Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов федераций

Одним из принципиальных аспектов межбюджетных отношений является общая для всех федераций проблема - выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов федераций. Ее значение определяется, с одной стороны, необходимостью обеспечить примерно равные условия жизни для всех граждан независимо от места их постоянного жительства или пребывания на территории данного государства, с другой – необходимостью снизить иждивенческие настроения отдельных субъектов федерации и усилить их мотивацию к развитию собственной налоговой базы.

В системе федеративных межбюджетных отношений как в России, так и в зарубежных федерациях, практически всегда имеют место два противоречия. Поскольку самые главные налоги, как правило, поступают в федеральный бюджет, а растущие расходы ложатся на плечи региональных и местных властей, часто возникает так называемый вертикальный дисбаланс или, иными словами, региональный бюджетный дефицит.

Некоторые авторы полагают, что вертикальная несбалансированность является следствием определенного представления и основанной на нем практике: с точки зрения эффективности желательно распределить основные налоговые полномочия в руки федеральной власти, а большинство затратных расходных обязательств, таких как финансирование здравоохранения, образования, социальных услуг лучше администрировать на уровне субъектов федерации.[483] Но такой разрыв как раз и создает почву для напряжений и конфликтов в федеративных отношениях.

Превышение расходов над доходами является главной причиной вертикальной бюджетной несбалансированности. Как отмечают отечественные специалисты, в Российской Федерации «одним из факторов, которые серьезно сдерживают рост эффективности межбюджетных отношений, являются сохраняющиеся диспропорции между объемом бюджетных расходных обязательств и доходными источниками, закрепленными за субъектами федерации».[484] В ФРГ, как отмечается в литературе, «все больше и больше имеет место федеральное законодательство, которое земли должны осуществлять за свой счет».[485]

Субъекты федерации оказываются не в состоянии покрывать свои предписываемые законом расходы за счет собственных доходов, которые в большинстве случаев значительно меньше половины доходов, собираемых в государственную казну. В таких случаях они испытывают потребность в финансовой помощи со стороны федеральной власти. Таким образом, вертикальный дисбаланс – это такое состояние финансовой обеспеченности субъекта федерации, при котором он не может покрыть собственные объективно необходимые или законодательно закрепленные за ним на данный момент расходы за счет собственных доходов, что, как правило, связано с недостаточной налоговой базой.

Вертикальный дисбаланс может иметь большие неблагоприятные последствия для общества. С ним могут быть связаны дублирование и частичное совпадение функций властей различного уровня в предоставлении услуг, излишняя обусловленность предоставления федеральных трансфертов, помехи на пути налоговой реформы, замедление микроэкономических реформ, снижение подотчетности субнациональных правительств перед своим электоратом. Неслучайно, в ряде федеративных государств (Канаде, ФРГ, Швейцарии, Российской Федерации) ставится задача осуществить реформу межбюджетных отношений, в том числе для решения проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федераций.

Другое противоречие обусловлено двумя факторами. Один из них состоит в том, что регионы имеют неодинаковый финансово-экономический потенциал, отсюда разные доходы и разная степень социального давления в пользу тех или иных расходов. Например, в течение уже ряда лет восточные земли ФРГ аккумулируют только одну треть налоговых доходов от средней величины налоговых доходов, которые имеют другие земли[486]. В Российской Федерации, как известно, подавляющее большинство субъектов Федерации являются субъектами-реципиентами. Региональное социально-экономическое неравенство затрудняет проведение единой национальной экономической и социальной политики Оно порождает у более развитых регионов желание самостоятельно управлять своим развитием.

Второй фактор – объективно разные затраты регионов на осуществление одних и тех мер, например, социальной политики или политики в области культуры. Так, резко различающиеся природно-климатические условия проживания людей в разных частях страны порождают разную стоимость предоставляемых населению услуг, а соответственно разный объем расходов. Или, как уже отмечалось, республики должны нести дополнительные расходы в связи введением второго государственного языка.

