Вертикальное и горизонтальное выравнивание

Теоретическая модель бюджетного федерализма может пред­полагать точное соответствие налоговых полномочий субъектов Федерации закрепленным за ними расходным обязательствам. В реальных же бюджетных системах в данной области всегда су­ществует разрыв. Он обусловлен необходимостью решения задач макроэкономической стабилизации и перераспределения наци­онального дохода, что требует концентрации наиболее важных доходных источников на уровне центрального правительства. В результате происходит ослабление собственных доходных баз территориальных бюджетов и возникает проблема «вертикальной несбалансированности». Для ее решения применяются отчисления от регулирующих источников доходов и субсидирование расходов бюджетов территорий. В этой связи и возникает необходимость решения проблем как вертикального, так и горизонтального бюджетного выравнивания, что предполагает анализ трех основ­ных положений, первые два из которых относятся к проблеме вертикального выравнивания, а третье - к горизонтальному выравниванию:

- распределение расходных функций: определяется, какими должны быть обязательства по реализации государством своей функции управления для каждого уровня власти в рамках единого социально-экономического пространства;

- распределение функций по обеспечению бюджетных доходов: определяется порядок финансирования бюджетных обязательств для каждого уровня власти и управления;

- межбюджетные финансовые расходы: определяют, какие финансовые средства между уровнями и при каких условиях необ­ходимы для исполнения государством социальной и экономической функций и как при этом должны взаимодействовать между собой уровни власти.

Вертикальное выравнивание бюджетных доходов проводится одновременно с финансовым горизонтальным выравниванием - частичным перераспределением бюджетных ресурсов между реги­онами, от «богатых» к «бедным». Это делается в целях укрепления государственного единства и соблюдения принципа территори­альной справедливости, что предполагает поддержание экономи­ческой эффективности функционирования региональных воспро­изводственных комплексов, т.е. предотвращение вынужденной межрегиональной миграции или увеличения налоговой нагрузки в «бедных» регионах.

Далее более детально рассмотрим порядок распределения рас­ходных и доходных полномочий, а также порядок предоставления межбюджетных трансфертов.

Распределение расходных функций. Как уже отмечалось выше, первый этап в разработке или оценке системы бюджетного фе­дерализма - принятие решения о распределении обязательств по расходам между уровнями власти, которое и предопределяет потребности в доходах для каждого из них. Когда потребности известны, появляется возможность разработать систему доходов, при которой каждому уровню власти может быть обеспечен доступ к ресурсам, необходимым для выполнения соответствующих обя­зательств по расходам.

Порядок распределения расходов предполагает учет трех основ­ных обязательств:

- определение ответственности за решения по номенклатуре и объемам производимых для населения товаров и услуг и определе­ние нормативов их качества;

- финансирование ответственности за покрытие расходов по производству товаров и услуг для населения;

- определение ответственности за организацию порядка про­изводства и предоставление населению товаров и услуг через об­щественный сектор или через частный.

Другой круг проблем связан с определением того, какой уровень власти отвечает за обеспечение каждой из основных функций, исходя из уровня фактических расходов, поэтому остановимся на некоторых принципиальных теоретических положениях.

В большинстве развитых стран соблюдается принцип субсиди­арности, т.е. обязательства перед населением и полномочия для их реализации формируются снизу. На вышестоящие уровни пере­даются лишь те функции, которые не могут быть реализованы на нижнем уровне. Весь бюджет формируется снизу, и это считается наиболее эффективным решением с точки зрения выполнения расходных обязательств.

При прочих равных условиях распределение расходных фун­кций и полномочий предопределяется существованием границ децентрализации. Их наличие обусловлено, во-первых, эффектом от масштаба с точки зрения макроэкономической эффективности (экономией на средних издержках при осуществлении государ­ственных расходов), во-вторых, возможностью локализации выгод в рамках конкретной территории, в-третьих, степенью различий в предпочтениях жителей отдельных регионов. В соответствии с этим расходы, связанные с макроэкономической стабилизацией (например, обслуживание государственного долга), и расходы, влияющие на распределение доходных источников (например, на обеспечение прожиточного минимума), являются обязательства­ми Центра. Так, к общегосударственным расходам в основном относятся чистые общественные блага национального масштаба, обладающие свойством «неконкурентности» (при увеличении числа пользователей) и свойством «неисключаемости» (из процесса пот­ребления). Децентрализация функций по обеспечению таких благ приведет к негативным последствиям, в том числе к «бегству» от налогов или к «погоне» за общественными благами.

