррупции состоят из частично совпадающих групп этических нарушений (отклонений) и правонарушений, что само по себе указывает на относительную независимость нравственного и юридического измерений коррупции.

Видами коррупции могут быть подкуп и продажность, коррупция «низов» и «верхов», коррупция в государственном (муниципальном) и негосударственном секторах Коррупция «низов» или бытовая коррупция, практикуется служащими, получающими низкую заработную плату, которым небольшая мзда сверх основного дохода помогает прокормить семью и, скажем, оплатить обучение детей в школе. Нередко в основе этого вида коррупции лежат мотивы выживания. Некоторые считают, что коррупция такого рода помогает фирмам и отдельным лицам обойти слишком жесткие требования, установленные законом, сокращает проволочки, а также избавляет от необходимости следовать невыполнимым инструкциям и платить непосильные налоги. В соответствии с такой точкой зрения, вознаграждения являются не чем иным как «смазкой», необходимой для нормальной работы в тяжелой обстановке. Однако если не вести решительную борьбу коррупцией «низов», то вряд ли вы сможете добраться до «верха». Часто бытовая коррупция является основой и одновременно отражением коррупции «верхов», как это было, например в системе торговли Москвы, которая в начале 80-х гг. представляла собой классическую коррупционную пирамиду, основанную на принципах концентрации и укрупнения размеров взяток по мере их движения к «вершине».

Такого рода коррупцию нередко поощряют экспортеры из промышленно развитых стран, где суммы, потраченные на подкуп чиновников за рубежом до недавнего времени, как правило, не облагались налогом, а кое-где не облагаются до сих пор, несмотря на принятие в январе 1999 г. Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, в соответствии с которой подробные действия должны быть объявлены преступлениями.

При этом, необходимо заметить, что многие государства продолжают культивировать принцип экономической зависимости частных фирм и физических лиц от государственных (муниципальных) служащих, путем предоставления последним права произвольно регулировать рыночные отношения в «интересах общества». Во многих случаях такое «регулирование»

носит характер закрытых процедур и решений, мотивировать которые по закону необязательно.

К сожалению, парламенты и правительства ряда стран с развитыми демократиям сегодня нередко подают «дурной» пример «новичкам», расширяя круг оснований проведения закрытых заседаний и секретных слушаний и отказываясь санкционировать привлечение к ответственности высокопоставленных функционеров, в случаях когда последними совершаются коррупционные правонарушения.

Правительства и граждане не должны терпеть такое положение. Напротив, они должны решительно бороться за укрепление общенациональной системы антикорруп­ционных этических правил поведения. Борьба с коррупцией включает несколько элементов, единых для любого общества: коренную реформу основных государственных (муниципальных) институтов и программ (ниже – «реформа программ»); изменение системы управления и обеспечение подотчетности государственных и муниципальных органов; адекватную ей реформу управления негосударственным сектором, изменение этических норм и традиций, господствующих в обществе; и, возможно, самое главное – консолидацию в целях решения этих задач усилий государственных и муниципальных органов, частного бизнеса, общественных организаций и отдельных граждан.

В российском издании Книги упор сделан на мерах обеспечения подотчетности и изменении отношения к коррупции в обществе, чем на реформе основных программ по обузданию коррупции. Именно эти элементы антикоррупционной системы оставляют ее критический рубеж. Если его нет, остальные затраты на борьбу становятся либо непосильными либо вообще бессмысленными.

Коренная реформа, включающая в себя такие задачи, как реформа системы управления и сбора налогов, а также отказ от институтов и целых сфер услуг, порождающих взяточничество, несомненно, является более сложной и долгосрочной задачей. Здесь не может быть скорой победы, обеспечивающей быстрое осуществление реформ. К тому же, конкретное решение такого рода проблем зависит от специфических потребностей и условий каждого конкретного государства, а рамки данной Книги не позволяют подробно рассмотреть все возможные случаи.

Успехи реформаторской деятельности, направленной против коррупции, редки, а провалы, к сожалению, многочисленны. Однако это не должно нас обескураживать – мы должны извлечь из этого необходимые уроки.