В результате в одних субъектах федерации объективно обоснованные расходы превышают собственные доходы, в то время как в других - имеет место обратное явление: доходы соответствуют или превышают расходы. Для покрытия бюджетного дефицита отстающие регионы остро нуждаются в финансовой помощи, в том числе и в первую очередь со стороны федерального центра. Остальные субъекты федерации покрывают свои расходы за счет собственных доходов. Такие регионы не испытывают бюджетный дефицит, их отчисления в федеральный бюджет превышают то, что они из него получают. Разная бюджетная обеспеченность субъектов федерации порождает так называемый горизонтальный дисбаланс, который, в конечном счете, находит выражение в разном уровне и качестве жизни населения разных регионов.

В целях устранения вертикального и горизонтального дисбалансов федеративные государства используют разные способы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации. Большинство программ выравнивания, действующих в федеративных государствах, финансируется только на федеральном уровне, за исключением Германии и Швейцарии. Однако это не означает, что в других федерациях более богатые субъекты федерации никак не участвуют в выравнивании бюджетной обеспеченности экономически слабых регионов, но это участие имеет не прямой характер (богатые регионы не выделяют специально финансовые ресурсы для помощи бедным регионам), а через федеральные фонды.

Для России, не имеющей достаточного опыта в разработке постоянно действующего механизма финансового выравнивания, определенный интерес представляют применяемые в зарубежных федерациях системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федераций.

При этом следует сразу оговориться, что по существу для всех федераций проблема выравнивания является весьма болезненной и трудно решаемой проблемой, поскольку исторически сложилось так, что во всех федеративных государствах члены федерации не равны по своему экономическому потенциалу, доле ВРП на душу населения, средним душевым доходам, в обеспеченности инфраструктурой, социальными учреждениями и услугами и т. д.

Но особенно велики региональные различия в Российской Федерации. Здесь наблюдается самый большой разрыв между уровнями развития богатых и бедных регионов. Достаточно сказать, что разрыв между субъектами Российской Федерации по величине валового регионального продукта на душу населения достигает сейчас 30 раз, по инвестициям в основной капитал на душу населения – 180 раз, по уровню регистрируемой безработицы – 20 раз, по уровню среднедушевых доходов – 14 раз.[487] Бюджетные расходы на душу населения варьируются в Российской Федерации по разным субъектам Федерации на здравоохранение более чем в 6 раз, на социальное обеспечение – в 15 раз, на образование – более чем в 5 раз.[488]

В опубликованном в 2007 г. докладе «Российские регионы: цели, вызовы, достижения», подготовленном в рамках Программы развития, осуществляемой ООН, отмечается, что по уровню своего развития Москва и богатая нефтью Тюменская область находятся на уровне Чешской Республики. С-Петербург и Татарстан приближаются к уровню развития Болгарии, в то время как отсталые регионы Ингушетия и Тува были ближе к Монголии и Гватемале.[489]

В докладе 2008 г. Министерства регионального развития приведены, например, такие данные: промышленное производство в 10 верхних развитых регионах превосходило промышленное производство в 10 последних, наиболее отсталых регионах в 33,5 раза в 2006 г. и в 39,1 раза в 2007 г. Как свидетельствуют эти данные, рецентрализация власти, которая проводилась в России в последние 8 лет, не продвинула вперед решение жгучей проблемы регионального неравенства.

Различаются и региональные налоговые системы. В Швейцарии семья с двумя детьми, которая зарабатывает в целом 150000 швейцарских франков, должна выплатить только 10005 франков кантональных и местных налогов в городе Цуге, но 24255 франков в Базеле. Эти города расположены в двух разных кантонах, и расстояние между ними составляет всего 125 км. Доля лиц с суммой налогооблагаемого дохода более 100000 швейцарских франков составила 9,41 процента в городе Цуге и 2,53 процента в кантоне Джура, при этом в Цуге – самое низкое налоговое бремя, а в Джуре – самое высокое.[490] В Федеративной Республике Германии земли существенно различаются, особенно западные от восточных, по экономической мощи.

