Порушення законодавства про бюджетну систему України

У ст. 210 КК 2001 р. встановлено відповідальність за використання службовою особою бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню або в обсягах, що перевищують затверджені межі видатків, а так само за недотримання вимог щодо пропорційного скорочення видатків бюджету чи пропорційного фінансування видатків бюджетів усіх рівнів, як це вста новлено чинним бюджетним законодавством, якщо предметом цих діянь були бюджетні кошти у великих або особливо великих розмірах.

Суспільна небезпека даного злочину полягає у заподіянні економічних збитків державі, порушенні бюджетного законодавства, бюджетної дис ципліни і принципу розподілу влад, створенні передумов для корупції, розкрадань бюджетних коштів і масового незадоволення у суспільстві, посяганні на конституційні права і законні інтереси громадян.

Як зазначає колишній голова Головного контрольно-ревізійного уп равління України М.М. Кал енський, багатомільйонні порушення бюд жетного законодавства призводять до заборгованості з виплати за робітної плати, недофінансування галузей народного господарства, а відтак до збільшення податкового тиску на тих суб'єктів підприємниць кої діяльності, які сумлінно сплачують податки1. Кожен платник по датків, кожен громадянин України вправі розраховувати на те, що спла чені ним податки і збори використовуватимуться державою за належним призначенням, ефективно, раціонально, розумно, а випадки розтриньку вання бюджетних коштів будуть тягнути сувору відповідальність вин них чиновників перед законом. На жаль, ці сподівання пересічного ук раїнця на сьогоднішній день є марними, про що свідчать такі цифри.

За дев'ять місяців 2001 р. органами Державної контрольно-ревізійної служби України, покликаними здійснювати контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів, ви явлено незаконних і не за цільовим призначенням витрат, проведених у 1999—2001 pp., а також недостач грошових коштів і матеріальних цінно стей на загальну суму 1,1 млрд грн. Порушення бюджетного законодав ства встановлені майже на кожному другому із 38 тисяч перевірених підприємств, установ, організацій. У 3,9 тис. бюджетних установ безпідставно витрачено понад 8 млн грн. на преміювання працівників і утримання понадштатних посад, і це за наявності в окремих із них за боргованості по заробітній платі2. До правоохоронних органів органи КРУ направили у 2000 р. 4492 матеріали, пов'язані з порушеннями бю джетного законодавства, а у І кварталі 2001 р. — 1140 таких матеріалів. При цьому кількість осіб, яким судами були призначені покарання за бю джетні злочини, склала відповідно лише 458 і 115 чоловік. Всього за 2001 р. за фактами порушень бюджетного законодавства, які відображе-

1 Каленський М.М. Удосконалення фінансового контролю за витрачанням бюджетних коштів //
Фінанси України. — 2001. — № 5. — С. 65

2 Чи дотримується бюджетна дисципліна? // Урядовий кур'єр. — 1 листопада 2001 р. — № 200

но у 3,2 тис. матеріалів, переданих до правоохоронних органів, поруше но 1048 кримінальних справ, за якими до відповідальності притягнуто 355 осіб1. За вісім місяців 2002 р. органи Державної контрольно-ревізійної служби України, перевіривши 26,4 тис. підприємств, установ, організацій всіх форм власності, виявили бюджетних порушень на за гальну суму понад 850 млн грн. Порушення встановлені майже на кози ному другому із перевірених об'єктів. За фактами порушень бюджетного законодавства до правоохоронних органів за перше півріччя 2002 р. пе редано матеріали понад 5 тис. ревізій і перевірок2. За інформацією голо ви Рахункової палати України В.Симоненка, за минулі 5 років цією структурою проведено близько 2,5 тис. контрольно-аудиторських заходів, перевірено понад 2 тис. об'єктів. Усього встановлено фактів нецільового використання бюджетних коштів на суму близько 12 млрд грн.3.

Передбачивши у спеціальних кримінально-правових нормах (ст.ст. 210, 211 КК) відповідальність за найнебезпечніші, на його думку, види пору шень законодавства про бюджетну систему України, законодавець має на меті забезпечити більш предметну боротьбу з ними з боку правоохоронних —_ органів, прагне посилити загальнопревентивний вплив кримінального зако ну у сфері обігу бюджетних коштів. Значущість бюджетної системи як об'єкта кримінально-правової охорони зумовлена тим, що в сучасних умо вах бюджет сприймається не просто як фінансовий план держави чи кон кретної адміністративно-територіальної одиниці. Бюджет сьогодні — це ос новний інструмент, який найбільш повно характеризує параметри еко номіки (структуру доходів і витрат, динаміку макроекономічних показ ників тощо), визначає стан соціальної захищеності населення, дає змогу визначити концептуальні засади розвитку економіки та її складових.