В качестве примера приведем порядок распределения расходных полномочий при реализации социальной функции государства, что предполагает обеспечение услугами, по своей природе отно­сящимися либо к чистому общественному благу (национального, регионального или местного масштаба), либо к социально значи­мым благам, а это и определяет порядок их предоставления и фи­нансирования. В этой связи к ведению центрального правительства надо отнести проблемы, связанные с обеспечением в рамках всей Федерации единого прожиточного минимума. Решение социаль­ных задач, которые вытекают из макроэкономической политики и предполагают создание условия для раскрытия социальной природы самого рынка (обеспечение занятости, социальное страхование и т.д.), также относится к ведению центрального правительства. Если социальные услуги по своей природе не относятся к чистому общественному благу национального масштаба, то большинство специалистов в области бюджетного федерализма и социальной политики считают целесообразным обязательства по их исполне­нию возложить на региональные власти либо на органы местного самоуправления. Децентрализация обязательств по предоставле­нию услуг населению, во-первых, позволяет властям максимально полно выявить потребности населения в этих видах социальных услуг и организовать работу по удовлетворению данных социальных потребностей и, во-вторых, способствует развитию конкуренции между местными органами власти. Конкуренция, безусловно, ведет к более эффективному предоставлению услуг, поскольку снижение издержек на производство услуг ведет к снижению налогов, а для избирателей появляется реальная возможность контроля за деятельностью должностных лиц и органов власти на местах. Против­ники децентрализации обычно в защиту своей позиции приводят аргумент под названием «эффект от масштаба», что предполагает экономию от масштабов производства, а некоторые органы власти (или управления) слишком малы, чтобы получить выгоду от дан­ного эффекта при производстве тех социальных услуг, за которые они ответственны. По нашему мнению, ответ на подобный вопрос лежит в рамках «кооперативного типа экономического поведения», что предполагает договоренности с соседними территориями о со­вместной деятельности по оказанию социальных услуг населению либо о приобретении их у вышестоящего уровня власти.

Еще одна проблема, которая формирует позицию противников децентрализации, заключается в том, что от некоторых видов услуг выигрывают лица, не проживающие на данной территории (вошед­шие в экономическую литературу под названием «фрирайдеры», «безбилетники»), т.е. чем ниже уровень предоставления услуг, тем больше увеличивается возможность того, что их получат нерезиден­ты. Если это обстоятельство не будет приниматься в учет местными властями при решении вопросов об объемах предоставляемых услуг, то в результате объем услуг, приходящийся на потребителя резиден­та, будет сокращаться до такого уровня (за счет появления дополни­тельных пользователей), который будет противоречить интересам социального развития общества. В экономической литературе этот феномен описан в теории переполняемого общественного блага, а его разрешение лежит в рамках переговоров по выявлению прав собственности и исключению нерезидентов («фрирайдеров») из процесса потребления.

Следует также различать функции финансирования и про­изводства общественных благ. Например, с целью поддержания общегосударственных социальных стандартов по всей стране цен­тральное правительство должно финансировать программу соци­ального обеспечения, однако функция предоставления услуг может осуществляться местными властями, лучше знающими социальную ситуацию. Сложнее обстоит дело с расходами, которые не всегда однозначно можно отнести только к федеральному или только к местному уровню, например, на образование, здравоохранение, социальное обеспечение. С одной стороны, местные школы и больницы ориентированы на жителей данной местности, с другой - образованное и здоровое население приносит непосредственную пользу всей стране. Соображения территориальной справедливости также требуют выравнивания затрат на эти расходы, с тем чтобы по всей стране были обеспечены гарантированные Конституцией социальные стандарты. Поэтому функции финансирования часто передаются региональным властям или распределяются между последними и центральным правительством.

