Виды государственного регулирования кризисных ситуаций

 

Любое вмешательство государства в экономику связано с двумя вопросами: во‑первых, почему государство это делает? И, во‑вторых, как оно это делает? Пониманию проблематики первого вопроса помогают материалы пп. 22.1 и 22.2. Ответ на второй вопрос обычно связывают с нормативно‑законодательной деятельностью, финансовым регулированием, деятельностью в сфере производства и перераспределением доходов.

Поскольку проблемы банкротства и ликвидации предприятий, инвестиционная политика в антикризисном менеджменте подробно рассматриваются в специальных главах, сосредоточим внимание на вопросах, являющихся ключевыми в тех или иных видах государственного регулирования кризисных ситуаций.

 

22.3.1. Нормативно‑законодательная деятельность

 

«Экономической конструкцией» по праву называют ГК РФ. Это образное выражение очень точно и емко характеризует значение ГК РФ в регулировании экономики страны. Его нормы в соответствии с п. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации имеют «прямое действие на всей территории Российской Федерации».

Конкуренция как элемент рыночной экономики предполагает не только определенный динамизм, но и его обратную сторону – застой производства. Право против ограничения конкуренции, обычно называемое «антимонопольным правом», является наряду с правом против недобросовестной конкуренции значительной областью антикризисного законодательства.

Динамично развивающиеся отношения между участниками гражданского оборота, обусловленные экономикой переходного периода, неизбежно приводят к изменению и совершенствованию отечественного законодательства. Примером этому служит законодательство о несостоятельности (банкротстве). За 10 лет существования в современной России института банкротства было принято три закона, при этом в производстве арбитражных судов еще в 2003 г. находились дела, рассматриваемые по закону о банкротстве от 1992 г.

Новый Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 2002 г. учитывает накопленный негативный опыт процедур банкротства и выстраивает систему «сдержек и противовесов» имущественным притязаниям кредиторов:

• более сложная процедура возбуждения дел о банкротстве и установления размера требований кредиторов в арбитражном суде;

• процедура выбора арбитражного управляющего, при которой кредиторы не выбирают конкретную личность, а только определяют профессиональные требования, что должно способствовать назначению управляющего, изначально независимого от кредиторов;

• четкая регламентация действий с имуществом должника;

• наделение собственника должника правами, дающими возможность активно участвовать в процедурах банкротства и при необходимости защищать свои законные интересы. Собственник должника получает права и возможности, которые можно разделить на четыре группы:

1) права по досудебной санации и предупреждению банкротства должника;

2) процессуальные права собственника должника;

3) определение порядка и сроков рассмотрения жалоб представителя учредителей (участников) должника и представителя собственника имущества должника – унитарного предприятия на действия арбитражного управляющего, решения собрания кредиторов или комитета кредиторов, нарушающие права и законные интересы учредителей (участников) должника, собственника имущества должника – унитарного предприятия, а также право заявлять возражения относительно требований кредиторов;

4) обширная группа прав и возможностей собственника по защите своих имущественных интересов во всех процедурах, предусмотренных новым Законом.

Следует подчеркнуть, что в период процедуры наблюдения собственник имеет возможность через руководителя должника осуществить мероприятия, улучшающие финансовое состояние, и попытаться накопить денежные средства для расчета с кредиторами до рассмотрения дела о банкротстве по существу.

Процедура финансового оздоровления должника, новая для российского законодательства о несостоятельности, в полной мере предоставляет собственникам возможность реабилитировать себя и продемонстрировать эффективность управления собственностью. Законом определено, что план финансового оздоровления разрабатывается учредителями (участниками) должника, собственником имущества должника – унитарного предприятия и утверждается собранием кредиторов. Исполнение мероприятий плана финансового оздоровления и графика погашения задолженности перед кредиторами обеспечивает руководитель должника под контролем административного управляющего.

Закон ввел новшества и в процедуру внешнего управления: разрешен спор о возможности дополнительной эмиссии акций должника в процедуре внешнего управления; изменился порядок продажи предприятия должника; решение собственника требуется теперь и для внесения в план внешнего управления мероприятий по замещению активов должника на акции вновь создаваемых одного или нескольких акционерных обществ.