Формулювання статей нового КК, присвячених порушенню законо давства про бюджетну систему та виданню нормативно-правових або роз порядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч вста новленому законом порядку, із незначними змінами відтворюють диспо зиції ст. 80-3 і ст. 80-4 попереднього КК, якими той був доповнений відповідно до Закону України від 7 жовтня 1997 р. "Про внесення змін до Кримінального і Кримінально-процесуального кодексів України щодо посилення боротьби з порушеннями бюджетного законодавства". Ст.ст. 80-3 і 80-4 розміщувались у главі 1 Особливої частини КК 1960 р. (назва глави — "Злочини проти держави"). Істотною новелою КК 2001 р. є підвищення великого та особливо великого розмірів як характеристи ки предмета злочинного порушення законодавства про бюджетну систе му зі ста і тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян до відповідно тисячі і трьох тисяч таких мінімумів, що означає часткову декриміналізацію аналізованого посягання.

Основним безпосереднім об'єктом злочину, передбаченого ст. 210 КК, треба вважати встановлений законодавством порядок виконання держав-

1 Ильичев Р. За нецелевое использование бюджетных денег чиновников скоро будут бить, но
очень деликатно // Бизнес. — 9 июля 2001 г. — № 28; Лихицький О. Не зловживайте бюджетни 
ми коштами! // Урядовий кур'єр. — 18 грудня 2001 р. — № 235

2 На сторожі бюджетних коштів // Урядовий кур'єр. — 24 липня 2002 р. — № 133; Табаченко О.
Фінансовий контроль набуває аналітичних рис // Урядовий кур'єр. — 26 вересня 2002 р. — № 177

3 Бюджетні кошти — це кошти кожного з нас // Урядовий кур'єр. — 26 січня 2002 р. — № 17

ного і місцевих бюджетів, порядок використання бюджетних ресурсів, покликаних з фінансового боку забезпечувати виконання державними органами, органами місцевого самоврядування та бюджетними установа ми покладених на них завдань і функцій.

Додатковими об'єктами злочину виступають конституційні права і за конні інтереси громадян, порядок здійснення службовими особами покла дених на них службових повноважень, інтереси правосуддя. У п. 2 поста нови Пленуму ВСУ від 18 червня 1999 р. № 10 "Про застосування законо давства, що передбачає державний захист суддів, працівників суду і пра воохоронних органів та осіб, які беруть участь у судочинстві" роз'яс нюється, що умисне невиконання вимог ст. ЗО Конституції України і ст. 11 Закону "Про статус суддів" щодо забезпечення фінансування судів та на лежних умов для їх функціонування і діяльності суддів за певних обста вин може утворювати склад злочину, передбачений ст. 80-3 або ст. 80-4 КК 1960 р.

Диспозиція ст. 210 КК носить описово-бланкетний характер і для з'ясування змісту кримінально-правової заборони передбачає звернення до регулюючого (передусім бюджетного) законодавства. Основним нор мативним актом, який визначає засади бюджетної системи України, її структуру, принципи, правові засади функціонування, основи бюджет ного процесу і міжбюджетних відносин, є прийнятий 21 червня 2001 р. Бюджетний кодекс України (далі у цій главі — БК). Інші нормативно-правові акти застосовуються в частині, яка йому не суперечить.

У ст. 116 БК наводиться визначення поняття бюджетного правопору шення. Ним визнається недотримання учасником бюджетного процесу встановленого Бюджетним кодексом та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, ви конання бюджету чи звіту про виконання бюджету. Наказом Мінфіну України від 26 лютого 2002 р. № 129 затверджено Порядок складання, передачі за належністю Протоколу про бюджетне правопорушення. У ст. 121 БК вказується, що особи, винні у порушенні бюджетного законо давства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або криміна льну відповідальність згідно із законами України. Зазначу, що злочин, описаний у ст. 210 КК, є кримінальне караним порушенням виконання бюджету як основної стадії бюджетного процесу.

