Формы и методы организационно-финансового регулирования деятельности некоммерческого сектора в России

К методам регулирования деятельности некоммерческих орга­низаций мы относим законодательные, организационные и эконо­мические.

Основным законодательным актом, определяющим перечень возможных форм некоммерческих организаций, является Граждан­ский кодекс РФ. Согласно Кодексу к таким формам относятся:

- потребительские кооперативы;

- общественные и религиозные организации (объединения);

- финансируемые собственником учреждения;

- благотворительные и иные фонды;

- ассоциации и союзы коммерческих и (или) некоммерческих ор­ганизаций.

Деятельность организаций некоммерческого сектора регулиру­ется Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Закон предоставляет возможность создания некоммерческих ор­ганизаций в следующих формах: общественные и религиозные организации (объединения); фонды; учреждения; объединения юридических лиц (ассоциации и союзы). Новыми организаци­онно-правовыми формами по данному Федеральному закону яв­ляются:

- некоммерческие партнерства;

- автономные некоммерческие организации.

При всем разнообразии организационно-правовых форм функ­ционирования некоммерческого сектора условно можно выделить основные различия между видами некоммерческих организаций.

Учреждениясоздаются собственником для удовлетворения сво­их нужд -осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера.

Сходные функции выполняют некоммерческие партнерства и объединенияюридических лиц. Объединения юридических лиц создаются коммерческими организациями в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов.

Некоммерческие партнерстватакже учреждаются для содей­ствия членам партнерства при осуществлении их деятельности. Специфической чертой данного типа некоммерческой органи­зации, отличающей некоммерческое партнерство от всех других, является возможность для его учредителей возврата вложенных средств (имущества) в случае закрытия (ликвидации) организации без какой-либо капитализации.

Задача автономной некоммерческой организациизаключается в том, чтобы выполнять работы и оказывать услуги нефинансового характера, непосредственно обеспечивающие удовлетворение со­циально-приоритетных потребностей.

Задачей фондовявляется аккумулирование финансовых средств и их направление в социально приоритетные начинания.

Другой вид некоммерческой организации - благотворительной - вводит Закон РФ «О благотворительной деятельности и благотво­рительных организациях», согласно которому благотворительной организацией является неправительственная (негосударственная и немуниципальная) некоммерческая организация, осуществля­ющая благотворительную деятельность (ст. 6). Однако закон не устанавливает особых форм для них. Благотворительные органи­зациисоздаются в формах общественных организаций, фондов, учреждений и иных, предусмотренных федеральными законами. Например, благотворительная организация может создаваться в форме учреждения, если ее учредителем является благотворитель­ная организация (ст. 7).

Основное отличие благотворительных организаций от других видов некоммерческих организаций заключается в закреплении более жестких рамок их деятельности:

- не менее 80% финансовых средств, проходящих через такую организацию, должны расходоваться на благотворительные цели; не более 20% средств, расходуемых этой организацией за финансовый год, - на оплату труда административно-управленческого персонала (ст. 3, 4);

- благотворительная организация не вправе расходовать свои средства и использовать свое имущество для поддержки по­литических партий, движений, групп и компаний (ст. 12).

Важной задачей взаимодействия государства и некоммерчес­кого сектора также является расширение организационных форм сотрудничества органов государственной власти и местного само­управления с организациями некоммерческого сектора.

Основными направлениями сотрудничества выступают:

- подготовка и обсуждение соответствующих нормативных правовых актов, а также предложений по внесению изменений в уже действующее законодательство.

Формой взаимодействия являются:

- общественно-государственные советы, временные совещатель­ные органы (например, общественные советы, экспертные со­веты, попечительские советы, объединяющие представителей законодательной, исполнительной власти, некоммерческих ор­ганизаций и предпринимателей);

- разработка и обсуждение государственных и муниципальных программ, механизмов привлечения некоммерческих организаций к их разработке и реализации;

- взаимное информирование организациями государственного и некоммерческого секторов о направлениях и результатах своей деятельности;

- обсуждение актуальных проблем функционирования и развития некоммерческого сектора, намечаемых мер финансовой поддер­жки совместных проектов и механизмов их осуществления.