Один из основных уроков, который можно извлечь из этой Книги, заключается в том, что все усилия, направленные против коррупции, могут быть сведены на нет следующими факторами:

· недостатком власти на самом верху – новая администрация может искренне стремиться обуздать коррупцию, но ей достается в наследство коррумпированный бюрократический аппарат, который сопротивляется любым инновациям;

· отсутствием политической воли у правящей верхушки;

· слишком громкими обещаниями, ведущими к преувеличенным и нереальным ожиданиям, что в конечном итоге приводит к потере общественного доверия;

· проведением «реформ ради реформ» без должной координации, когда неясно, ради кого совершаются эти реформы, и ни у кого не возникает особого желания проследить за их осуществлением;

· проведением реформ исключительно «сверху», путем издания директивных актов, либо под неформальным принуждением, что приводит к репрессиям и, в конце концов, к новом витку коррупции;

· проведением реформ, не затрагивающих правящие верхи и ограничивающихся только «мелкой рыбешкой», – если закон применяется несправедливо и по-разному к разным членам общества, он вскоре перестает соблюдаться и теряет силу;

· неспособностью создать такой механизм реформ, который пережил бы конкретных людей, их затеявших сами;

· неспособностью государства вовлечь в процесс реформирования общественность и частный сектор

· неспособностью частного сектора и отдельных граждан отказаться от стереотипов удовлетворения своих законных интересов вне равных для всех правил.

Серьезные и согласованные реформы должны включать в себя следующие элементы:

· ясно выраженное стремление политических лидеров бороться со всеми проявлениями коррупции, где бы они ни имели место, и согласие самим стать объектом проверок;

· упор на предотвращение, профилактику коррупции и стремление изменить саму систему, а не устраивать периодически «охоту на ведьм»;

· принятие всеобъемлющего антикоррупционного законодательства и воплощение его в жизнь силами учреждений, неподкупность которых не подвергается сомнению (включая следователей, прокуроров и судей);

· определение сфер деятельности правительства, наиболее предрасположенных к коррупции, и пересмотр как основополагающих законов, так и административных процедур;

· обеспечение соответствия должностных окладов государственных (муниципальных) служащих и политических деятелей той мере ответственности, которую они несут в силу занимаемой должности, а также приведение в соответствие их заработной платы уровню зарплат в частном секторе, насколько это возможно;

· разработка законодательных норм, а также уголовных и административных мер, способных отбить охоту совершить правонарушение;

· установление наиболее сбалансированных и взаиморегулируемых отношений между государством, местным самоуправлением, общественными организациями, частным сектором, отдельными гражданами;

· превращение коррупции в «сферу повышенного риска и низкой рентабельности».

 

С учетом всех этих моментов последовательная и всеобъемлющая стратегия борьбы с коррупцией предполагает «наступление на нескольких фронтах».

 

Книга определяет пять основных сфер, реформы в которых способствуют воплощению в жизнь всеобъемлющей антикоррупционной стратегии:

Социальные программы;

Система управления общими органами государственной (муниципальной) власти; в том числе

Подсистема управления правоохранительными органами;

Общественное мнение;

Социальные институты по предупреждению коррупции.

 

Возможности злоупотребления служебными полномочиями можно ограничить с помощью реформ, направленных на реорганизацию социальных программ. Таким образом, можно не только сократить число ситуаций, в которых может появиться искушение дать или получить взятку (другое незаконное вознаграждение), но и создать более благоприятные условия для ведения бизнеса и облегчить доступ населения ко всему комплексу предоставляемых услуг.

Реформы могут включать ликвидацию таких программ, услуг, должностей, которые сами по себе питают коррупцию и существование которых ничем не оправдано с точки зрения интересов общества в целом: порой создание той или иной должности служит одной-единственной цели – увеличить объем личных благ, получаемых данным чиновником. Другой вариант – упрощение процедур и организационных структур с целью придания им большей эффективности. Например, сокращение таких должностей, как «привратники», которые имеют возможность взимать незаконные поборы, или упрощение процедуры получения лицензий позволяет сократить затраты времени и уменьшить произвол чиновников, тем самым ликвидировав или максимально сократив питательную среду для возникновения коррупции. Третий вариант - реорганизация структур, которые на законных основаниях одновременно выполняют функции высших органов государственной власти и коммерческих организаций подобно Центральному банку России, имеющему так называемую «собственную прибыль» от операций с государственными активами. Четвертый - обеспечение свободного (или за незначительную плату) доступа к информационным ресурсам, которым неосновательно присваивают статус сведений, составляющих коммерческую тайну.