Відповідно до ст. 48 БК в Україні застосовується казначейська форма обслуговування Державного бюджету України, яка передбачає здійснен ня Державним казначейством України (створене Указом Президента Ук раїни від 27 квітня 1995 р. № 335) таких функцій: 1) операцій з кошта ми державного бюджету; 2) розрахунково-касового обслуговування розпо рядників бюджетних коштів; 3) контролю бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов'язань та проведенні платежів; 4) бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання держав ного бюджету. Казначейське обслуговування бюджетів піднімає на якісно новий рівень управління державними фінансами, дозволяє оперативно вирішувати проблему тимчасових касових розривів для здійснення соціальне спрямованих видатків, зміцнює бюджетну дисципліну. Так, провівши у 2001 р. 47 тис. перевірок, органи Державної контрольно-

ревізійної служби України встановили, що з моменту переходу на казна чейське обслуговування видатків з державного бюджету кількість право порушень, пов'язаних із незаконним використанням бюджетних коштів, знизилась на 60 %1. Як повідомив голова ГоловКРУ П.Германчук, у 2001 р. органи Державного казначейства шляхом повернення невикона них платіжних доручень попередили незаконні витрати бюджетних коштів на суму приблизно 208 млн грн.2.

Бюджетною резолюцією, ухваленою постановою Верховної Ради України від 21 червня 2001 p., передбачено забезпечення переходу протягом 2002 р. на повне казначейське обслуговування бюджетів усіх рівнів. Порядок казна чейського обслуговування місцевих бюджетів за доходами та перерахуван ням міжбюджетних трансфертів затверджено наказом Державного казначей ства України від 31 січня 2002 р. № 17, а Порядок казначейського обслуго вування місцевих бюджетів — наказом цього відомства від 4 листопада 2002 р. № 205. Казначейське обслуговування місцевих бюджетів (їх кількість складає більше 12 тисяч) за видатками запроваджується з 1 липня 2002 р.

Предметом аналізованого злочину є бюджетні кошти. Згідно з приміткою до ст. 210 КК — це кошти, що включаються у бюджети всіх рівнів незалежно від джерела їх формування. Бюджетну систему Ук раїни як план утворення і використання фінансових ресурсів складає су купність державного бюджету і місцевих бюджетів (бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні, бюджети районів у містах, бюджети місцевого самоврядування — територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань). Бюджетна система України побудована з урахуванням економічних відносин, державного та адміністративно-територіального устроїв, врегульована правовими нормами.

Доходи бюджетів відповідного рівня формуються за рахунок надходжень від сплати фізичними і юридичними особами податків, неподаткових та інших надходжень на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, дарунки, гранти). Розме жування загальнодержавних обов'язкових платежів між бюджетами різних рівнів здійснюється у вигляді процентних відрахувань, дотацій і субвенцій у порядку, встановленому бюджетним законодавством і законом про Держав ний бюджет України на відповідний рік. При цьому п. 23 ст. 2 БК виділяє поняття кошика доходів бюджетів місцевого самоврядування, розуміючи під ним податки і збори, які закріплені на постійній основі за цими бюджетами та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. Пе релік таких обов'язкових платежів наводиться у ст. 64 БК.

Предметом злочину, передбаченого ст. 210 КК, виступають бюджетні кошти лише у великих або особливо великих розмірах. Великим розміром визнається сума, яка в тисячу і більше разів перевищує неопо датковуваний мінімум доходів громадян, а особливо великим розміром — яка у три тисячі і більше разів перевищує такий мінімум (примітка до ст. 210 КК). Вказані параметри поширюються і на ст. 211 КК. Якщо діяння, зазначені в аналізованій статті, вчинені щодо бюджетних коштів

1 Урядовий кур'єр. — 24 січня 2002 р. — № 15

2 Бизнес. — 22 апреля 2002 г. — № 16; Украинская Инвестиционная Газета. — 8 октября
2002 г. — № 40

9 3—Ю8 257

не у великих чи особливо великих розмірах, порушення законодавства про бюджетну систему може тягнути дисциплінарну відповідальність винної особи (ст. 14 Закону від 16 грудня 1993 р. із змінами "Про дер жавну службу"). Крім цього, треба враховувати, що на підставі Закону від 15 листопада 2001 р. "Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо встановлення відповідальності за порушення законодавства про бюджетну систему України" КАП допов нено ст. 164-12 ("Порушення законодавства про бюджетну систему Ук раїни"). Нею передбачено накладення на посадових осіб штрафу у розмірі від тридцяти до сімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за використання бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню або недотримання порядку проведення операцій з бюджет ними коштами, як це встановлено чинним бюджетним законодавством. Обставиною, яка обтяжує відповідальність, є вчинення тих самих дій по вторно протягом року після накладення адміністративного стягнення.