Резкие региональные различия могут вызвать неблагоприятные политические, социальные и экономические последствия. Например, большие различия в уровне собираемых налогов может вызвать отток трудовых ресурсов и капитала из регионов с более высокими налогами в регионы, где налогообложение является более мягким. Различия в уровне бюджетной обеспеченности создают неодинаковые условия для предоставления населению социальных услуг, что может вызвать недовольство той части населения, которое проживает в регионах с низкой бюджетной обеспеченностью. Вследствие этого указанные региональные различия представляют потенциальную опасность для стабильности федеративного государства. И поэтому выравнивание финансовой обеспеченности субъектов федерации составляет одну из самых актуальных задач в сфере межбюджетных отношений.

Бюджетная необеспеченность регионов имеет тяжелые для них последствия. Приведем один пример из российской практики. В Дальневосточном федеральном округе уровень реальных денежных доходов населения составляет лишь 40 % от среднего по стране. При этом стоимость минимального набора продуктов питания здесь в 1,3 раза выше, чем в целом по России. Одним из неизбежных последствий такого положения явилось то, что за последние десять лет россиян в округе стало почти на миллион человек меньше. Разумеется, эта цифра образовалась не только за счет естественной убыли населения.[491]

В частности, в случае оттока населения и капиталов заметно сокращается и налоговая база, что не позволяет субъекту федерации только своими силами обеспечить населению средние по стране стандарты благосостояния. На помощь может придти федеральная власть, которая должна быть заинтересована в обеспечении всем гражданам государства независимо от их расселения, по крайней мере, минимальный доступ к образованию, здравоохранению и другим социальным благам. А для этого ей нужно располагать специальным фондом финансовых ресурсов. И это тоже является аргументом в пользу централизации немалой части доходов.

Из всего сказанного вытекает, во-первых, необходимость обеспечения конституционно-правового равенства субъектов федерации, которое является одним из коренных общепризнанных принципов федерализма и выражением принципа симметрии в построении федерации; во-вторых, конституционно-правовая симметрия не исключает и не может исключить фактическую асимметрию субъектов федерации, их финансово-экономическое и социальное неравенство; в-третьих, эта фактическая асимметрия должна учитываться в законодательной и договорной практике, не задевающей конституционно-правового равенства статусов субъектов федерации.

Почти ни одна федерация не оставляет вопрос о выравнивании бюджетной обеспеченности субъектов без соответствующего регулирования. Принцип выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации закреплен на конституционном уровне в ФРГ и Швейцарии. Хотя выравнивание практиковалось в Канаде с 1957 г., как формальное требование оно было включено в Конституционный Акт 1982 г., часть III которого называется «Выравнивание возможностей и региональные неравенства». В то же время Конституции США и Австралии не содержат такого требования. В Конституцию Российской Федерации принцип бюджетного выравнивания субъектов федерации также не включен, хотя в действительности само выравнивание за счет федеральной помощи осуществляется. Однако, конечно, предпочтительнее позиция тех федераций, в которых принцип бюджетного выравнивания субъектов закреплен в конституциях.

В разных федерациях применяются свои, нередко специфические методы выравнивания. Нередко механизм выравнивания в значительной части зависит от целей, на достижение которых направлено выравнивание. В ФРГ такой целью является создание примерно одинаковых условий жизни для немецких граждан независимо от места их постоянного жительства или пребывания на всей территории Германии. В Российской Федерации целью выравнивания является достижение минимальной бюджетной обеспеченности. Отсюда применение разных механизмов выравнивания. Рассмотрим их на примере зарубежных наиболее развитых федераций, а также Российской Федерации.

Пионером в разработке с 1933 г. политики выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации иногда называется Австралия. При этом она характеризуется как модель, которая интегрировала вертикальное и горизонтальное выравнивание и оказала влияние на большинство федераций, возникших в свое время в рамках Британского Содружества Наций.[492] Становление института выравнивания в Австралии прошло несколько стадий. Первоначально (1910-1933 гг.) федеральная помощь оказывалась некоторым нуждающимся штатам при отсутствии механизма, который регулировал бы предоставление такой помощи.