Участие некоммерческих организаций в процессе принятия ре­шений и планирования может быть организовано на постоянной или временной основе. К постоянно действующим относятся со­вещательные органы, созданные во многих областях и городах при структурах исполнительной власти разного уровня, включающие либо целиком состоящие из представителей некоммерческих организаций. К ним можно отнести Общественную палату (при Президенте РФ), Общественные департаменты (Новосибирск), Общественные палаты (например, в Екатеринбурге, Тольятти, Н. Новгороде), Бла­готворительные советы (Москва) и т.п.

К временно действующим относятся образования, контролиру­ющие и управляющие реализацией какой-либо целевой програм­мы или призванные разработать и запустить такую программу в ответ на какую-то остро стоящую проблему общества, с которой государственные органы не в состоянии справиться традицион­ными методами (женская безработица, молодежная наркомания, экологические катастрофы и т.п.). Чаще всего это координаци­онные советы, в которые входят соответствующие специалисты, административные работники, представители общественных ор­ганизаций.

Экономические механизмы взаимодействиягосударства и неком­мерческого сектора в нашей стране, в общем и целом, совпадают с теми, которые приняты в мировой экономической практике. Так, возможность государственных организаций оказывать прямую ма­териальную поддержку некоммерческим организациям была за­креплена нормативным образом в нашей стране с 25 мая 1995 г. на основе ст. 17 Федерального закона «Об общественных объеди­нениях», в котором предусмотрены различные формы матери­ально-финансового взаимодействия государства в деятельности общественных объединений. Это целевое бюджетное финансиро­вание общественно-полезных программ, заключение всех видов договоров и предоставление социальных заказов.

Целевое бюджетное финансирование- в условиях сокращения бюджетного финансирования федеральные, региональные и мест­ные органы власти отдают приоритет финансированию существу­ющей сети государственных некоммерческих организаций в от­раслях социальной сферы - в сферах науки и образования, здра­воохранения, социальной защиты населения и т.д.

Предоставление государственного социального заказа.В случае социального заказа речь идет о прямой инициативе со стороны государства. Сама форма государственного заказа достаточно четко описана в Гражданском кодексе РФ, Федеральном законе № 94-ФЗ, региональных нормативно-правовых актах.

В ст. 763 Гражданского кодекса РФ говорится о государствен­ных контрактах на выполнение подрядных работ для государ­ственных нужд; и хотя здесь речь идет в основном о строительных и подрядных работах технического характера, а не социальных, но конкретным государственным заказчиком предусмотрена воз­можность постановки такой задачи. В ст. 1057 Гражданского ко­декса РФ определены позиции, на основании которых действует государство путем проведения открытых публичных конкурсов. Именно этот механизм позволяет привлечь к исполнению соци­альных заказов организации всех форм собственности.

Софинансирование- это форма финансирования, которая пока недостаточно используется в России. Однако это один из наибо­лее эффективных механизмов использования бюджетных и вне­бюджетных ресурсов для финансирования приоритетов развития. Часто он используется международными финансовыми организа­циями при финансировании проектов в РФ.

Этому виду финансирования, как нам представляется, при­надлежит будущее. Более активное использование механизма софинансирования позволит не только выявить независимые некоммерческие организации, которые способны эффективно и профессионально реализовать совместные проекты в социальной сфере, но также стимулировать приток частных инвестиций в не­коммерческий сектор и привлечь к финансированию социальной сферы более широкие общественные силы.

