Модели бюджетного федерализма (США, Германия, Россия)

Вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание представляют две стороны единого бюджетного процесса, практи­чески неотделимые друг от друга, но все же следует отметить, что в разных странах преобладают различные подходы к формированию межбюджетных отношений.

Так, согласно американской модели доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, обеспечивая тем самым самостоятельность бюджетной политики штатов и муниципалитетов. В соответствии с этим подхо­дом в США местные налоги играют самостоятельную роль и служат основой для формирования доходной части местных бюджетов. Тем не менее, и в США механизм формирования бюджетов штатов и муниципалитетов также характеризуется перераспределением доходов в процессе формирования нижестоящих бюджетов. Так, бюджеты штатов получают субсидии из средств федерального бюд­жета, и доля их составляет в бюджете штата порядка 17% от общих доходов или поступлений в бюджет, в доходах муниципалитетов доля субсидий более значительна, около 25%. Через субсидии и дотации федеральное правительство активно влияет на процессы социального и экономического развития.

Таким образом, суть американской модели бюджетного феде­рализма состоит в том, что в ней доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, обеспечивая самостоятельность бюджетной полити­ки региона. При этом на полученные в рамках горизонтального выравнивания финансовые ресурсы используются не на покрытие расходов по текущему потреблению, а на развитие.

В европейских странах, как правило, местные налоги при всей их множественности играют вспомогательную роль в формиро­вании доходов местных бюджетов. Например, в Великобритании основным источником доходной части местных бюджетов являются федеральные налоги, а в бюджетах графств и городов отчисления от федеральных налогов составляют от 70 до 90%. В Германии также доля местных налогов в доходах местных бюджетов невелика, в то же время субсидии и дотации из федерального бюджета и бюджетов земель составляют около 40%. Нужно отметить, что в Германии «богатые» земли перечисляют часть своих финансовых поступлений менее развитым землям, как следствие этого местные бюджеты в основном формируются за счет распределяемых по вертикали субсидий и субвенций из бюджета федерального правительства. Субвенции расходуются по строго целевому назначению и выде­ляются в основном на социальную сферу.

В Германии сложилась следующая практика определения бюджетных расходов в соответствии с полученными доходами и горизонтальным финансовым выравниванием.

На первом этапе определяются доходы территории, которые могут быть получены за счет закрепленных чистых местных налогов и от регулируемых налогов в зависимости от доли территории в соответствующих доходах. При выявлении такой доли в подоходном налоге руководствуются принципом местожительства налогопла­тельщика, а в налоге с корпорации - прибылью с предприятия, расположенного на данной территории.

На следующем этапе определяется объем средств, который обра­зует совместный фонд территорий, направленный на горизонталь­ное выравнивание. Он определяется в соответствии с количеством жителей территории как показателем концентрации предприни­мательской деятельности и емкости рынка. Одна четвертая часть совокупной доли территории в налоге с оборота направляется в соответствии со специальным законом на горизонтальное вырав­нивание, на предоставление субсидий финансово слабым землям, с тем чтобы довести их доходы на душу населения до 95% от среднего показателя по стране, т.е. в рамках горизонтального выравнивания полученные регионами финансовые ресурсы используются для обеспечения текущих расходов.

Столь принципиальное различие в порядке формирования американской и европейской моделей бюджетного федерализма, на наш взгляд, обусловливается двумя основными причинами. Первая причина: на территории США сформировано единое со­циально-экономическое пространство и разрыв в уровне доходов между наиболее богатыми и бедными штатами составляет толь­ко 2 раза, в отличие от стран Европы, где региональный разрыв в уровне доходов составляет 5 и более раз. Вторая причина состоит в том, что, как уже отмечалось выше, в рамках вертикального вырав­нивания в США исходят из принципа самодостаточности региона, т.е. уровень его доходов, полученных через закрепленные налоги, должен соответствовать объему расходов на текущее потребление, а в Европе регионы делятся на регионы-доноры и реципиенты. При этом важно отметить, что в американской модели бюджетного федерализма центр несет социальные обязательства только на уровне бюджетов прожиточного минимума, т.е. в отношении малоимущих слоев населения. В европейской модели бюджетного федерализма центр в рамках определенных социальных стандартов принимает обязательства по предоставлению населению социальных услуг в рамках бюджетов простого и расширенного воспроизводства.

В США финансовый федерализм, по сравнению с Германией, от­личается более сильными тенденциями кооперативного федерализ­ма, который выражается в развитой системе так называемых «меж­правительственных субсидий», в предоставлении большого числа федеральных субсидий с долевым участием штатов в формировании программ (например, блоковые субсидии, субсидии по программе общего разделения доходов). Для США характерна высокая интен­сивность процессов децентрализации в бюджетно-налоговой сфере. В отличие от Германии здесь применяются более гибкие формы разграничения между федеральным правительством, звеньями и местными органами власти. Хотя американская налоговая система и раньше предусматривала закрепление за бюджетом федерального правительства, бюджетами штатов и местными бюджетами соот­ветствующих видов налогов.

Эти процессы особенно усилились с провозглашением в 80-х го­дах в период правления президента Р. Рейгана концепции «ново­го федерализма». В соответствии с этой концепцией был взят курс на сокращение размеров федеральной помощи штатам и местным органам власти, на уменьшение вмешательства федерального правительства в процесс реализации программ на уровне штатов и местных органов власти. Была принята ориентация на то, чтобы на местах в большей степени полагались на собственные ресур­сы. В конце XX в. в США доля федеральных субсидий в общих расходах федерального бюджета сократилась с 15,5 до 10,8%. Это объясняется тем, что, во-первых, возрастает стремление к финан­совой независимости и автономии бюджетов штатов и местных органов власти, сокращается доля в них федеральных отчислений и субсидий и возрастает доля собственных поступлений.