В 1933 г., когда была создана Комиссия Австралийского Содружества по грантам, указанный процесс приобрел более систематический характер. В течение 1933-1973 гг. эта комиссия разрабатывала методологию фискального выравнивания и давала рекомендации федеральному правительству. В 1973 г. роль Комиссии радикально изменилась. Если раньше она рекомендовала предоставлять отдельные, дополнительные эквализационные гранты штатам-заявителям, то теперь Комиссия стала определять для всех штатов данные для расчетов на душу населения, чтобы решать вопросы о распределении всей совокупности грантов для штатов, включая гранты, связанные с устранением существенной вертикальной несбалансированности доходов и расходов в пределах австралийской федерации.

Когда в 1989 г. общие доходные гранты (revenue grants) были заменены налогом на товары и услуги как совокупностью предназначенных для распределения безусловных финансовых трансфертов, Комиссия стала ответственной за рекомендацию данных для распределения этих грантов. Общий контроль осуществлял составленный из министров Совет Содружество - Штаты.

Нынешнее определение программы выравнивания заключается в том, что каждый штат должен обладать способностью обеспечить средний для штатов стандарт общественных услуг. Ключевую роль в выделении трансфертов, предназначенных для выравнивания финансовой обеспеченности штатов, играет Комиссия Содружества по грантам, которая призвана рационализировать и контролировать распределение грантов штатам. Первоначально она оценивает и определяет относительные потребности штатов в соответствии с принципом, что каждый штат нужно наделить способностью предоставить такой же стандарт услуг, как и другие штаты, если он прилагает такие же усилия для сбора доходов из своих собственных источников и ведет свои дела на том же уровне эффективности.

Применяемая Комиссией процедура очень сложна. Оценка относительных финансовых возможностей штатов касается как возможностей получения доходов, так и потребностей в расходах. Оценка осуществляется с использованием репрезентативного (стандартного) бюджета, в котором определяются доходные и расходные статьи, по которым измеряются потребности в выравнивании финансовой обеспеченности. Затем вычисляются национальные финансовые стандарты для доходных и расходных статей в репрезентативном бюджете. После этого объективные показатели используются для измерения относительных возможностей для сбора доходов и потребностей в расходах для каждого штата. Кульминацией оценочного процесса является рекомендация индекса относительных потребностей, который после учета численности населения в каждом регионе, составляет основу для распределения общецелевых грантов. Индекс относительных потребностей пересматривается каждые пять лет. Рекомендации Комиссии по грантам обычно, хотя и не автоматически, принимаются федеральным центром и штатами.

Однако следует отметить, что от политики финансового выравнивания выигрывает, прежде всего, северная территория, поскольку между самими австралийскими штатами нет большого неравенства с точки зрения роста населения и благосостояния, а значит и налоговых поступлений и относительной стоимости общественных услуг. В среднем федеральная помощь на выравнивание достигает 8 процентов валового внутреннего продукта штата[493]. Тем не менее, более богатые штаты-доноры, особенно Новый Южный Уэльс и Виктория ставили под вопрос степень выравнивания.[494]

Специфика выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов в Бельгийской федерации определяется двумя главными особенностями этой федерации, а именно: наличием двух сильно отличающихся один от другого видов субъектов – регионов и коммун, которые имеют разные источники и объемы финансирования, а также биполярной природой федерации, состоящей из двух этнолингвистических частей: франкоязычной и говорящей на голландском языке, при этом федеральный центр по существу не участвует в игре в качестве третьего партнера. Биполярный характер федерации определяет то, что в ее основе лежит компромисс. Это означает, что институциональные решения в целом и финансовые решения, в частности, не являются результатом четкого выбора определенной модели, а представляют собой достигнутый путем переговоров компромисс.[495]