В Законе достаточно подробно изложен порядок удовлетворения собственником или учредителем всех требований кредиторов, учтенных в реестре или предоставления должнику денежных средств в необходимом объеме. Важно, что в соответствии с этим Законом меняется место собственника в процедурах банкротства – от пассивного созерцателя к активному участнику процедуры, играющему роль эффективного противовеса в случае необоснованных притязаний кредиторов на имущество должника.

Вместе с тем закон не решает всех проблем, связанных с деятельностью предприятий, поскольку почти каждое из них является сложной социально‑экономической и технической системой, интегрирующей разнородные ресурсы и факторы. Описание предприятия не исчерпывается его представлением ни как имущественного комплекса, ни как юридического лица, ни как товаропроизводителя, ни как источника спроса на факторы. Каждое из этих представлений отражает один из аспектов предприятия, но не отражает всего объекта в целом.

Соответственно этому многообразная деятельность предприятий в настоящее время регламентируется множеством нормативных актов: Гражданский кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, законы «Об акционерных обществах», «О защите прав потребителей», «О несостоятельности (банкротстве)» и др. Каждый из них ориентирован на один из аспектов деятельности и не учитывает остальных. При этом в каждом из нормативных актов допускается известная вариантность в выборе управленческих и организационных решений, но формально законный выбор сочетаний этих вариантов создает порой возможности для таких недобросовестных действий, как захват собственности через банкротство, обман партнеров, нарушения прав работников и акционеров. В этих условиях ни одну системную проблему предприятий нельзя решить, внося изменения в каждый из актов по отдельности.

Становится все более очевидной необходимость принятия закона о предприятии, в котором были бы определены основы его деятельности как целостного и сбалансированного социально‑экономического хозяйствующего субъекта российской экономики. В нем должны быть отражены все аспекты внутрипроизводственного управленческого рынка ресурсов, прав и ответственности, учтены требования демократизации внутрифирменного управления.

В условиях кризиса особое значение приобретает государственное нормативное регулирование в сфере социальных ценностей. Это вмешательство государства обусловлено объективной необходимостью поддержания в экстремальных ситуациях эффективности и справедливости рынка, получения потребителями необходимой и достоверной информации. Оно требуется в связи с ростом опасных для здоровья и жизни людей факторов. Поэтому государство ужесточает режим контроля за соблюдением законов и нормативных актов, связанных, например, с производством и реализацией алкогольных напитков, продуктов питания, медикаментов, сложной электробытовой техники.

Исключительно велика роль государства в регулировании таких сторон социальной жизни, как занятость, трудовые отношения, развитие домохозяйств. Оно осуществляется с помощью широкого арсенала законодательных и административно‑правовых мер, политики цен и тарифов, налогов, социальных трансфертов, экологических правил.

Анализ итогов, проведенных реформ показывает, что выход из кризиса и успешное развитие экономики невозможно без ее всесторонней гуманизации, глубокого поворота к нуждам и потребностям человека, развития его способностей и творческого потенциала. Закон, нормативно‑правовая деятельность государства должны максимально содействовать интеграции социальных стимулов развития общественного производства с его естественным назначением – служить удовлетворению потребностей людей.

 

Финансовое регулирование

 

Финансовое регулирование охватывает несколько специализированных областей:

общественные финансы – специфическая область, в которой федеральные, региональные и местные органы власти и их представители, а также общественные организации в ходе своей деятельности оперируют с крупными суммами, поступающими из разных источников, распределяя их в соответствии с принятыми процедурами и бюджетами. Эти органы имеют право выпускать некоторые ценные бумаги, вовлекая инвесторов в общественно значимые программы. При этом цели общественных организаций имеют отличия от целей частных коммерческих организаций. Они обычно ориентированы на решение определенных социально‑политических проблем, а не на получение прибыли;

