Государственная политика в области сми

Закономерности функционирования СМИ в демократическом, гуманис­тически ориентированном обществе, объективные по своей природе, прояв­ляются в деятельности журналистов вовсе не автоматически. Выявленные и разработанные теоретически, они затем проходят стадию фиксации в деонтологических (греч. deontis «долг» + logos «учение») документах разного масштаба и характера - редакционных правилах поведения, уставах журна­листских организаций, хартиях, кодексах, международных принципах жур­налистской этики, решениях институтов ООН, ЮНЕСКО и др. международных организаций и т.д. Общеобязательные нормы фиксируются в законодатель­стве (внутригосударственном и международном). Принято положение, со­гласно которому российское законодательство не должно противоречить международному, иначе в России действуют международные нормы.

В российском законодательстве находит выражение государственная политика в сфере СМИ как совокупность руководящих начал журналист­ской деятельности. При этом государственная политика, хотя ее положе­ния разрабатываются и реализуются в законодательстве представителя­ми находящегося у власти большинства, в принципе должна быть общенациональной политикой, учитывающей объективные нужды в ин­формационном обеспечении демократии. По характеристике Закона «Об информации, информатизации и защите информации» государственная политика в сфере информации определяется как «создание условий для решения стратегических и оперативных задач социального и экономиче­ского развития Российской Федерации».

Основа государственной политики - законодательство и др. норма­тивные акты. Законодательные инициативы и предложения первоначаль­но концентрируются в Комитете по информационной политике и связи Государственной думы Федерального собрания, который проводит пуб­личные слушания, обсуждения в Палате по информационной политике Политического консультативного комитета, где представлена журналист­ская общественность, и затем выносится на обсуждение Государственной Думы, а по принятии ею - Совета Федерации, и наконец представляется на подпись Президенту.

Основы государственной политики сформулированы в принятой на всенародном референдуме Конституции РФ. В Конституции закреплен принцип идеологического многообразия, причем ни одна идеология не может считаться государственной. В соответствии с Конституцией, «каж­дому гарантируется свобода мысли и слова» и «каждый имеет право сво­бодно искать, получать, передавать, производить и распространять ин­формацию любым законным способом». При этом «гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается».

Конституционные нормы конкретизируются и развиваются в специ­альном законодательстве. Деятельность СМИ регулируется (общеобяза­тельными правилами, дозволениями, запретами, обязываниями, мерами поощрения и наказания) Законами «О средствах массовой информации», «О телевидении и радиовещании» (рассматривается), к которым примы­кают Законы «О праве на информацию», «Об авторском праве и смежных правах», «Об участии в международном информационном обмене», «О рекламе», «Об информации, информатизации и защите информации» и др. Журналистики касаются нормы, зафиксированные в «Уголовном ко­дексе», «Гражданском кодексе» и ряде других законоположений, касаю­щихся отдельных сторон функционирования СМИ.

Законодательство (в том числе - в сфере СМИ) можно рассматривать с двух сторон. Во-первых, со стороны полноты охвата регулируемого «поля» отношений. Для журналистики это система отношений государства со СМИ (дозволяемая и запрещаемая деятельность, правила регистрации, лицен­зирования и контроля); учредителя (владельца) и журналистов; журнали­стов и объектов их произведений; СМИ и социальных институтов; СМИ и граждан; СМИ и аудитории; СМИ и других СМИ; СМИ и технических служб и т.д., то есть всех отношений в сфере функционирования СМИ. Во-вто­рых, со стороны точности и справедливости законоположений, поскольку правоотношения между различными социальными субъектами, задейство­ванными в сфере СМИ, должны регулироваться так, чтобы торжествовал правопорядок (слово «право» стоит в ряду таких, как «правда», «правиль­но», «праведность», «справедливость»), отвечающий позициям всех уча­стников - и «хозяев», и «работников», и тех, кто «пишет», и тех, о ком «пи­шут», и «критикующих», и «критикуемых», и нуждам аудитории и т.д.

Трудностей в обоих случаях много, притом и с познавательной (гносе­ологической), и с социальной (зависящей от позиций) точек зрения. По­этому законотворческий процесс не прерывается: обсуждаются и прини­маются новые законы, вносятся изменения в уже действующие.

