Что можно сделать для того, чтобы обуздать коррупцию в сфере государственного снабжения?

Прежде всего, необходимо признать существование проблемы и определить, какие способы ведения бизнеса являются неприемлемыми. Затем следует предпринять меры для решения данной проблемы или смягчения ее последствий.

Наиболее эффективным средством получения широкой общественной поддержки является гласность. Средства массовой информации могут сыграть важную роль в ознакомлении общества с существующей проблемой и в мобилизации общества на действия по исправлению ситуации. В том случае, когда общество поставлено в известность обо всех неприглядных подробностях преступного деяния: кто его совершил, сколько было уплачено, кому и кем, – и информация о подобных случаях продолжает поступать, трудно себе представить, что общество не поддержит реформы в этой сфере.

Во всем мире чиновники начинают понимать, что налогоплательщики считают государственные средства своими деньгами, и им не нравится, когда государственные служащие тратят их попусту. Особое недовольство общественности вызывают факты перетекания общественных денег в карманы коррумпированных чиновников в качестве награды за преступную деятельность.

Как только реформа системы государственного снабжения получает поддержку общества, на данную проблему можно вести наступление с разных сторон. Как правило, началом должно быть усиление законодательной базы, а именно принятие закона о борьбе с коррупцией, предусматривающего реальные и действенные санкции.

Одним из самых больших анахронизмов антикоррупционного законодательства в сфере государственного снабжения является то, что многие страны строго запрещают взяточничество дома, но закрывают глаза на взяточничество за границей, либо даже поощряют его, предоставляя своим компаниям налоговые льготы.

В лучшем случае данные меры оправдываются ошибочным представлением об их необходимости для успешного ведения бизнеса за рубежом; в худшем случае это отражает цинизм и высокомерное отношение к другим странам. До момента принятия в январе 1999 г. Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию из ведущих государств мира лишь Соединенные Штаты имели закон об иностранной коррупции, который точно определяет, что подкуп иностранных чиновников с целью получения контрактов либо ведения бизнеса является уголовно наказуемым деянием. Американские деловые круги на собственном опыте первыми узнали, что данный закон применяется очень строго[132].

Следующим требованием является надежная и четкая нормативная система, устанавливающая базовые принципы и процедуры, которые должны соблюдаться в сфере государственного снабжения.

Данная система может иметь различные конкретные формы, однако в мире растет осознание плюсов единого Кодекса государственного снабжения, определяющего фундаментальные положения. Этот кодекс может быть дополнен другими нормативными актами, определяющими правила поведения конкретных организаций.

Некоторые страны сводят воедино существующие законы, которые, будь этот процесс пущен на самотек, развились бы в подобные кодексы лишь через много лет[133].10

За последние годы некоторые ведущие международные кредитные организации, работающие в сфере экономического развития, предоставили помощь странам-заемщикам для разработки кодексов государственного снабжения и для создания соответствующих организаций, способных воплотить их в жизнь.

За многие годы каждый из этих кредитных институтов выработал свои основные принципы, касающиеся сферы государственного снабжения, и страны-заемщики должны следовать этим принципам при предоставлении контрактов, финансируемых за счет кредитов этих международных институтов. Данные принципы сыграли важную роль в формировании стандартов, повсеместно признанных в настоящее время в качестве международной нормы в сфере государственного снабжения. К сожалению, правила, применяемые международными агентствами по развитию, не воздействуют прямо на коррупцию при осуществлении тех проектов, которые финансируются из других источников.

В последнее время данные кредитные организации поняли, что в интересах стран-членов выработать общую государственную политику и процедуры, воплощающие эти общие нормы, и распространить их на сферу государственного снабжения в других странах. Помощь со стороны банков состоит как в финансировании, так и в техническом содействии странам, желающим осуществить реформу системы государственного снабжения и создать у себя соответствующие институты.

Помимо нормативной базы, средством противодействия коррупции служит также прозрачная система правил и практических рекомендаций по осуществлению самого процесса поставок. Никто пока не нашел лучшего решения, чем выбор поставщика или подрядчика на основе реальной конкуренции.

Степень сложности процедур зависит от стоимости и природы поставляемых товаров и услуг, однако основные элементы данных процедур одинаковы для всех случаев:

* четкое и достоверное описание того, что будет закупаться;

* гласное уведомление всех потенциальных поставщиков о возможности подать заявку;

* установление справедливых критериев, на основе которых будет приниматься решение;

* принятие заявок на участие в торгах от солидных и надежных поставщиков;

* сравнение и экспертиза заявок в соответствии с заранее установленными правилами отбора и определение наилучшего предложения;

* предоставление контракта победителю торгов без требования снизить цену и без каких-либо иных дополнительных условий.

По мелким сделкам поставщики могут быть выбраны путем очень простых процедур, основанных на этих принципах. Но для крупных контрактов должна быть разработана строгая процедура торгов, в которой были бы формально определены требования к заявкам, инструкции для участников, условия контрактов, и все это было бы сведено в едином пакете документов, который заинтересованные стороны могут купить у организаторов торгов.