Отже, якщо використання службовою особою бюджетних коштів усу переч їх цільовому призначенню вчинено не у великому або особливо ве ликому розмірі, винний згідно зі ст. 164-12 КАП притягується до адміністративної відповідальності. Вважаю, що таким же чином має вирішуватись питання щодо використання бюджетних коштів в обсягах, що перевищують затверджені норми видатків, оскільки зазначене діян ня є підстави розглядати як передбачене ст. 164-12 КАП недотримання порядку проведення операцій з бюджетними коштами.

Порядок застосування ст. 164-12 Кодексу України про адміністративні правопорушення органами державної контрольно-ревізійної служби в Ук раїні затверджено наказом ГоловКРУ від 20 лютого 2002 р. № 54. Вияв лені факти порушення законодавства про бюджетну систему посадова осо ба органу державної контрольно-ревізійної служби оформляє актом ревізії (перевірки), в якому зазначаються: повна назва підприємства, установи, організації, суть порушення, які нормативно-правові акти, за який період та якою посадовою особою порушені, обсяг порушення (суми коштів дер жавного, місцевого бюджетів чи державних цільових фондів, що викорис тані всупереч їх цільовим призначенням, суми операцій з бюджетними ко штами, проведених з порушенням бюджетного законодавства). На підставі акта ревізії (перевірки) складається протокол про адміністративне правопо рушення — порушення законодавства про бюджетну систему. Справа роз глядається судом за місцем вчинення правопорушення.

На думку П.П.Андрушка, у тих випадках, коли бюджетні кошти бу ли предметом декількох різних за своїм змістом порушень законодавст ва про бюджетну систему, а великий розмір таких коштів утворюється лише "за сукупністю" цих порушень, розглядати останні як єдине пору шення законодавства про бюджетну систему можна тільки за наявності ознак продовжуваного злочину, зокрема єдиного умислу на вчинення декількох порушень бюджетного законодавства1.

Згідно з ч. 2 ст. 32 КК, продовжуваним визнається злочин, який скла дається з двох або більше тотожних діянь, об'єднаних єдиним злочинним

1Андрушко П,П. Коментар до статті 210 Кримінального кодексу України // Юридичний вісник України. — 12—18 січня 2002 р. — № 2

наміром. Однак способи порушення бюджетного законодавства, перерахо вані у диспозиції ч. 1 ст. 210 КК, навряд чи можуть розцінюватись як то тожні. Якщо ж виходити з усталеного у кримінально-правовій доктрині по ложення про те, що продовжуваний злочин складається з декількох діянь, які містять ознаки одного і того ж складу злочину (діянь, які передбачені однією і тією ж кримінально-правовою нормою), то з міркуваннями П.П.Андрушка про можливість вчинення продовжуваного порушення зако нодавства про бюджетну систему України треба погодитись. У тому разі, ко ли умисел на вчинення того чи іншого порушення законодавства про бюд жетну систему щоразу виникає у винної особи заново, підстав для підсумо вування показників незаконно використаних бюджетних коштів не вба чається. За наявності до цього підстав службовій особі може бути інкримінована повторність вчинення даного злочину (ч. 2 ст. 210 КК).

Крім бюджетних коштів фінансове законодавство виокремлює поняття позабюджетних коштів. Інструкція про порядок використання і обліку по забюджетних коштів бюджетних установ та звітності по них, затверджена наказом Головного управління Державного казначейства України від 11 серпня 1998 р. № 63, відносила до позабюджетних кошти, які бюджетні установи отримували понад асигнування, що виділялися їм з державного та (або) місцевого бюджетів. За принципом походження та використання позабюджетні кошти поділялися на: 1) спеціальні кошти (отримувались від надання платних послуг, виконання робіт, іншої діяльності); 2) суми за до рученням (отримувались від інших осіб для виконання певних доручень); 3) депозитні суми; 4) інші позабюджетні кошти.