институциональные финансы – играют особую роль и имеют дело с огромными деньгами, что объясняется наличием в экономике любой страны банков, бирж, кредитных союзов, страховых компаний, пенсионных фондов и других типов финансовых институтов, которые стимулируют накопления, аккумулируют деньги в фонды, достаточные для инвестирования, кредитуют, страхуют, гарантируют, словом, оказывают специфические финансовые услуги;

международные финансы – область финансов, занимающаяся проблемами, которые возникают как только потоки денежных средств пересекают национальные границы: конвертирование валют, особенности коммерческого и налогового законодательства, налогообложение иностранных граждан, баланс внешней торговли, различия в структуре цен и т. д.;

анализ финансовых инструментов и инвестиций – область, занимающаяся разработкой и совершенствованием методов финансового анализа, необходимого для оценки риска и прибыльности при вложении денег в акции, облигации и другие ценные бумаги, а также при проведении некоторых финансовых операций в условиях неполной или неточной информации;

финансовый менеджмент – специфическая деятельность, связанная с изучением финансовых проблем, поиском источников дешевых фондов и возможностей прибыльного применения денег. В целом финансовое регулирование можно представить как управление совокупностью денежных средств, находящихся в распоряжении домохозяйства, предприятия или государства, а также источниками доходов, статьями расходов, порядком их формирования и использования. В стране финансовые ресурсы аккумулируются бюджетной системой, которая обеспечивает их перераспределение в соответствии с принятыми критериями и условиями.

Бюджетная политика определяется рядом специфических факторов, и прежде всего экономическим и финансовым кризисом. Из этого следует, что она не может восприниматься как типичный случай, свойственный развитой рыночной экономике. Ее задачи и цели отражают особенности переживаемого периода:

• использование бюджетной политики как средства реализации общих задач и целей экономических преобразований;

• обеспечение минимальной в условиях кризиса управляемости экономики и экономического процесса в целом;

• разрешение или смягчение острых социальных противоречий возникших в результате смены общественного строя, а также порожденных ходом реформ;

• развитие новых отношений бюджетного федерализма. Бюджетная политика в известной мере реализует и общие цели, которые стоят перед любой бюджетной системой. Это концентрация и централизация финансовых ресурсов, воздействие на экономический рост и занятость, обеспечение экономических и политических функций государства.

Глубина и продолжительность кризиса в стране во многом порождены, во‑первых, просчетами в выборе системы и механизмов назревших преобразований; во‑вторых, отсутствием четкой целевой ориентации и, в‑третьих, игнорированием мирового опыта регулирования экономики. Выбранный путь «финансовой стабилизации» не привел к улучшению ситуации, а породил новые и весьма опасные тенденции.

В ходе исполнения бюджета самому значительному сокращению подвергаются программы, которые государство обязано финансировать. Следствием этого является снижение уровня заработной платы и задержки ее выплаты, упадок здравоохранения и образования, других жизненно важных отраслей.

Дефицит бюджета государство покрывает за счет операций с ценными бумагами и получения иностранных кредитов. В регионах напряженность финансовой ситуации снижают за счет продажи недвижимости, объектов незавершенного строительства, пакетов акций, прав долгосрочной аренды земельных участков. Но эти ресурсы конечны. Нужны возобновляемые ресурсы, т. е. доходы от производства. Добиться этого в наших условиях можно лишь путем использования обстоятельств, стимулирующих накопление.

Сопоставление нормы накопления в России и в странах, прошедших быстрый путь от бедности к богатству, показывает ее низкий процент в России – 17 % по сравнению с 35–60 % в Германии и Японии в период восстановления их экономик после Второй мировой войны. Эта разница объясняется, во‑первых, отсутствием ясных ориентиров вложения средств, во‑вторых – отсутствием механизма, позволяющего делать большие вклады, т. е. развитой кредитной системы.