В сфере налогового обложения только регионы пользуются некоторой (ограниченной) автономией, коммуны не обладают ею вообще. Объясняется это тем, что коммуны определяются на персональной, а не территориальной основе, как регионы[496]. Соответственно для коммун источником финансирования являются перечисления из федерального бюджета. Две трети средств они получают из поступлений по налогу на добавочную стоимость и почти одну четверть – из поступлений по личному подоходному налогу. А всего поступления от этих двух налогов составляют почти 95 процентов расходов коммун. И в то время как финансовые ресурсы, передаваемые регионам, устанавливаются для того, чтобы увеличиваться в соответствии с темпами экономического роста и потребительскими ценами, ресурсы для коммун привязываются к индексу цен. Нынешняя финансовая система Бельгийской федерации, как отмечается в научных источниках, скроена меньше по соображениям экономической рациональности, чем в соответствии со специфическими характеристиками Бельгийской федерации: биполярной, центробежной и асимметричной.[497]

Эти характеристики Бельгийской федерации оказывают значительное влияние на политику распределения финансовых ресурсов и финансового выравнивания в бельгийской федерации. Указанное влияние заключается, во-первых, в том, что эта политика есть предмет деятельности только федеральной власти. Во-вторых, доходы от налога на добавленную стоимость и личного подоходного налога не распределяются на основе принципа происхождения (т. е. территории, на которой они собраны). Например, в соответствии с фискальной реформой 2001 г. доля Фландрии сопоставима с ее демографическими достижениями (расчеты делаются на душу населения), но не с ее вкладом в соответствующий налоговый ресурс (т. е. не в соответствии с принципом территориального происхождения налога). Поскольку в настоящее время экономически наиболее сильной частью федерации является Фландрия, то на ее территории собирается большая часть налогов. В результате, как указывают, бельгийские специалисты, оказывается, что «федеральные» деньги поступают в большей части из Фландрии, а перераспределение в итоге означает, что деньги из Фландрии идут в два других региона[498]. И это составляет основу постоянного латентного конфликта интересов. В-третьих, источники и объемы финансирования коммун и регионов не совпадают.

После фискальной реформы 2001 г. фонды, передаваемые коммунам, включают три ключевых компонента: федеральные трансферты (трансферт части доходов от налога на добавленную стоимость и трансферт поступлений от личного подоходного налога); компенсация за прежний налог (радиотелефонный сбор) и федеральное финансирование, касающееся иностранных студентов.

Таким образом, в бельгийской федерации механизмы фискального выравнивания, которые отчетливо связаны с финансированием коммун и регионов, относительно невелики. Выравнивание финансовой обеспеченности субъектов федерации лежит на ответственности федеральной власти, особо проводится только в отношении регионов на основе специального трансферта на выравнивание. Самый существенный механизм фискального выравнивания осуществляется в форме выплат на социальное обеспечение и охрану здоровья (последнее не относится к превентивному здравоохранению). Политика в данной области полностью контролируется федеральным правительством.[499]

Своя специфика имеется и в политике бюджетного выравнивания субъектов федерации, которая проводится в Канаде. Поскольку здесь принцип выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации закреплен в Конституции государства, это накладывает серьезную ответственность на федеральную власть. Канадская специфика определяется большим разрывом в бюджетной обеспеченности разных провинций и свойственной канадской федерации децентрализацией. Особенностью выравнивания финансовых ресурсов канадских провинций состоит в том, что оно касается только различий в способности провинций аккумулировать доходы.