Правове становище зазначених надходжень бюджетних установ істотно змінилось у зв'язку з ухваленням Бюджетного кодексу України. Ч. 8 ст. 13 БК забороняє створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади АРК, органами місцевого самоврядування та інши ми бюджетними установами. Ст. З Закону від ЗО червня 1999 р. "Про дже рела фінансування органів державної влади'* забороняє органам державної влади мати позабюджетні спеціальні рахунки та використовувати кошти, одержані за здійснення функцій держави (видача ліцензій, сертифікатів, проведення реєстрацій та інших дій на платній основі) у будь-який інший спосіб, крім зарахування таких коштів до Державного бюджету України. Згідно з ч. З ст. 13 БК, відповідний бюджет складає разом із загальним фондом спеціальний фонд, до якого входять у тому числі бюджетні призна чення на видатки за рахунок конкретно визначених джерел надходжень, а також гранти і подарунки, одержані розпорядниками бюджетних коштів на конкретну мету. Ст. 29 БК, регламентуючи склад доходів Державного бюджету України, вказує, що до таких доходів належать і доходи від пла ти за послуги, що надаються бюджетними установами, кошти від продажу активів, гранти і дарунки. У ст. 69 БК зазначається, що у доходи місцевих бюджетів включаються власні надходження бюджетних установ, які утри муються за рахунок коштів відповідного бюджету.

Механізм реалізації наведених вище норм БК міститься у постанові' КМУ від 17 травня 2002 р. № 659 "Про затвердження переліку груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо їх утворення та напрямів використання". Власні надходження бюджетних установ

о+ 259

поділяються на дві групи: 1) плата за послуги, що надаються бюджетни ми установами (плата за послуги бюджетних установ згідно з їх функціональними повноваженнями; надходження бюджетних установ від господарської та (або) виробничої діяльності; плата за оренду майна бюджетних установ; надходження бюджетних установ від реалізації майна); 2) інші джерела власних надходжень бюджетних установ (бла годійні внески, гранти, дарунки; кошти, які бюджетні установи отриму ють для виконання окремих доручень від підприємств, організацій, фізичних осіб, інших бюджетних установ). Власні надходження викори стовуються бюджетними установами відповідно до закону про держаний бюджет або рішення про місцевий бюджет за конкретними напрямами. Наприклад, плата за оренду майна повинна використовуватись для ут римання, обладнання і ремонту майна бюджетних установ.

Отже, якщо службова особа здійснює нецільове використання власних надходжень бюджетної установи у великих або особливо великих розмірах, вона повинна притягуватись до відповідальності за ст. 210 КК. Раніше автор цих рядків займав іншу позицію і писав, що у тому разі, коли службова осо ба протиправне, з використанням наданої їй влади або службового станови ща розпоряджається позабюджетним коштами даної установи чи організації за умови, що ці кошти не включені до складу певного бюджету (наприклад, здійснює їх використання всупереч цільовому призначенню), вона за наяв ності до цього підстав повинна притягуватись до відповідальності не за ст. 210, а за ст. 364 ("Зловживання владою або службовим становищем") або за ст. 365 КК ("Перевищення влади або службових повноважень")1. В.О.На-вроцький також не визнає предметом злочину, передбаченого ст. 80-3 КК 1960 p., позабюджетні кошти, отримані державними підприємствами, уста новами, організаціями завдяки власній господарській діяльності2.

З урахуванням того, що згідно з БК України власні надходження бюд жетних установ включені до відповідних бюджетів, плануються і затверд жуються у їх складі, потрібно дійти висновку, що такі грошові кошти ма ють визнаватись бюджетними — предметом аналізованого злочину, а тому посягання на них за певних умов можуть кваліфікуватись за ст. 210 КК.

На думку Н.О.Гуторової, предмет злочину, що розглядається, не обхідно розширити шляхом включення до його складу не лише бюджет них коштів, а й коштів державних і місцевих позабюджетних фондів3. Свою пропозицію науковець обґрунтовує суперечливістю законодавства, яке то відносить, то не відносить окремі державні фонди фінансових ре сурсів до бюджетних фондів, а також тим, що державні позабюджетні фонди поряд із бюджетами є складовою частиною державних фінансів.

Оскільки посягання на кошти позабюджетних фондів (наприклад, їх нецільове використання) немає підстав розглядати як порушення законодав ства про бюджетну систему, то у разі сприйняття пропозиції Н.О.Гуторової зміною диспозиції ст. 210 КК обмежуватись не слід — потрібно відповідним чином змінювати назву статті. Якщо ж виходити з того, що створення поза-

1 Науково-практичний коментар Кримінального кодексу України від 5 квітня 2001 р. / За ред.
M.I.Мельника, М.І.Хавронюка. — К.: Каннон, А.С.К., 2001. — С. 551

2 Навроцький В.О. Кримінальне право. Особлива частина: Курс лекцій. — К.: Знання, 2000. — С. 127