Распределение функций по обеспечению бюджетных доходов. Второй этап в разработке либо оценке системы бюджетного феде­рализма - принятие решения о распределении функций по обес­печению бюджетных доходов. Это выражается в том, что величина расходуемых обязательств на каждом уровне бюджетной системы должна соответствовать уровню полномочий по обеспечению бюджетных поступлений этого уровня власти. В данном контекс­те полномочия по обеспечению бюджетных поступлений зависят от определенного законом права правительства данного уровня власти извлекать доходы из своих собственных источников, на­пример, права определять собственные налоговые базы и ставки налогов, а также размеры тех сборов, которые осуществляются ими непосредственно. Определяющим здесь является ответ на вопрос о достаточности полномочий для обеспечения поступлений, которые необходимы для финансирования всех предполагаемых расходов, возложенных на данный уровень власти.

В связи с этим необходимо сформулировать общетеоретичес­кие принципы, по которым можно определять, какие налоги и другие источники бюджетных поступлений в наибольшей степени соответствуют поступлениям в бюджеты правительств и местных органов управления в многоуровневой системе межбюджетных отношений. Специалистами в качестве руководства к действию был сформулирован ряд требований, которые определяют, какие налоги могут и должны быть отнесены к компетенции различных уровней власти и управления. Эти требования были опубликованы в 1994 г. в отчете Всемирного банка, посвященном реформе межбюджетных отношений. К ним относятся следующие:

- прогрессивные редистрибутивные налоги должны быть цен­трализованы;

- налоги, отвечающие задачам экономической стабилизации, должны быть также централизованы. Кроме того, необходимо обес­печить циклическую стабильность налогов более низкого уровня;

- неравномерные налоговые базы различных юрисдикции должны быть централизованы;

- налоги на мобильные факторы производства следует цент­рализовать;

- налоги, взимаемые по принципу постоянного проживания, например акцизы, должны собираться на уровне регионов;

- налоги на полностью немобильные факторы должны взимать­ся на уровне муниципальных образований.

По нашему мнению, в данных принципах слишком большой акцент сделан на предпочтительность общенационального налого­обложения, что до определенной степени противоречит формиру­ющейся российской модели бюджетного федерализма. Но с учетом конкретной ситуации, которая сложилась в экономике России, а именно крайней степени разбалансированности ее экономического пространства, т.е. фактической его раздробленности по региональ­ным и корпоративным интересам, такой высокоцентрализованный подход может быть целесообразным и эффективным средством.

Обычно специалисты по вопросам бюджетного федерализма считают, что региональные правительства и органы местного само­управления должны быть независимыми от дотаций и трансфертов центрального правительства (в том числе и от доли в регулирующих налогах) и большую часть средств, необходимых для покрытия сво­их обязательств по расходам, должны собирать в виде собственных налогов. Например, если для покрытия расходов на выполнение экономических и социальных программ, которые региональные и местные руководители обещали своим избирателям, необходимо будет повышать налоги, руководители данного уровня будут более внимательны к тому, каким образом обеспечить эти поступления и как израсходовать полученные средства, в отличие от ситуации с расходованием средств, выделяемых из вышестоящих бюджетов.

В условиях, когда основным источником финансирования экономических и социальных программ являются ресурсы цен­трального правительства (в том числе и регулирующие налоги), политики в регионах и на местном уровне всегда будут готовы (а порой даже рады) обвинить вышестоящие органы власти в том, что средства предоставлены не в полном объеме. И тем самым они постараются снять с себя ответственность за некачественные и не в полном объеме предоставленные населению услуги. При этом данные руководители будут готовы затратить огромные усилия на лоббирование в вышестоящих министерствах и ведомствах воз­можности получения доступа к финансовым ресурсам вместо того, чтобы заниматься конкретной работой по обеспечению населения услугами, за которые они несут прямую ответственность.

В случае, когда основным источником для покрытия расходов на региональном и местном уровнях являются собственные нало­ги, политикам приходится отчитываться перед избирателями за те налоги, которые они их убеждают платить. Им необходимо объяс­нять избирателям, что обещанные услуги важнее, чем сокращение налогов, и что повышение качества и объема предоставляемых социальных услуг приведет к увеличению налогов. В свою очередь, налогоплательщик (он же - избиратель) будет лучше представлять ту прямую и косвенную взаимосвязь между количеством и качест­вом услуг, которые он вправе требовать, и теми затратами, которые необходимы на их производство и обеспечение. Реализация этих положений ведет к развитию демократических институтов, откры­тости власти и становлению гражданского общества, что является конституционной нормой в демократическом государстве.