Экономические инструменты неналогового характера способны играть большую роль в развитии некоммерческого сектора, однако на данном этапе экономического развития в России этот спектр мер используется наименее активно. Наиболее ярким примером кон­структивного использования механизма неналоговых льгот является пример Москвы в сфере регулирования деятельности благотвори­тельных организаций. Так, по Закону города Москвы «О благотво­рительной деятельности» (См.: Вестник Мэрии. 1995. № 14.) органы государственной власти предоставляли благотворительным организациям поддержку в формах преимущественного предоставления помещений в аренду для их деятельности и льгот по оплате аренды помещений; выделения земельных участков; льгот в виде установления упрощенной про­цедуры продления сроков действия лицензий, предоставления отсрочки и снижения размеров платы за рассмотрение заявления и выдачу лицензии; преимущественного предоставления права на участие в реализации городских программ; установления тарифов за пользование услугами связи в размерах, предусмотренных для населения, а тарифов на оплату коммунальных услуг - в размерах, предусмотренных для бюджетных организаций.

Было бы целесообразно распространить этот спектр льгот на другие виды некоммерческих организаций, имеющих культурные, образовательные, научные и иные общественно значимые цели. Целесообразно также более широкое использование механизма пре­доставления льготных условий кредитования (долевое кредитование, предоставление гарантий под коммерческие кредиты и т.д.) и иных инструментов неналогового характера. Более широкое исполь­зование механизма предоставления неналоговых льгот позволит существенно стимулировать развитие некоммерческого сектора, не прибегая при этом к увеличению бюджетных расходов.

Другим важным механизмом экономического взаимодействия с некоммерческими организациями являются инструменты, на­логового характера.

К налоговым льготам относятся, во-первых, льготы, предостав­ляемые непосредственно некоммерческим организациям. Соглас­но российскому законодательству некоммерческим организациям разрешено заниматься предпринимательской деятельностью, что фактически ставит их в один ряд с коммерческими структурами: при налогообложении доходов от предпринимательской деятель­ности некоммерческой организации следует руководствоваться теми же нормативными документами, что и при налогообложении любой коммерческой структуры. Однако при этом не следует забывать, что учет доходов и расходов средств, полученных в виде целевых отчислений на содержание некоммерческой организации, ведется раздельно от учета доходов и расходов от сопутствующей предпринимательской деятельности некоммерческой организации. Доходы первого типа относятся не к предпринимательской, а к уставной деятельности некоммерческой организации и налого­обложению не подлежат.

Так, при осуществлении предпринимательской деятельности, от налога на прибыль освобождаются:религиозные организации; общественные организации инвалидов; государственные и му­ниципальные музеи, библиотеки, филармонические коллективы, театры, архивы, цирки, зоопарки, ботанические сады, дендроло­гические парки и заповедники; психиатрические, психоневрологические и противотуберкулезные учреждения и др.

От уплаты НДСдо недавнего времени освобождались услуги учреждений культуры и искусства; архивной службы; религиозных объединений и организаций инвалидов; театрально-зрелищные, спортивные, культурно-просветительные, развлекательные ме­роприятия; услуги в сфере образования; обороты по реализации продукции средств массовой информации, книжной продукции, издательская и полиграфическая деятельность; платные медицин­ские услуги для населения и др. Однако, список данных видов деятельности существенно сокращен в связи с принятием соответствующей главы Налогового кодекса РФ и отменой большинства льгот.

Налог на имущество нераспространяется на религиозные ор­ганизации; общественные организации инвалидов; националь­но-культурные общества; бюджетные учреждения и организации; клубы, музеи, зоопарки, цирки, филармонии, планетарии, парки культуры и отдыха и др.

От уплаты земельного налогав РФ полностью освобождаются научные, научно-исследовательские организации и учебные заведения сельскохозяйственного и лесохозяйственного профиля; заповедники, ботанические сады, национальные и дендрологи­ческие парки; учреждения культуры, туризма, физической куль­туры и спорта, спортивные сооружения; санаторно-курортные и оздоровительные учреждения, находящиеся в государственной, муниципальной или профсоюзной собственности, детские оздоровительные учреждения; учреждения искусства, кинематографии, образования, здравоохранения, финансируемые за счет средств соответствующих бюджетов.

Дополнительно к налоговым льготам, предоставляемым в рам­ках федерального законодательства, законодательными актами административно-территориальных образований могут быть пре­доставлены льготы по тем суммам налоговых платежей, которые поступают в их бюджеты.

