Проблема эффективности государственных предприятий

В XX в. неоднократно возрождался интерес к проблеме эко­номической роли государства в экономике вообще и к проблеме эффективности государственных предприятий в частности. В эко­номике общественного сектора последняя проблема может быть рассмотрена только в рамках более широкого подхода с позиций институциональных преимуществ и институциональных провалов государства и рынка.

Интерес к вопросу эффективности предприятий государствен­ного сектора экономики вновь возродился на рубеже XX и XXI вв., особенно в переходных обществах. Это объясняется разными фак­торами:

- во-первых, тем, что в переходных экономиках формируется государственный сектор нового типа;

- во-вторых, продолжающимся процессом реструктуризации государственных предприятий;

- в-третьих, возрождением интереса к проблеме государствен­ного сектора в странах Запада после завершения масштабной приватизации.

Возрождение интереса к проблеме эффективности государ­ственного сектора отмечается не только в общественной мысли, но и в специальной экономической литературе.

Рассматриваемая проблема сложна и многогранна. Но важней­шими аспектами проблемы эффективности предприятий госу­дарственного сектора, на наш взгляд, являются обоснование не­обходимости государственного производства, тенденции развития государственных предприятий в странах Запада, общие причины неэффективности государственного сектора, факторы неэффек­тивности государственных предприятий, общие направления их реструктуризации.

Общие причины неэффективности государственного сектора. Существует масса примеров, как эффективности, так и неэффек­тивности государственных предприятий. Причины неэффектив­ности государственного сектора экономики рассматриваются в рамках концепции провалов государства. В этой теории источни­ками провалов государства являются, во-первых, несовершенство механизма общественного выбора в условиях как прямой, так и представительной демократии; во-вторых, агентские отношения в общественном секторе. В частности, изъяны государства с по­зиций общественного выбора проявляются в парадоксе Кондорсе, неэффективности выбора при пропорциональном налогообло­жении, искажении общественных предпочтений, логроллинге. Изъяны государства с позиций агентских отношений проявляются в асимметричности информации в государственном секторе, в су­ществовании бюрократической монополии, в системе погони за рентой.

Примеров неэффективности государственных предприятий множество, точно так же, как и примеров неэффективности част­ных предприятий. В данном случае нас интересует проблема эф­фективности государственных предприятий.

Дж. Стиглиц в своем известном учебнике по экономике обще­ственного сектора приводит много интересных примеров, харак­теризующих эту проблему в американской экономике. В сфере производства товаров и услуг в государственном секторе США наблюдаются следующие явления:

- государственное строительство жилья на 20% дороже частного;

- общественная уборка мусора обходится на 50% дороже, чем частная;

- большинство предоставляемых государством коммунальных услуг были значительно дороже, чем предоставляемых част­ным сектором;

- государственные служащие используют бюллетени по болез­ни на 64% чаще, чем занятые в частном секторе;

- управление служб общего назначения использует в 17 раз
больше людей, чем частные компании, осуществляющие сопоставимую деятельность.

В целом наблюдается меньшая эффективность предприятий государственного сектора экономики по сравнению с частными пред­приятиями, действующими в той же отрасли. Издержки произ­водства государственных предприятий во многих случаях, но не во всех, оказываются выше издержек на частных предприятиях. Это относится, например, к такому виду общественного транспорта, как автобусное сообщение, к предприятиям, предоставляющим коммунальные услуги.

Вместе с тем прямое сравнение эффективности государствен­ных и частных предприятий во многих случаях представляется невозможным, так как они производят разную, часто несопоста­вимую продукцию. Эффективность государственного подземного транспорта невозможно сравнить с частным, так как не существует частного метрополитена. В тех случаях, когда продукция сопоставима, не всегда можно достоверно измерить и посчитать затраты и результаты. Например, это трудно сделать при сравнении госу­дарственных и частных организаций в сфере образования. Всякого рода тестирование знаний и навыков охватывает лишь некоторые аспекты образования.

Существуют также исследования, доказывающие, что государ­ственные предприятия вовсе не обязательно менее эффективны, чем частные предприятия. Так же как и в случае с государственными предприятиями, есть много примеров неэффективности произ­водства товаров и услуг в частном секторе.

Так, многие французские государственные предприятия яв­ляются примерами эффективности. В частности, француз­ская государственная энергетическая компания разработала и реализовала по всей стране проект атомной электростанции, производящей электроэнергию со значительно меньшими издержками по сравнению со многими проектами, созданными американскими частными компаниями.

Другой пример из сферы социального страхования. В США издержки государственного Управления социального страхо­вания составляют менее 1 % суммы выплачиваемых страховок. В то же время управленческие и сбытовые издержки частных страховых компаний составляют от 30 до 40% предоставля­емой суммы страховок.

Цены на алкогольные напитки в США в частных магазинах выше на 4-11%.

В частных школах численность управленческого персонала на 50% выше по сравнению с государственными школами.

Производители сигарет тратят миллионы долларов ежегодно на создание бездымных и безникотинных сигарет.