3 Гуторова Н.О. Кримінально-правова охорона державних фінансів України: Монографія. — X,:
Вид-тво Нац. ун-ту внутр. справ, 2001. — С. 105-106, с. 125, с. 181

бюджетних фондів законодавством прямо заборонено і кошти таких фондів мають включатись до складу відповідних бюджетів, то потреби розширюва ти предмет злочину, передбаченого ст. 210 КК, мабуть, не вбачається. Однак з урахуванням положення Закону "Про систему оподаткування" про невклю чения Пенсійного фонду України, Фонду соціального страхування України і Фонду гарантування вкладів фізичних осіб до складу Державного бюджету України, вважаю, що назва і диспозиція ст. 210 КК все ж потребують допов нення окремою вказівкою на кошти державних цільових фондів.

Варто погодитись з В.О.Навроцьким, який не визнає предметом аналізованого злочину кошти, які лише підлягають передачі у бюджет, а також кошти, належні окремим юридичним особам на праві власності1.

У цьому плані викликають інтерес матеріали кримінальної справи, порушеної за ч. 1 ст. 80-3 попереднього КК стосовно головного бухгал тера фермерського господарства "Геліоніта" Щ., яка під час хвороби сво го чоловіка Щ. — голови даного фермерського господарства одноособове здійснювала від його імені всі фінансово-господарські операції. У поста нові про відмову в порушенні кримінальної справи внаслідок акту амністії (п. 4 ст. 6 КПК), винесеній 29 червня 2001 р. Першотравневим РВ УМВС у Донецькій області, зазначається, що Щ. умисно використа ла бюджетні кошти у сумі 3 077 грн. 60 коп. усупереч їх цільовому при значенню, а саме витратила їх на придбання автомобіля "ГАЗ-53", по вернення бюджетної позики та погашення заборгованості господарства за скраплений газ. При цьому кошти, нараховані сільськогосподарським підприємством як ПДВ і перераховані згідно з чинним законодавством на спеціальний рахунок, мали використовуватись лише на придбання матеріально-технічних ресурсів виробничого призначення.

Вважаю, що дії Щ. кваліфіковані за ч. 1 ст. 80-3 КК 1960 р. помил ково. Відповідно до п. 11.29 ст. 11 Закону України від 3 квітня 1997 р. із змінами "Про податок на додану вартість" сільськогосподарські това ровиробники не сплачують до бюджету ПДВ щодо операцій з продажу товарів (робіт, послуг) власного виробництва. Зазначені кошти залиша ються у їх розпорядженні, використовуються на придбання матеріально-технічних ресурсів виробничого призначення, а у разі нецільового вико ристання стягуються до бюджету у безспірному порядку. Порядок аку муляції та використання вказаних коштів встановлюється КМУ (поста нова КМУ від 26 лютого 1999 р. № 271 із змінами).

Таким чином, Щ. вчинила нецільове використання коштів, належних фермерському господарству "Геліоніта" і поки що не зарахованих до дер жавного бюджету, у зв'язку з чим обвинувачення даної службової особи у кримінальне караному порушенні законодавства про бюджетну систе му є, на мою думку, безпідставним. Характерно, що в акті контрольно-ревізійного відділу у Першотравневому районі Донецької області № 14-330 від ЗО квітня 2001 р. вказувалось, що під час перевірки фермерсь кого господарства "Геліоніта" випадків нецільового використання бюд жетних коштів не встановлено, однак виявлено нецільове використання коштів ПДВ, який нараховується сільськогосподарськими товаровироб никами — платниками ПДВ і не підлягає сплаті до бюджету. У поста-

1Навроцький В.О. Вказана праця. — С. 127

нові про відмову в порушенні кримінальної справи ці різні об'єкти фінансово-правового регулювання із незрозумілих причин ототожнюють ся, що потягло за собою неправильну кваліфікацію дій Щ.

Висновок про відсутність у ситуації, яка розглядається, бюджетних коштів як предмета злочинного порушення законодавства про бюджетну систему зайвий раз підтверджується обговоренням у фаховій літературі питання про те, чи повинні перераховуватись до бюджету кошти, що за лишились на спецрахунку сільгосптоваровиробника для придбання ма теріально-технічних ресурсів виробничого призначення, при ліквідації підприємства1. Отже, лише після зарахування до бюджету акумульова них раніше сум ПДВ вони визнаються бюджетними коштами, а посяган ня на них може кваліфікуватись за ст. 210 КК.