Так, например, до введения гл. 25 Налогового кодекса РФ со­гласно Закону города Москвы «О внесении изменений и дополне­ний в ст. 2 Закона города Москвы "О ставках и льготах по налогу на прибыль"» от 18 октября 1995 г. освобождалась от налогооб­ложения прибыль, направляемая предприятиями, организациями и учреждениями на благотворительные цели в организации, име­ющие статус «благотворительная» в городе Москве, но не более 50% облагаемой налогом прибыли.

Такая ставка налогообложения являлась прогрессивной по
сравнению с предыдущим законодательством и аналогичными
законодательствами других государств СНГ, поскольку средняя
ставка освобождаемой от налогообложения при данных условиях
прибыли составляет 2-4%.

Существуют и налоговые льготы для физических лиц, осущест­вляющих пожертвования: совокупный годовой налогооблагаемый доход уменьшается на суммы доходов, перечисляемые физическим лицом на благотворительные цели.

В рамках принятой налоговой реформы правительство пытается проводить политику сокращения налоговых льгот, что в примене­нии к некоммерческому сектору выражается в отмене ряда льгот по налогообложению, осуществляемой ими предпринимательской деятельности. Так, в новом Налоговом кодексе РФ вообще не на­шло отражения такое понятие, как некоммерческая организация. В нем проводится политика значительного сужения объема предоставляемых налоговых льгот.

Некоммерческие организации, попадая под категорию не­экономических образований, освобождаются от уплаты акцизов, налога на пользование недрами, налога на воспроизводство ми­нерально-сырьевой базы, на использование государственной (ре­гиональной и местной) символики.

Особенностью налоговой политики государства по отношению к третьему сектору на современном этапе экономического раз­вития является отсутствие четкого различия форм юридических лиц, действующих в социальной сфере, предоставление льгот по отраслевому принципу, неравноправие негосударственных не­коммерческих организаций по сравнению с государственными организациями.

На развитии некоммерческого сектора в России сказываются не только частные, но и общие недостатки налогового законодатель­ства. Трудно рассчитывать на рост благотворительных пожертвова­ний при сегодняшнем уровне налогообложения юридических лиц, общие недостатки налоговой системы в России как препятствуют общему экономическому развитию, так и являются тормозом на пути развития отечественного некоммерческого сектора. В целях стимулирования развития некоммерческого сектора, создания бла­гоприятного налогового климата для НКО многие российские экономисты (См., например: Государство и негосударственные некоммерческие организации: формы поддержки и сотрудничества. М., 1997. С. 25-29, 31-48.) считают целесообразным:

- освободить все виды некоммерческих организаций от налогов на прибыль и имущество предприятий, поскольку прибыль некоммерческих организаций по своей функциональной роли принципиально отличается от прибыли коммерческих пред­приятий. Для некоммерческих организаций прибыль - лишь средство достижения их основных целей, которые признаны обществом;

- благотворительные организации всех форм, а также те неком­мерческие организации, которые преследуют исключительно образовательные, культурные, научные и иные общественно значимые цели, освободить от большинства региональных и местных налогов. Это обосновано тем, что развитие некоммерческих организаций объективно имеет по меньшей мере такое же значение, как развитие иных элементов инф­раструктуры;

Таким образом, в целях эффективного привлечения некоммер­ческих организаций к решению социально значимых вопросов в рамках федеральных, региональных и муниципальных социальных программ было бы целесообразным:

- создать и ввести в действие базовые нормативные документы, определяющие схему и порядок финансовых взаимоотно­шений организаций власти и некоммерческих организаций (прежде всего законы о социальном партнерстве и социаль­ном заказе);

- разработать и ввести в действие порядок, условия и нормы по предоставлению льгот некоммерческим организациям, осуществляющим работу по совместным программам;

- создать единую информационную базу по некоммерческим организациям, позволяющую определить социальную значи­мость проводимых ими работ;

- расширять использование механизма софинансирования при реализации социально значимых проектов.