Реализуя требования Конституции, Закон «О средствах массовой ин­формации» гарантирует свободу учреждения (лицензирования), владе­ния, пользования и распоряжения средствами массовой информации, причем учредителями и соучредителями (владельцами) могут быть все социальные субъекты - отдельные граждане и их объединения, учрежде­ния, организации, государственные органы (хотя их право на издание своих СМИ постоянно подвергается сомнению - см. выше). При учреж­дении, например, газеты требуется указать сведения об учредителях (и, если имеются, соучредителях), название, язык, адрес редакции, форму и территорию предполагаемого распространения, примерную тематику и специализацию, периодичность и объем СМИ, источники финансирова­ния, сведениях о других СМИ, где учредитель выполняет функцию собст­венника, издателя, главного редактора, распространителя. Примерно те же требования предъявляются и к заявителю на получение лицензии на вещание (ТВ, РВ).

Внутрижурналистские отношения (учредитель, т. е. владеющий СМИ издатель или вещатель, - главный редактор - журналисты) в силу объек­тивных сложностей трудны для законодательного регулирования. Учре­дитель как собственник СМИ, создавая его, справедливо рассчитывает на то, что работники СМИ будут руководствоваться его интересами и целями. Однако и «нанятые» сотрудники (возможно, первоначально согласные с провозглашенной учредителем линией СМИ) на каком-то этапе в силу своего особого осмысления явлений жизни и своеобразия творческого облика могут в большей или меньшей степени разойтись в своих сужде­ниях с позицией учредителя. Если это рассматривать как неподчинение руководителю, то выход очевиден - либо возвращение к позиции испол­нителя, либо расставание со СМИ.

Однако такое «жесткое» управление не может быть свойственно журналистике демократического общества. Во-первых, учредитель СМИ, как и его сотрудники, исходя из «частных» интересов, не могут не счи­таться с другими «частными» позициями и «общими» нуждами общества. Во-вторых, задачи по информационному обеспечению демократии и, соответственно, забота об информированности аудитории оказываются общими для учредителя и сотрудников СМИ.

Поэтому оказывается весьма плодотворным не только диалог между СМИ, но и внутриредакционный плюралистически-демократический диалог (между учредителем - редактором - сотрудниками), в результате которого происходят «подвижки» в позициях сторон. Ведущей, разумеется, остается роль учредителя, который имеет право на «последнее слово», но на базе демократической процедуры. В такой ситуации возможны и по. рой неизбежны и уходы сотрудников. Но в большинстве случаев диалог способен привести к восстановлению единства, но уже на ином витке жизнедеятельности этого СМИ. Составляющие группу «учредитель - главный редактор - журналисты» как бы являются внутрижурналистским «триумвиратом», определяющим скрытую от аудитории жизнь СМИ. Про­тиворечия, разногласия, конфликты внутри триумвирата (в отличие от из­вестных по истории триумвиратов) могут разрешаться не просто «мирно» но и плодотворно для выработки все более точных позиций по информа­ционному обеспечению демократии.

Действующий Закон о СМИ фиксирует внутрижурналистские правоот­ношения недостаточно четко. Деятельность редакции регулируется Уста­вом редакции, в котором определяются права и обязанности учредителя, редактора, сотрудников, полномочия коллектива журналистов, порядок назначения или избрания главного редактора и других органов управле­ния редакцией. Устав же принимается на общем собрании коллектива большинством голосов и утверждается учредителем (ст. 20). При этом уч­редитель не вправе вмешиваться в деятельность средства массовой ин­формации (ст. 18), а «редакция осуществляет свою деятельность на осно­ве профессиональной самостоятельности» (ст. 19). Учредитель же может только «обязать редакцию поместить бесплатно и в указанный срок сооб­щение или материал от своего имени (заявление учредителя)», объем ко­торого определяется в Уставе редакции (ст. 18).

Таким образом. Закон о СМИ регулирует отношения между учредителем и редакцией (редактором и сотрудниками) с достаточной очевидностью «в пользу» редакции, что в пору принятия закона (1991 г.) было связано с процессами преобразования в журналистике. Однако принятый позже Гражданский кодекс наделил правами «первого лица» (как в других сферах деятельности) владельца, т.е. учредителя (издателя, вещателя). В ряде СМИ возникли конфликты, в результате которых «победу» одержали владельцы.

Противоречия между Гражданским кодексом и Законом о СМИ можно снять поправками в обоих законодательных актах, и эти поправки необхо­димо сформулировать так, чтобы торжествовал демократизм внутрижурналистских отношений, (в статьях о статусе учредителя (издателя, вещателя), о статусе главного редактора, о статусе редакции и об уставе редакции).