Проблемой является измерение производительности труда мно­гих государственных служащих. Это связано с тем, что трудно измерить результаты их труда. В целом производительность труда государственных служащих растет. Об этом свидетельствует тот факт, что вместе с сокращением числа государственных служащих во многих развитых странах в конце прошлого века имел место высокий рост масштабов предоставляемых услуг.

Наконец, существуют примеры отраслей, где в равной мере действуют государственные и частные компании. Так, в Канаде функционируют и государственные, и частные железнодорожные компании. Анализ их производственной деятельности свидетель­ствует о том, что они имеют примерно одинаковые показатели эффективности.

Ранее мы рассмотрели общие причины неэф­фективности государственного сектора экономики, причины так называемых изъянов государства с позиций экономической эф­фективности. Это были, во-первых, несовершенство механизма общественного выбора в условиях как прямой, так и представи­тельной демократии; во-вторых, агентские отношения в обще­ственном секторе.

Исследование ситуаций неэффективной деятельности госу­дарственных предприятий показало, что существуют несколько конкретных причин неэффективности многих государственных предприятий. Эти причины связаны с управленческими пробле­мами на уровне предприятий, с отраслевыми особенностями тех сфер, где действуют предприятия, с особенностями стимулирова­ния труда государственных служащих.

Существует много факторов, отрицательно влияющих на эф­фективность государственных предприятий. К ним можно отнести следующие факторы:

1. Проблемы управления и организации производства, в том числе:

- условия «мягкого бюджетного ограничения» (субсидии, нет угрозы банкротства);

- нет цели максимизации прибыли;

- отсутствуют стимулы повышения эффективности;

- трудности планирования долгосрочных инвестиций;

- бюрократические цели (максимизация размера организа­ции);

- ограничения по типу и качеству материальных затрат (заку­почные спецификации);

- влияние политики, политических аспектов экономических решений;

- низкий уровень расположенности к риску (акцент на фор­мальных процедурах).

2. Особенности стимулирования труда государственных служащих, в том числе:

- слабая угроза увольнения;

- низкий уровень заработной платы по сравнению с аналогич­ной работой в частном секторе;

- отсутствие стимулирующих производительность систем: оплаты труда;

- трудности определения результатов труда государственных служащих;

- коррупция.

3. Особенности отраслевой конкуренции, в том числе:

- отсутствие конкуренции (почтовая служба);

- условия естественной монополии (бюрократическая моно­полия).

Государственные предприятия функционируют в условиях «мягкого бюджетного ограничения».

«Мягкое бюджетное ограничение» - это финансовые условия функционирования предприятия, которые включают в себя не­обязательность получения прибыли как условия эффективнос­ти предприятия, слабый контроль за расходами, доступность средств для покрытия убытков.

Во многих случаях у государственных предприятий отсутствует мотив максимизации прибыли. На решения о расширении мас­штабов производства влияет политика, проводимая правитель­ством, в частности политика по поддержанию уровня занятости в данной отрасли или регионе. Эта политика ведет к снижению производительности труда в данной государственной компании. Во многих странах государственные компании не обеспокоены проблемой финансовых потерь и банкротства. Эти потери списы­ваются за счет общих государственных доходов. Система субсидий государственным предприятиям также создает условия «мягкого бюджетного ограничения». Все это является причиной более низ­кой эффективности государственных предприятий в рамках системы управления и организации производства на государственных предприятиях.

Стремление руководителей государственных предприятий и служб увеличить размеры своего бюджета (модель Нисканена) и бюрократическая монополия, сходная с естественной монополией, во многом объясняют неэффективность государственных предпри­ятий. Кроме того, одним из факторов неэффективности с точки зрения управления и организации является стремление избежать риска при принятии решений (risk aversion).

Это стремление связано с желанием освободить себя от ответ­ственности за принимаемые решения. Риск уменьшается, если государственный служащий следует формальным процедурам принятия решений. Эти процедуры предполагают, что действия служащего проверяются другими. Формализованные процедуры, групповое принятие решения, неясное распределение ответствен­ности - все это удлиняет технологию производства товара или услуги, снижает эффективность их производства.

Нерасположенность к риску представляет собой стремление бюрократической системы управления избежать ответствен­ности за принимаемые решения, предполагающее групповое при­нятие решений, акцент на формальной процедуре принятия решений.

Отмеченные выше особенности функционирования государ­ственных предприятий являются причинами их неэффективнос­ти. Они связаны с особенностями управления государственными предприятиями, со спецификой их сферы деятельности.

Решение проблемы эффективности предприятий и организа­ций государственного сектора лежит в рамках отмеченных выше особенностей функционирования этого сектора. Повышение эф­фективности государственных предприятий предполагает как ре­форму системы управления государственными предприятиями, так и усиление элементов конкуренции в тех сферах, где действуют государственные предприятия.

Повышение эффективности государственных предприятий - это длительный процесс, включающий разнообразные меры прави­тельства. В литературе этот процесс называют также реструктури­зацией государственных предприятий. Длительность и сложность процесса реструктуризации государственных предприятий позво­ляют назвать все эти преобразования реформой государственных предприятий.