Между тем шведский экономист К. Викселль, изучая проблемы роста, пришел к выводу, что накопление капитала, или инвестиции, есть функция соотношения действительной и естественной нормы процента. Действительная норма процента – это, собственно, цена денег, взятых взаймы, или процентная ставка за кредит. Естественная норма процента – более сложное понятие – это «предвосхищаемая прибыль в результате использования займа», или, говоря иначе, ожидаемая норма прибыли на вновь создаваемый капитал. Последняя не бывает реальной, она – всего лишь ожидание предпринимателя получить некий поток дохода в будущем.

К. Викселль высказал мысль, подтвержденную в дальнейшем многочисленными операциями по регулированию подъемов и спадов процентной ставкой центрального банка любой страны, что накопление капитала происходит в тот момент, когда естественная норма процента, т. е. ожидаемая производительность реального капитала, выше, чем плата за кредит. Когда же соотношение меняется в пользу действительной нормы, накопление реального капитала приостанавливается. Это основа основ. Экономический подъем связан с накоплением реального капитала. Чтобы капитал накапливался, должно быть верное соотношение действительной и естественной норм процента. Этим и нужно управлять. Последнее важно еще и потому, что деньги на нашем рынке стоят довольно дорого. Отсюда и препятствие в создании капитальной базы, которое нужно устранить.

Высокая цена кредита на российском рынке обусловлена отсутствием у коммерческих банков достаточного количества активов для ведения энергичной кредитной деятельности. Решить эту проблему можно путем укрепления капитальной базы страховыми и пенсионными накоплениями граждан и чистым капиталом – бумагами на владение землей, недрами, недвижимостью, акциями компаний и т.п. Но в России ни граждане, ни государство пока не обладают капиталом, достаточным для насыщения им этих институтов. У банков же нет возможности принимать в качестве залога бумаги, подтверждающие владение жильем, землей, недрами.

Проблема банковской деятельности состоит не в наличии пробелов в нормативно‑правовой базе или в ее недостаточной современности, а в недостаточности политической воли, авторитетности регулирующих органов и их компетентности в обеспечении соблюдения существующих правил и нормативов.

Другая проблема – громоздкость и запутанность нормативно‑правовой базы. В настоящее время действует 3000 нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность в России, из них почти 2000 разработаны Центральным банком РФ (ЦБ РФ). Естественно, такой массив документов влечет за собой дополнительные затраты на «соответствие» со стороны как коммерческих банков, так и самого ЦБ РФ: ведь новые инструкции, если они не отменяют старые, должны не противоречить им.

Поэтому одной из важных задач государства является содействие тому, чтобы банки предоставляли широкий спектр услуг высокого качества, причем везде и по доступным ценам. Сегодня они стали более чем когда‑либо походить на нормальных финансовых посредников и заметно приблизились к цели формирования здорового коммерческого бизнеса. Вместе с тем с банков не снимается задача достижения устойчивого развития, качественного выполнения своих функций в экономике (рис. 22.4).

Оптимальным для банковской системы является состояние, когда прибыль обеспечивает не меньшие темпы роста капитала, чем темпы роста активов. В таком случае банки получают возможность выплачивать дивиденды акционерам, не подвергая риску долгосрочные перспективы развития. Когда банки превращаются в коммерчески эффективные предприятия, складываются предпосылки для качественного изменения характера взаимоотношений банков и акционеров, в том числе для формирования рынка банковских акций, снижения зависимости банков от акционеров.

Пока же прибыль банков не обеспечивает и половины прироста капитала. Однако доля прибыли в приросте капитала увеличивается, а темпы роста активов и капитала сближаются. Такая динамика в принципе означает возможность выхода банков уже в ближайшие годы на траекторию сбалансированного роста. При сохранении нынешней рентабельности активов эта цель может быть достигнута благодаря некоторому снижению доли капитала в пассивах при условии сохранения тенденции снижения темпов роста активов. Региональные банки в целом за счет более низких темпов роста активов, сравнительно низкой доли капитала в пассивах и высокой рентабельности вплотную приблизились к стадии равновесного роста.