Вторая сфера отношений, регулируемых законодательно, это отноше­ния между СМИ и источниками информации (социальными институтами и гражданами). Чтобы выполнять свои функции, журналисты должны обла­дать широкими правами на получение информации. Законодательство регулирует эти отношения, опираясь на концепцию гласности.

Гласность - это достигнутая и затем необходимая для нормального функционирования демократической журналистики мера публичности, открытости (часто используется термин «транспарентность» - от англ. transparеnсу, означающего «прозрачность») функционирования различных социальных структур.

Законодательство своими дозволениями, обязываниями и запретами – регулирует правоотношения по поводу доступа журналистов к информа­ции. Конституция, Закон о СМИ, законодательство о праве на информа­цию, о защите информации, о государственной тайне, о порядке освеще­ния деятельности государственных органов и другие нормативные акты определяют права журналистов на получение информации, порядок дей­ствия сторон, санкции за неправомерное поведение.

Закон о СМИ обязывает: «Государственные органы и организации, обще­ственные объединения и должностные лица предоставляют сведения о сво­ей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и иных материалов и в иных формах» (ст. 38). Закон обязывает удовлетворять за­просы (за исключением случаев, когда происходит вторжение в специально охраняемые законом тайны). В случае отказа или отсрочки соответствую­щие инстанции должны в трехдневный срок уведомить о причинах (а в слу­чае отсрочки - и о времени, когда информация будет предоставлена).

Журналисты очень часто сталкиваются с нежеланием официальных структур, их должностных лиц и пресс-служб, защищающих «интересы» ведомств, предоставлять информацию или стремлением ограничиться предоставлением частичной, устраивающей ведомство. Нередко возни­кают ссылки на технические трудности и занятость сотрудников, требова­ние платы за услуги и т.д. Особый случай составляют указания на служеб­ный характер или даже секретность запрашиваемой информации.

Информация, не прошедшая процедуры «закрытия», должна быть предоставлена без выдвижения каких-либо условий. Иначе законода­тельством установлены санкции за неправомерный отказ (штраф до 500 минимальных окладов). Однако правом обращаться в суд, чтобы добить­ся получения информации и/или наказания виновного, журналисты обычно не пользуются: ведь информация, получение которой оттянуто на недели и месяцы, теряет свою значимость для СМИ.

Важно также и то обстоятельство, что многие организации стремятся максимально расширить круг сведений, относимых к секретным. Зако­нодательство предусматривает охрану государственной тайны (имеется соответствующий закон), служебных, коммерческих, банковских тайн, тайны следствия, усыновления, вкладов в банки, врачебной и ряда других. По закону защищается достоинство личности, ее честь и доброе имя, неприсновенность частной жизни, личной и семейной тайны, тайны переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений. Распространение информации о частной жизни допустимо только с согласия соответст­вующего лица или лиц. Однако правила «закрытия» информации (особенно государственных учреждений, производственных и др. организаций) требуют более точных характеристик, чтобы журналистов безосновательно не «отсекали» от запрашиваемых сведений по произвольным решениям.

Нормальной является тенденция к все большей «прозрачности» де­ятельности организаций и ведомств, их высших служащих при тщательном соблюдении и даже расширении прав рядовых людей на охрану их частной жизни.

Третья область регулирования - права журналистов на распростра­нение информации, которые гарантированы международными и внутрен­ними юридическими документами. Однако использование этих прав на­кладывает, как утверждает, например, «Международный пакт о гражданских и политических правах», «особые обязанности и особую от­ветственность» в связи с необходимостью «уважения прав и репутации других лиц» и «охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения».

Закон о СМИ содержит статью о недопустимости злоупотребления сво­бодой массовой информации. В соответствии с ней не допускается ис­пользование СМИ для призывов к захвату власти и насильственному из­менению строя, нарушению целостности государства; для разжигания национальной, социальной, религиозной розни и нетерпимости; для про­паганды войны, фашизма и др. форм экстремизма; для распространения порнографии, культа насилия и жестокости. Ограничивается распростра­нение эротических изданий и программ.

Закон о рекламе требует от рекламных материалов не побуждать к на­силию, агрессии, возбуждению национальных страстей и т.д., запрещает недобросовестную, недостоверную, неэтичную, ложную, скрытую рекла­му, ограничивает объем рекламы на страницах прессы и в эфире. Закон о защите прав потребителей определяет необходимые нормы информиро­вания потребителей о товарах и услугах.