Какими еще путями могут идти реформы? Если оплата услуг клиентами действительно повышает эффективность производства и не нарушает справедливость принципов распределения и равенства возможностей, можно узаконить продажу услуг тем, кто предложит более высокую цену. Необходимо оптимально сократить объем полномочий управленческого персонала и тем самым сузить сферу проявления произвола. Если же без чиновников не обойтись, то им надо дать четкие письменные должностные инструкции. Необходимо уменьшить монополию бюрократов на власть путем создания альтернативных источников аналогичных услуг: пусть люди имеют возможность получить водительские права в любом отделении автоинспекции; пусть предприятия имеют возможность выбирать, к какому чиновнику или даже в какое учреждение обратиться за получением лицензии. С другой стороны, пусть разные правоохранительные органы имеют возможность контролировать друг друга, так чтобы нарушитель закона не мог избежать ареста по решению лишь одного должностного лица. Список возможных реформ можно продолжить.

Предотвращение коррупции путем реорганизации системы управления предполагает скорее не реформу программ, а изменение способа исполнения обязанностей органами и лицами, наделенными управленческими функциями. Как этого добиться? Например, платить государственным (муниципальным) служащим и политическим деятелям такую зарплату, которая обеспечит им нормальный уровень жизни – чтобы честная карьера на государственной службе была привлекательна для квалифицированных специалистов. Или разрушить мифы о деятельности правительства и развеять преувеличенное представление о значении конкретных личностей – граждане должны быть информированы о своих законных правах при общении в органы государственной власти или местного самоуправления; списки служащих с указанием их служебных обязанностей должны быть опубликованы и доступны для граждан; роль конкретного чиновника должна быть сведена до минимума посредством введения элемента случайности (например, путем ротации) с тем, чтобы граждане, обращающиеся в то или иное ведомство, не знали заранее, с каким конкретно лицом им придется иметь дело. Возможностей для изменения образа действий органов государственной власти и местного самоуправления много. Вот лишь некоторые предложения:

· создание такой внутренней системы финансового менеджмента, которая обеспечит строгий и действенный контроль за использованием средств;

· создание дополнительных механизмов внутреннего контроля для обеспечения быстрого и эффективного пересмотра сомнительных и спорных решений;

· обеспечение должного уровня аудиторских проверок деятельности;

· обеспечение ответственности руководителей всех уровней за действия их подчиненных;

· повышение эффективности контроля, чтобы руководители имели возможность проверять и контролировать деятельность своих подчиненных;

· проведение внезапных проверок;

· обязательное для руководителей всех уровней проведение аттестации подчиненных на предмет исполнения ими своих служебных обязанностей и проверка соблюдения ими законов;

· исключение «мертвых душ» из штатного состава и недопущение их появления впредь;

· осуществление эффективного контроля за материально-технической частью, доходами и расходами лиц, обладающих полномочиями принимать решения;

· введение ограничений на трудоустройство в частном секторе для чиновников, уволившихся с государственной службы;

· предоставление младшему персоналу возможности подать жалобу на коррумпированное начальство;

· обеспечение свободы слова и предоставление средствам массовой информации реальных возможностей изобличать коррупцию;

· создание системы премий за добросовестную работу;

· создание механизмов постоянного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления со стороны гражданского общества;

· проведение периодических опросов общественного мнения о работе органов власти;

· организация открытой и гласной системы государственных (муниципальных) закупок, основанной на принципах реальной конкуренции;

· сравнение реальной практики с образцами «наилучшей практики» и с правилами, действующими в системах обладающих наибольшей прозрачностью;

· обеспечение свободы принятия решения независимо от ведомственных интересов и давления;

· привлечение «людей со стороны», т. е. независимых лиц, не являющихся частью системы;

· обеспечение оперативности принятия решений во избежание проволочек, способных спровоцировать проявления коррупции;

· поддержка решений профессиональных союзов, коллегий и ассоциаций (бухгалтерских, аудиторских, адвокатских) о том, что коррупция (в том числе отмывание денег) противоречит профессиональным нормам деятельности, а лица, виновные в этом, будут автоматически исключаться из соответствующих ассоциаций и лишаться права заниматься данным видом профессиональной деятельности;

· установление практики, когда все подарки и иные знаки внимания, оказанные правительственным чиновникам, а также спонсорские пожертвования на ведение политических кампаний обязательно декларируются и строго учитываются;

· введение и регулярное обновление правил урегулирования любых конфликтных ситуаций (в том числе разработка программ деловой этики и проведение групповых обсуждений этических дилемм реальной жизни на основе конкретного опыта);

· сотрудничество всех негосударственных структур и граждан, заинтересованных в предотвращении коррупции, с обязательным привлечением частного сектора.

Какие бы решения ни принимались, реформа программ и реформа процедур не могут осуществляться изолированно. Любые административные реформы должны осуще­ствляться строго в рамках закона. Но во многих странах ни правоохранительные органы, ни суд не пользуются достаточным уважением, а закон<