Навряд чи можна погодитись з думкою Ю.М.Сухова про кваліфікацію за сукупністю злочинів, передбачених ст. 148-2 і ст. 80-3 КК 1960 р., у тому разі, коли має місце ухилення від сплати податків, зборів, інших обов'язкових платежів з державного підприємства і використання коштів, що призначались для сплати належних обов'язкових платежів, на фінансування інших статей видатків2. Адже кошти, які мали надійти до бюджету внаслідок сплати навіть державним підприємством обов'яз кових платежів податкового характеру, немає підстав визнавати бюд жетними коштами — предметом злочинного порушення законодавства про бюджетну систему, а тому інкримінування у наведеній ситуації, крім ст. 212 КК, ще й ст. 210 КК вважаю неправильним.

На мій погляд, не ст. 210, а ст. 364 або ст. 365 КК має застосовува тись у випадках передачі в оренду приміщень, які знаходяться у дер жавній або комунальній власності, без справляння орендної плати та по криття витрат, пов'язаних з одержанням комунальних послуг, а також у випадках інших зловживань з державним і комунальним майном, оскільки предметом аналізованого злочину є не будь-яке майно, а саме грошові кошти, включені до складу бюджетів.

Тут доречно навести дані, які є результатом діяльності органів Дер жавної контрольно-ревізійної служби України. Перевірка у 2002 р. двох тисяч підприємств житлово-комунального господарства на предмет збере ження і ефективного використання їхнього майна дозволила встановити порушення (заниження балансової вартості, безоплатна передача і нео-прибуткування майна тощо), які оцінюються у 5 млрд грн. Втрати сільських бюджетів, що стало наслідком неефективного використання зе мель сільськогосподарського призначення, за період з 1999 р. по першу половину 2001 р. склали 35 млн грн. Крім укладення договорів оренди, які передбачають внесення дуже низької орендної плати або звільнення від її сплати, втрати бюджетів пов'язані з тим, що землекористувачі ви користовували землі запасу і резервного фонду самостійно або з дозволу органів місцевого самоврядування, але без укладення договорів і відповідно кошти до бюджетів певних рівнів не надходили3.

1 Вісник податкової служби України. — 2000. — № 45. — С. 28

2 Сухов Ю.М. Ухилення від сплати податків, зборів, інших обов'язкових платежів: проблеми
відмежування від суміжних злочинів та кваліфікації за сукупністю: Дис.... канд. юрид. наук. —
Київ, 2000. — С. 160

3 Бизнес. — 22 апреля 2002 г. — № 16

З урахуванням викладених вище міркувань про предмет злочину, що розглядається, викликає сумнів правильність кваліфікації за ч. 2 ст. 80-3 попереднього КК дій голови КСП ім. Чапаева Ш., який частину дизельно го пального, отриманого за регіональним контрактом, реалізував сто роннім організаціям. За продаж понад 24 тонн пального КСП отримало 25 198 грн. 16 коп. У постанові про відмову в порушенні кримінальної спра ви внаслідок акту амністії (п. 4 ст. б КПК), винесеній 13 червня 2001 р. Першотравневим РВ УМВС у Донецькій області, стверджується, що Ш. використав виділені бюджетні кошти в особливо великих розмірах всупе реч їх цільовому призначенню.

Вивчення матеріалів цієї кримінальної справи дозволяє дійти висновку про те, що у даному разі мало місце нецільове використання не бюджет них коштів, як цього вимагала раніше і вимагає зараз диспозиція норми КК про порушення законодавства про бюджетну систему України, а ма теріально-технічних ресурсів, придбаних за рахунок виділених бюджет них коштів. Ці ресурси були придбані підприємством "Донецькоблагро-техсервіс" і надалі поставлені останнім КСП ім. Чапаева. Тому інкриміну вання Ш. ч. 2 ст. 80-3 КК 1960 р. видається необгрунтованим.

Разом з тим незаконне використання бюджетних коштів шляхом безпідставного проведення взаємозаліків та розрахунків векселями, на дання податкових пільг або товарних кредитів за наявності всіх ознак складу злочину може кваліфікуватись за ст. 210 КК.