Государственные СМИ по избирательному законодательству и законо­дательству об освещении деятельности государственных органов долж­ны соблюдать ряд требований. Регламентируется характер бесплатного предоставления места в печатных и времени в электронных СМИ для вы­ступлений зарегистрированных кандидатов, исходя из принципа равен­ства. При этом негосударственные СМИ решения принимают сами, а го­сударственные СМИ могут еще и продавать место или время (что часто подвергается критике). Государственные СМИ обязаны публиковать об­ращения и заявления Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, сообщать о решениях Конституционного Суда, Фе­дерального Собрания, Председателя Правительства и др. общезначимых фактах деятельности органов государственной власти.

Материалы депутатов Совета Федерации и Государственной Думы печатаются государственными СМИ в приоритетном порядке, а депутаты, избранные по территориальным округам, имеют право регулярной публикации в соответствующих региональных СМИ. При организации между депутатами дебатов СМИ обязаны заботиться о равных условиях для всех участников.

Четвертая область регулирования - отношения между СМИ и аудито­рией (МА и СИ). По Закону о СМИ «граждане имеют право на оперативное получение... достоверных сведений о деятельности государственных ор­ганов, организаций, общественных объединений, их должностных лиц» (ст. 38). Однако это слишком общая декларация, требующая проработки сточки зрения требований информированности. Ограниченность обяза­тельств перед аудиторией еще более проявляется в законной возможно­сти не обращать внимания на почту, отказываться от публикации посту­пивших в редакцию обращений, не отвечать на письма. И не случайно заботящиеся о прочной связи с аудиторией СМИ как будто полемически заявляют: «Редакция в переписку вступает».

Когда же СМИ выступают в адрес тех или иных социальных институтов, то, по Закону о СМИ, те имеют право на ответ, но не обязаны реагировать на критику. Только по Указу Президента органы государственной власти обязаны сообщать о принятых мерах по выступлениям СМИ.

Со своей стороны журналисты несут ответственность за клевету и ос­корбление (по Уголовному кодексу), к СМИ могут быть предъявлены пре­тензии по компенсации морального вреда, нанесенного публикацией. Обиженные имеют право обратиться в суд в защиту своей чести, достоин­ства, деловой репутации (по Гражданскому кодексу). Суд может вынести решение об уголовном наказании, о штрафе, о денежной компенсации ущерба, а также о публикации опровержения в связи с решением суда.

В целом же по поводу отношений «СМИ - аудитория» требуется уточ­нение и развертывание законодательных норм. Да и вообще законода­тельство как реализация требований государства к СМИ - это «рамочные требования», обязательные для исполнения каждым СМИ при разработ­ке и реализации информационной политики, претерпевает изменения в связи с уточнением и развертыванием представлений об информацион­ном порядке, о нормах массово-информационной деятельности в кон­кретных социальных условиях.

Это касается также и мер государственной поддержки СМИ в экономи­ческой сфере (облегчение налогового, таможенного, валютного и иных финансовых требований, по отношению ко всем СМИ и/или специальные меры по поддержке отдельных секторов прессы, находящихся в особо трудных условиях, но необходимых для общества). По этому поводу при­знаются законодательные акты и иные нормативные документы как постоянного действия, так и рассчитанные на определенный срок.

Еще одним составляющим государственной политики в области СМИ является определение объема и характера непосредственного участия государственных органов в массово-информационной деятельности.

Государство является учредителем Информационного телеграфного агент­ства России - правопреемника Телеграфного агентства Советского Союза (ИТАР - ТАСС), Российского информационного агентства (РИА - Новости), различных информационных служб палат Федерального Собрания, Администрации Президента, Правительства, министерств и ведомств, местных органов государственной власти и т.д. Государственные институты являются учредителями ряда СМИ («Российская газета», «Парламентская газета»

Всероссийской государственной телерадиокомпании (холдинг ВГТРК, который включает целый ряд теле- и радиоканалов, передающие станции, мно­жество других инфраструктур СМИ), соучредителем Общественного россий­ского телевидения (ОРТ) и т.д. В государственной собственности находятся наземные и космические каналы связи, много полиграфических предприя­тий и др. составляющих информационной инфраструктуры. Государство является «распорядителем эфира» - выдает лицензии на теле- и радиовещание.