Однако многие факторы могут подорвать эти благоприятные тенденции. В банковской системе наряду с успехами накапливаются и риски. Рост доли кредитов в активах неизбежно приводит к росту доли рискованных активов и увеличению потребности в начислении резервов на возможные потери по ссудам. Возможности дальнейшего увеличения рентабельности за счет изменения структуры активов очень ограничены, падение процентных ставок снижает доходность кредитного портфеля, а качество самого этого портфеля очень нестабильно. В такой ситуации первостепенное значение приобретает качество управления банками, призванное обеспечить баланс эффективности и рискованности бизнеса.

Нельзя забывать, что финансовая политика последних лет привела не только к последовательному вытеснению долгосрочных кредитов краткосрочными, но и сокращению объемов кредитования.

 

Рис. 22.4. Ключевые функции банковской системы в экономике

 

Значительная часть денежных средств банков, предприятий и населения стала уходить не на кредитование производства, а на финансирование бюджетного дефицита. Высокие ставки по внутренним государственным займам становятся ключевым ориентиром на рынке кредитного капитала, недоступного из‑за своей дороговизны для инвестирования в основные и оборотные средства предприятий.

В этой связи нельзя не вспомнить 1998 г., когда потерпела крах осуществлявшаяся долговая модель российской экономики. После объявленного дефолта по государственным заимствованиям произошло резкое обострение финансово‑платежной и долговой обстановки, паралич банковской системы, спровоцированный замораживанием ГКО и коллапсом валютного рынка. Неконтролируемая девальвация рубля и вызванная ею высокая инфляция не только разом обесценили имевшийся потенциал сбережений страны, но и с «замораживанием» внутреннего долга вывели значительную их часть из хозяйственного оборота, еще более усилив процессы долларизации экономики и бегства капитала из страны. К сожалению, и сегодня наша банковская система далека от совершенства. Силовой «наезд» на ЮКОС вызвал массированный вывоз капитала из страны. Если за весь 2003 г. он составил 2,3 млрд долл., то за шесть месяцев 2004 г. общий вывоз его оценивается в 15 млрд долл., – самый высокий показатель за последние 10 лет[39].

Механизм корректировки денежных процессов сложен. Многие параметры, определяющие состояние денежной сферы, например спрос на деньги, скорость их обращения, находятся за пределами контроля хозяйственных органов государства. Поэтому главный акцент в современных программах управления деньгами делается на изменении их предложения, т. е. на ускорении или замедлении темпов денежной эмиссии. Контроль за этими процессами носит не прямой, а косвенный характер.

В развитых странах денежная масса состоит преимущественно из кредитных денег (банкнот, депозитов), т. е. денег, выпускаемых в обращение по каналам кредита и регулируемых состоянием производства и конъюнктуры. Это означает, что инициаторами выпуска или изъятия денег выступают хозяйствующие субъекты. При этом процесс денежной эмиссии имеет свои ограничения: государство может оказывать существенное влияние на темпы роста денежной массы и другие параметры денежного оборота.

В России ситуация иная. У нас не дефицит денег, а дефицит финансового капитала. Он выражается в дефиците пассивов банковских и небанковских финансовых институтов относительно спроса на денежные средства. Основной причиной этого является отсутствие достаточных вложений населения (домашних хозяйств) и предпринимателей. Гиперинфляция 1992–1994 гг. практически уничтожила многолетние накопления населения и оборотные фонды предприятий.

Вместе с тем есть несколько способов выхода из кризисной ситуации:

1) постепенно восстановить утраченные сбережения;

2) стимулировать привлечение новых накоплений граждан в банки и небанковские финансовые институты;

3) привлекать прямой и портфельный иностранный капитал и внешние заимствования;

4) использовать широко распространенную на Западе практику учета и переучета векселей.

Указанные способы регулирования имеют как преимущества, так и недостатки. Первый способ не ведет к инфляции, но способствует росту государственного долга. Кроме того, он практически не увеличивает финансовый капитал, так как восстановление сбережений населения происходит в основном через заимствование денег у самого же населения. Второй способ также не грозит инфляцией, но растягивает на продолжительный срок процесс роста финансового капитала. Это на годы сохранит проблему неплатежей, дефицита источников финансирования инвестиций в основной и оборотный капитал. Третий способ может смягчить проблему, но он ставит в зависимость финансирование экономики от конъюнктуры мирового рынка. Четвертый способ у нас в стране практически не действует.