Во-вторых, при выборе налогов на местном уровне придается особое значение объективности оценки базы налогообложения и стабильности налоговых поступлений. Поэтому в США, как и в других странах с развитой рыночной экономикой, основным источником доходной части местных бюджетов являются имущественные налоги, т.е. налоги, взимаемые с домов, земли и других видов недвижимого имущества. На уровне штатов взимаются традиционно принятые ре­гиональные налоги: налоги на владение транспортными средствами, налоги на выдачу лицензии на управление транспортными средства­ми, налоги с наследства и дарения, налоги с выручки предприятий и объектов коммунального хозяйства (водо-, электро-, газоснабжение и т.д.) и другие региональные, местные налоги.

В-третьих, процессы децентрализации в сфере налогообложения - проявление развития местной демократии. Они идут в американ­ском обществе более интенсивно, чем в других демократических государствах. Об этом свидетельствует то, что многие налоги, характеризующие государственную монополию и относящиеся в других государствах к общеобязательным федеративным (например, акцизные налоги на табак, спиртные напитки, горючее и зна­чительная доля подоходного налога, налога на продажу), находятся в компетенции штатов. Немаловажной причиной этого является необходимость эффективного функционирования механизма об­щественного выбора: усиление ответственности властей перед избирателями. Механизм общественного выбора тем эффективнее, чем теснее связь между гражданином как налогоплательщиком и избирателем.

В-четвертых, сильное развитие местного самоуправления, низовой демократии в США, отмеченное всемирно известным политологом А. Токвилем, проявляется в особенностях формиро­вания доходов местных бюджетов. Важное место в доходной части местных бюджетов занимают неналоговые поступления - доходы от эксплуатации коммунальных предприятий, от эксплуатации во­доемов, различных сборов, поступлений от пользования дорогами и доходов от совместной собственности, управляемой местными органами власти.

В США получили распространение два способа организации взаимосвязи федерального правительства, органов власти штатов и местных властей: прямой - в виде федеральных субсидий и кос­венный - в виде вычета целиком или частично из величины обще­обязательного федерального налога суммы местных налогов.

С учетом отмеченных выше тенденций и положений можно сделать вывод, что европейская модель отличается от американской в основном высокой долей отчислений от общегосударственных налогов в территориальные бюджеты, что обеспечивает большее единство бюджетной политики в масштабах страны. В случае их не­достаточности для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности формирование доходов бюджетов осуществляется также за счет финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов вышестоящего уровня и распределяемой по уровням бюджетной системы в виде трансфертов.

Критерии эффективности действия механизма горизонтального выравнивания зависят от выбора целей, к числу которых принято относить:

- выравнивание стартовых условий для финансирования и пре­доставления общественных благ (повышение уровня дохода, налогового потенциала - американская модель);

- выравнивание уровня потребления общественных благ (доти­рование расходов в соответствии с минимальными социаль­ными стандартами - европейская модель).

Обычно в практике межбюджетных отношений пытаются в той или иной мере решать обе задачи.

Далее более подробно остановимся на особенностях процесса формирования российской модели бюджетного федерализма.

Так, на первом этапе (1991 - 1993) при строительстве федера­лизма в демократической России были вынуждены отказаться от жесткого каркаса власти федеративных отношений, существовав­ших в советский период, и учесть исторический опыт развития российской многонациональной государственности. В основу федеративного договора была положена коллективно выработанная асимметричная модель отношений центральных властей и субъек­тов Федерации, предусматривающая различный статус субъектов Федерации - республик, краев и областей, а также автономных образований.

Однако новая Конституция, принятая на референдуме в конце 1993 г., содержит некоторые аспекты «кооперативного» федерализ­ма, предусматривающие области совместного ведения Федерации и ее субъектов без жестко фиксированного разграничения пол­номочий между ними. Более того, согласно ст. 5 п. 2 республика (государство) имеет свои конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономное образование имеют свои устав и законодательство.

Эти положения Конституции могут породить тенденции к сепаратизму и возникновению спорных вопросов по взаимоот­ношению центра и субъектов Федерации. В решении таких спор­ных вопросов, как показывает опыт зарубежных федеративных государств, большую роль играет конституционный суд. Однако в России в силу ряда обстоятельств он не стал главным арбитром регулирования конфликтных ситуаций, затрагивающих консти­туционные процессы. В этой связи надо отметить, что в 2001 г. в России начался третий этап в развитии федеративных отношений, который направлен на сохранение единства и целостности РФ и сопровождается выстраиванием вертикали властных структур при условии децентрализации многих функций управления.

В заключение отметим, что устойчивость федеральных отно­шений определяется порядком разграничения полномочий между центрами и субъектами Федерации в области налоговой и бюд­жетно-финансовой политики, поэтому можно сделать вывод, что в РФ финансовой основой выполнения расходных обязательств бюджетами разного уровня является поступление средств соб­ственных (закрепленных), регулирующих налогов, а также системы межбюджетных трансфертов в рамках политики горизонтального выравнивания. Под регулирующими налогами понимаются фе­деральные налоги, которые в определенной законом пропорции делятся между Центром и региональными и местными органами власти и управления. В Российской Федерации это подоходный налог с граждан, налог на прибыль и НДС. За каждым уровнем бюджетной системы РФ также закреплены свойственные регио­нальные и местные виды налогов.