Государственную политику в области СМИ вырабатывает и реализует целая система учреждений. В сфере законодательства это парламентские и президентские структуры, в сфере управления - Министерство по де­лам печати, телерадиовещания и массовых коммуникаций и др.

Наконец, государственная политика проявляется и как контроль за деятельностью СМИ, осуществляемый в целях соблюдения законода­тельных норм. Характер и порядок контроля определяют специальные положения законодательства.

Исторически за органами контроля в сфере журналистики и книгоиздания закрепилось название цензура, идущее от возникшей еще в Древ­нем Риме должности цензора (лат. censeo «делаю опись»), занимавшего­ся сначала переписью граждан и определением их податного состояния, контролем государственных финансов, а затем и наблюдением за нрава­ми. В средние века церковные власти ввели цензуру над богословскими и церковно-служебными рукописными книгами. С возникновением кни­гопечатания книги духовного содержания издавались только с разреше­ния иерархов церкви. Выпускались индексы запрещенных книг. В XVI в. повсеместно стала возникать цензура государственных органов.

Цензура как форма контроля властей за содержанием выпускаемых в свет произведений с точки зрения их соответствия требованиям законо­дательства бывает предварительной и последующей. Предварительная цензура осуществляется до выхода в свет. Цензоры, руководствуясь устава­ми, положениями, списками запрещенных тем и т.п., имели право запретить вообще публикацию произведения или потребовать сделать в нем купюры или исправления. Без разрешения цензуры ни одно произведение опубли­ковано быть не могло. Последующая (карательная) цензура осуществляется над опубликованными произведениями. В соответствии с предоставленны­ми им полномочиями цензоры могли делать замечания, выносить преду­преждения, требовать изъятия тиража, даже запрещать газеты и журналы.

В России по действующему законодательству предварительная цензу­ра не допускается. Только в исключительных случаях в соответствии с За­коном о чрезвычайном положении может вводиться предварительная цензура, применяться арест печатной продукции, изыматься множитель­ная и звукоусилительная техника. В некоторых странах (напр., в Испа­нии), а в России - в некоторых ведомствах существуют подразделения (напр., в Министерстве обороны - Служба информационной безопаснос­ти), которые можно назвать консультативной цензурой - обращающиеся туда журналисты могут получить рекомендации по доработке или исправ­лению представленных на просмотр текстов, если в них обнаружатся све­дения, которые не подлежат разглашению. Эти рекомендации не обяза­тельны для исполнения, но заставляют журналиста подумать над ними и сознательно принимать то или иное решение.

Следует иметь в виду, что деятельность редактора иди иных лиц, упол­номоченных руководством СМИ, цензурой не является. Попытки лиц и ор­ганизаций, неуполномоченных на то государством, повлиять на принятие решений журналистами о публикации затрагивающих интересы этих лиц и организаций произведений, квалифицируется как косвенная цензура. Работники СМИ вправе не прислушиваться к таким «советам», но, к сожа­лению, часто поддаются давлению из-за разного рода опасений.

Последующий контроль (относительно него в законодательстве слово «цензура» не употребляется) осуществляют по закону многие государст­венные институты - Минпечати, Антимонопольный комитет и др. специа­лизированные органы. Нарушение требований закона приводит к тому, что СМИ получает письменное предупреждение, а неоднократные в тече­ние года нарушения (и, соответственно, предупреждения) могут быть ос­нованием для обращения в суд с требованием приостановления или пре­кращения деятельности печатных СМИ, отзыва лицензии на теле- и радиовещание. Предусмотрена возможность обращения в прокуратуру и суд граждан и организаций с исками в защиту чести, достоинства, дело­вой репутации, а также по поводу публикаций, которые могут быть квали­фицированы как оскорбительные и клеветнические.

В разрабатываемых законопроектах «надзорная» роль отводится еди­ному федеральному органу по регулированию и контролю в области мас­совой информации.

По мере демократического развития общества все большее значение будет приобретать внутрижурналистская саморегуляция. Журналистское самосознание, основанное на представлениях о сущности «информационного порядка» в демократическом обществе, - это фундамент ответственного поведения, своего рода «самоцензуры». При этом не следует смешивать самоцензуру как реализацию общественно необходимых требований информационного порядка с самоцензурой как уступкой явному или скрытому давлению, направленному на то, чтобы журналист нарушал требования информационного порядка. А такое давление даже возраста­ет со стороны неадекватно действующих сил по мере осознания реально увеличивающихся возможностей журналистики как «четвертой власти».