Выйти из финансового кризиса можно путем десоциализации финансовой политики.

Подавить истоки напряженности и снизить остроту долгового кризиса страны может только устойчивый экономический рост. База для экономического роста – это возможность инвестирования. Но иностранный капитал в Россию не идет из‑за сомнений в наличии нормальных условий для хозяйственной деятельности.

Одним из путей формирования финансовых резервов для подъема экономики является развитие энергосбережения. У нас в стране энергоемкость валового внутреннего продукта в последнее время растет, а экономическая энергоотдача падает, хотя должно быть, наоборот – должна расти энергоотдача и падать энергоемкость. На единицу произведенной электроэнергии мы тратим в полтора раза больше топлива, чем в странах Запада. У современной датской, немецкой или английской ТЭЦ коэффициент полезного действия более 50 %, у российской – 36 %.

Важное значение в осуществлении антикризисных мер в финансовой сфере имеют налоговые преобразования. Необходимость снижения налоговой нагрузки диктуется не только соображениями стимулирования экономического роста, но и потребностью в формировании ключевой характеристики рыночной экономики – равенства внешних условий для всех участников экономических отношений. Исторически сложилось так, что крупный бизнес, сформировавшийся в начале 1990‑х гг. и получивший солидную поддержку в виде государственных активов, с самого начала широко использовал свои административные и финансовые ресурсы для минимизации налоговых отчислений. Эта ситуация не изменилась и в результате последних налоговых преобразований.

Ныне регрессивную шкалу единого социального налога де‑факто способны использовать только крупные структуры, а малый и средний бизнес, как правило, платит этот налог по максимальной ставке или выводит большую часть причитающейся работникам заработной платы в «серую» или «черную» зоны. С помощью многочисленных оффшорных схем крупный бизнес имеет возможность на совершенно законных основаниях выводить значительные суммы из‑под налогообложения, как при старых нормах Налогового кодекса, так и при новых.

Реальным выходом из сложившейся ситуации, по мнению ряда специалистов, является резкое сокращение эффективного налогового бремени на 5–7 % ВВП. Польза радикального одномоментного снижения налогов подтверждается опытом многих стран. Например, в 1981 г. администрация Рейгана в США инициировала сокращение налогов на 3,3 % ВВП, заложив тем самым потенциал ускоренного экономического роста на последующие два десятилетия: средний темп экономического роста в США за 1981–2000 гг. составил 3,2 % в год.

Естественно, возникает вопрос, за счет чего профинансировать первоначальные инвестиции, т. е. потери бюджета в краткосрочном периоде. Подсказку можно найти в теории финансов: если вы не можете профинансировать прибыльные инвестиции за счет собственных средств, используйте заемные. Тем более что государственный долг в отличие от корпоративного имеет дополнительные преимущества, связанные с повышением качества макроэкономического регулирования. Правительство получит эффективный инструмент денежно‑кредитного регулирования и сможет наконец перейти к современным методам регулирования и управления процентными ставками. Развитие рынка государственного долга позволит в дальнейшем финансировать циклические дефициты бюджета без значительных потерь в виде резкого роста стоимости обслуживания. Кроме того, развитие долгового рынка может послужить основой развития финансового рынка в целом, т. е. способствовать созданию эффективного канала трансформации сбережений в инвестиции. Наконец, зрелый долговой рынок позволяет реальному сектору определять уровень без рисковой доходности в экономике и правильно оценивать стоимость инвестиционных проектов, а финансовый сектор получает возможность формирования оптимальных портфелей.

Главное отличие предлагаемого долгового финансирования налоговых преобразований от широко практиковавшегося до кризиса долгового финансирования текущего потребления заключается в том, что снижение налогов ведет к созданию добавленной стоимости в средне– и долгосрочной перспективе.