Другой аргумент состоит в том, что центральное правительство, предоставляющее дотации на финансовое обеспечение социаль­но значимых услуг, в принципе вправе потребовать контроля (за региональными и местными органами власти и управления) над тем, как они расходуют полученные средства. Но если будет введен реальный контроль по данным видам расходов, то это войдет в противоречие с принципами бюджетного федерализма, поскольку лишит нижестоящие органы власти и управления всякой гибкости, которая необходима для реагирования на различные запросы своих избирателей.

Именно региональные и местные руководители должны про­являть гибкость, особенно в предоставлении социально значимых услуг. Реальной опорой для обеспечения мобильности нижесто­ящих органов власти и управления должна стать их собственная налоговая база. В качестве примера приведем условную ситуацию, когда до 50% поступлений для нижестоящего органа власти либо управления обеспечивается за счет средств вышестоящего. В случае если общие расходы нижестоящего органа власти или управления увеличатся на 10% (при условии, что вышестоящий орган не обес­печивает финансирование данного увеличения), соответствующему органу власти или управления придется изыскивать резервы для 20%-ного увеличения собственных налоговых поступлений. И если эти ресурсы не будут изысканы, то в конечном итоге это отразится на снижении качества обслуживания населения. Весь изложенный выше материал дает нам возможность перейти к проблеме меж­бюджетных расходов.

Межбюджетные расходы. Мы уже отмечали, что при разра­ботке либо оценке системы бюджетного федерализма на заключи­тельном этапе требуется определить, какие финансовые средства и при каких условиях (перераспределяемые между различными уровнями власти и управления) необходимы для исполнения госу­дарством своих функций. По оценкам специалистов, межбюджет­ные расчеты обычно составляют значительную часть бюджетных средств федеральных и региональных уровней власти. В бюджетах городов и других объектов местного самоуправления межбюджетные поступления играют еще более существенную роль.

Центральное правительство предоставляет трансферты прави­тельствам регионов, а те, в свою очередь, обеспечивают трансфер­тами нижестоящие органы власти и управления, руководствуясь следующими стандартными целями:

1. Устранение неравенства в финансовых возможностях (в том числе гарантии доходов по федеральным социальным програм­мам).

2. Поощрение конкретных видов правительственной деятель­ности и обеспечение отдельных видов социально значимых услуг, предоставляемых государством.

Остановимся подробнее на стандартных целях предоставле­ния дотаций (под дотациями понимаются все виды финансовой помощи, в том числе и регулирующие налоги) центральным пра­вительством нижестоящим органам власти и управления. В слу­чае несбалансированности между возможностями региональных правительств получения доходов и объемов их обязательств по расходам необходимо применение различных форм их финансо­вой поддержки. Это предполагает, что вышестоящий орган влас­ти прямо и/или косвенно осуществляет финансирование услуг, предоставление которых находится в компетенции региональных и местных органов власти и управления. При этом задача состоит в том, что необходимо сбалансировать систему социально-эко­номических показателей, поскольку значительное неравенство в экономическом и социальном развитии тех или иных регионов может привести к разрушению единого экономического и соци­ального пространства.

Достижение цели устранения неравенства финансовых возмож­ностей в рамках политики горизонтального выравнивания наиболее характерно для европейской модели бюджетного федерализма.

Как отмечалось выше, в рамках политики горизонтального выравнивания есть и вторая стандартная цель предоставления дота­ций от вышестоящих нижестоящим органам власти и управления, которая предполагает поощрение конкретных видов правитель­ственной деятельности. Достижение данной цели характерно для американской модели бюджетного федерализма (в основе которой лежит принцип самодостаточности региона), поскольку предпола­гает реализацию различных программ по развитию социальной и экономической инфраструктуры территорий.

На основании изложенного выше материала можно сделать принципиальный вывод: идея федерализма как территориальной формы демократии, выраженная в концепции бюджетного федера­лизма, в основе которой может лежать принцип самодостаточности регионов, предполагает, с одной стороны, обеспечение прав на получение определенного объема товаров и услуг соответствующего уровня качества и в формах, отвечающих потребностям как каждой отдельной личности, так и территориальных общностей людей, а с другой стороны, предполагает выравнивание чрезмерной диф­ференциации в уровне жизни населения в различных регионах в рамках общенациональных социальных стандартов.