Процесс подготовки таких документов может занять месяцы, и еще больше времени необходимо поставщикам для того, чтобы подготовиться непосредственно к торгам, а покупателям – к их оценке и выбору победителя. Вся процедура от начала до конца обычно занимает шесть месяцев и более. При разработке конкретного контракта нужно принимать во внимание эти временные рамки и начинать подготовку заранее, чтобы гарантировать своевременную готовность товаров и услуг и избежать необходимости принятия «срочных» решений.

 

Вскрытие заявок участников торгов

Одним из средств обеспечения требований прозрачности и справедливости является вскрытие покупателем заявок в назначенное время и в присутствии всех участников торгов или их представителей. Подобного рода публичное и гласное вскрытие заявок, когда каждый слышит, кто принимает участие в торгах и каковы предложенные цены, уменьшает риск того, что будет нарушена конфиденциальность торгов, чьи-то заявки окажутся нерассмотренными или произойдет подмена первоначальных заявок.

Иногда власти возражают против такой процедуры публичного вскрытия заявок участников торгов, аргументируя это тем, что такие же результаты могут быть достигнуты, если вскрытие заявок будет производиться официальной комиссией, образованной стороной покупателя, без обязательного присутствия участников торгов. Очевидно, что подобная процедура не характеризуется той же степенью открытости и справедливости, особенно в тех случаях, когда общественность убеждена – и часто имеет для этого реальные основания, – что в деятельности покупателя присутствует сильный элемент коррупции.

 

Оценка и экспертиза заявок

Оценка заявок является одним из наиболее трудных моментов справедливого и честного осуществления процесса снабжения, а также одной из наиболее уязвимых стадий этого процесса, когда легко произвести различные манипуляции, ведущие к предоставлению контракта предпочитаемому поставщику.

Эксперты, оценивающие заявки, могут отвергнуть нежеланные заявки по элементарным процедурным поводам – таким, как помарки, незавизированные страницы или отклонения от тех условий, которые сами эксперты объявляют важными. После того как изучены поступившие заявки, эксперты-оценщики, если им никто не помешает, могут изобрести совершенно новые основания, которые будут приниматься во внимание при определении победителя. Или же критерии оценки заявок могут отражать только субъективное мнение экспертов, а не объективные характеристики самих заявок, так что при окончательном подсчете баллов оценщики сумеют получить любой желаемый результат.

Все эти требует четкого установления критериев оценки заявок, которые должны быть ясно сформулированы в документах, представляемых участникам торгов, так, чтобы независимый орган мог проверить и оценить объективность экспертной комиссии. Наличие четких и заранее объявленных критериев позволяет участникам торгов заранее заявить протест, если предъявленные критерии их не удовлетворяют, а проверка со стороны независимого органа дополнительно гарантирует, что оценка была произведена должным образом.

 

Делегирование полномочий

Независимые проверки и аудиты широко применяются для обнаружения и исправления ошибок или намеренных подтасовок, и потому играют важную роль в сфере государственного снабжения. К сожалению, некоторые используют проверки, чтобы еще больше расширить возможности для коррупции. Такое происходит, в частности, при делегировании полномочий по предоставлению контрактов.

Логическое обоснование достаточно разумно: власти низового уровня могут принимать решения по мелким поставкам, однако крупные контракты должны рассматриваться и утверждаться на более высоком уровне. Чем выше стоимость контракта, тем выше должен быть орган власти, его утверждающий.

Решение о покупке письменного стола может принять сотрудник, отвечающий за материально-техническую базу; покупка компьютера должна быть утверждена директором; строительство дороги – министром, а строительство плотины может нуждаться в утверждении президентом.

В некоторых странах и организациях система хорошо отлажена. В других местах, где получение выгодных государственных контрактов является основным средством обогащения, подобная система ведет лишь к увеличению незаконных комиссионных по мере восхождения от низших уровней к высшим: чем выше уровень, тем больше процент комиссионных. Как следствие, это также означает, что чем крупнее контракт, тем больше затягивается принятие решения по нему.

Благие намерения, лежащие в основе идеи делегирования полномочий, и вытекающие из него проблемы указывают на другой важный элемент борьбы против коррупции: необходимость наличия штата хорошо подготовленных, компетентных и честных государственных служащих, ведающих вопросами снабжения.

Формирование такого штата требует длительных усилий, и работа эта никогда не может быть полностью завершена. Нужны особые программы подготовки, нужна гарантия того, что чиновник не потеряет работу, если контракт будет предоставлен не тому подрядчику, которого наметил министр. Нужно также, чтобы чиновники получали зарплату, как минимум достаточную для поддержания нормального жизненного уровня себя самих и своих семей, что сняло бы необходимость брать взятки.

Если кадры снабженцев профессиональны и компетентны (а во многих местах так оно и есть), то вся цепочка органов власти, принимающих решения о предоставлении контракта, и связанные с этим задержки и другие риски могут быть сведены к минимуму.