За ч. 2 ст. 80-3 попереднього КК як нецільове використання бюджетних коштів в особливо великих розмірах кваліфікували слідчі органи дії дирек тора Осипенківського СПТУ-61 P., який з метою поліпшення фінансового становища очолюваної ним бюджетної організації провів з порушенням встановленого порядку взаємозалік з акціонерним товариством "Бердянсь кий "Агротехсервіс". Незважаючи на те, що дебіторська заборгованість "Аг-ротехсервісу" перед СПТУ-61 на дату проведення взаємозаліку становила лише 7 623 грн. 25 коп., Р. ініціював проведення взаємозаліку на суму 40 тис. грн., порушивши тим самим вимоги наказу Мінфіну України і НБУ від 23 вересня 1996 р. № 200/84 "Про затвердження Тимчасових методич них вказівок про порядок проведення взаємозаліку коштів по фінансуван ню видатків в рахунок погашення недоїмки по належних до бюджету пла тежах". Для здійснення взаємозаліку P., будучи керівником організації — розпорядника бюджетних коштів, склав перекручений документ — акт звірки розрахунків між підприємством та розпорядником коштів державно го (місцевого) бюджету за надані послуги, в якому була вказана неправиль на сума заборгованості перед СПТУ-61 і на підставі якого пізніше було скла дено фіктивний протокол взаємозаліку від 29 грудня 1997 р. № 11979. Внаслідок проведення зазначеного взаємозаліку була незаконно погашена заборгованість AT "Агротехсервіс" перед бюджетом зі сплати ПДВ і утвори лась заборгованість цього підприємства перед СПТУ-61, погашена на про тязі 1998 р. шляхом постачання товарно-матеріальних цінностей. 28 квітня 1999 р. кримінальну справу стосовно Р. за ч. 2 ст. 80-3 КК 1960 р. було за крито на підставі п. 8 ст. 6 КПК у зв'язку із смертю обвинуваченого1.

1Кримінальна справа № 319916. Матеріали слідчого відділу Бердянського РВ УМВС у За порізькій обл. за 1999 р.

З об'єктивної сторони вчинення злочину, описаного у ст. 210 КК, можливе у чотирьох формах, вказаних законодавцем альтернативно:

1) використання бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню;

2) використання бюджетних коштів в обсягах, що перевищують затвер 
джені межі видатків; 3) недотримання вимог щодо пропорційного скоро 
чення видатків бюджету; 4) недотримання вимог щодо пропорційного
фінансування видатків бюджетів усіх рівнів.

Перші дві форми вчинюються шляхом активних дій. Недотримання вста новлених бюджетним законодавством вимог (третя і четверта форми злочи ну) може виражатись як у діях, так і у бездіяльності службової особи.

Кошти Державного бюджету України, бюджету АРК та місцевих бюд жетів повинні витрачатися лише на цілі і в межах, які затверджені відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою АРК та місце вими Радами. Одним із принципів бюджетної системи України відповідно до ст. 7 БК є принцип цільового використання бюджетних коштів, який означає, що ці кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями. Останні встановлюються законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет і ма ють кількісні та часові обмеження.

Всі бюджетні установи складають кошториси доходів і витрат. Поря док складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ затверджено постановою КМУ від 28 лю того 2002 р. № 228 із змінами. Бюджетною установою визнається орган, установа чи організація, визначена Конституцією України, а також ус танова чи організація, створена у встановленому порядку органами дер жавної влади, органами влади АРК чи органами місцевого самовряду вання, яка повністю утримується за рахунок відповідного державного бюджету чи місцевих бюджетів (п. 6 ст. 2 БК). Бюджетні установи є не прибутковими. Разом з тим, як зазначалось вище, вони можуть мати власні надходження, у тому числі від господарської діяльності.

Згідно з ч. 2 ст. 51 БК, кошторис є основним плановим документом, який надає повноваження щодо отримання доходів та здійснення ви датків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення цілей, визначених на бюджетний період відповідно до бюджетних призначень. Невід'ємною частиною ко шторису, яка затверджується разом з ним, є план асигнувань — помісяч ний розподіл видатків, який регламентує взяття установою (ор ганізацією) зобов'язань протягом року. Під зобов'язанням потрібно ро зуміти будь-яке розміщення замовлення, укладення контракту, придбан ня товару або іншу таку операцію протягом бюджетного року, згідно з якими необхідно буде здійснювати платежі з бюджету протягом цього бюджетного року або у майбутньому. Установам бюджетні кошти виділя ються тільки за наявності затверджених кошторисів і планів асигнувань, які підписуються керівником установи (централізованої бухгалтерії) та керівником її фінансового підрозділу або головним (старшим) бухгалте ром. Одночасно з кошторисом і планом асигнувань затверджується штат ний розпис установи, включаючи ті її структурні підрозділи, які утриму ються за рахунок власних надходжень. Зазначені документи подаються