Федеральные трансферты, направляемые провинциям, довольно ненавязчивы. Трансферты выражаются в двух главных формах: выравнивающие трансферты, предоставляемые без всяких условий, и так называемые блоковые гранты, расчет которых идет на душу населения и которые предназначаются провинциям для оказания ими населению важных услуг в области охраны здоровья; образования, отвечающего минимальным общенациональным стандартам, и социальной помощи.[500]

В Канаде горизонтальное выравнивание происходит исключительно за счет федеральных средств. В отличие, скажем, от немецких земель богатые провинции в этом процессе напрямую не участвуют, и они не уравниваются с экономически менее развитыми провинциями с учетом среднего общенационального стандарта, иначе говоря, уровень их бюджетной обеспеченности в абсолютных цифрах не понижается. Они участвуют в процессе горизонтального выравнивания косвенно, через федеральные фонды, поскольку их вклад в эти фонды в пропорциональном отношении, несомненно, более весом. Выравниваются до общенационального уровня (стандарта) только относительно бедные провинции, хотя понятие бедности в данном случае имеет относительный характер.

Одно время семь из десяти провинций являлись реципиентами, затем их стало восемь. В 2005-2006 гг. реципиентами эквализационных платежей были 8 из 10 канадских провинций. Только провинции Онтарио и Альберта не получали таких платежей из федеральной казны. Платежи в расчете на душу населения разнились от 82 долларов в Саскачеване до 1,996 долл. на острове принца Эдуарда. По мнению некоторых авторов, «выравнивание является фундаментальным инструментом, посредством которого Канадская федерация примиряет равенство и автономию».[501]

Поскольку фонды для такого выравнивания создаются всецело за счет федерального бюджета, а выплаты из него идут территориям, но не индивидуальным налогоплательщикам, то это означает, что последние в более бедных провинциях вкладывают в процесс выравнивания в соответствии со своими доходами точно так же, как индивидуальные налогоплательщики в более богатых провинциях.[502]

Своеобразен и используемый в Канаде метод «горизонтального выравнивания» провинций. Суть его состоит в определении репрезентативной налоговой системы в соответствии с общенациональным стандартом налоговых сборов, сформированном на основе 37 (ранее 33) различных источников доходов. С 1982 г. этот стандарт выводился как средняя величина по данным из пяти провинций: Британской Колумбии, Саскачеван, Манитобы, Онтарио и Квебека с соответствующим исключением самой богатой провинции и четырех самых бедных.

Действительная фискальная способность каждой провинции измеряется на основе усредненных данных по пяти названным провинциям с пересчетом на душу населения, чтобы определить положенный объем финансовой помощи, оказываемой за счет федерального бюджета. Эти усредненные данные называются общенациональным стандартом и становятся своего рода критерием фискальной обеспеченности канадских провинций.

Формула, используемая для исчисления платежей в связи с процессом выравнивания, является предметом переговоров между федеральной властью и провинциями каждые пять лет.

В 2001-2002 финансовом году общенациональный стандарт для целей выравнивания финансовой обеспеченности провинций составил 5869 долл. на человека, общая сумма, израсходованная на выравнивание бюджетной обеспеченности провинций составила в 2005-2006 гг. 10,9 млрд. канадских долларов.. Провинции, которые были обеспечены ниже общенационального стандарта, получили так называемые эквализационные выплаты (денежные трансферты без каких-либо условий) с тем, чтобы довести их доходы на душу населения до стандарта. Чем ниже достигнутый в провинции уровень доходов, тем больше выплат по программе выравнивания. Богатые провинции, где уровень финансовой обеспеченности выше общенационального стандарта, таких выплат не получают.

В отличие от схем выравнивания, применяемых в других странах (например, в Австралии), канадская система направлена только на определение различий в финансовых возможностях провинций. Она не ставит целью измерение различий в стоимости обеспечиваемых провинцией услуг или в потребности в специфических расходах на конкретную программу.[503] Тем не менее, как отмечают канадские специалисты, система «горизонтального выравнивания» оказывается полезной для провинций, поскольку ведет к сближению канадских провинций с точки зрения объема ВВП и его доли на душу населения. По словам Р. Уоттса, часто выдвигаемые утверждения, что программы выравнивания не способствуют экономическому росту реципиентов, не подтверждается канадской практикой.[504]

Определенная совокупность трансфертов предназначается для содействия провинциям в финансировании здравоохранения, благосостояния и той ступени образования, которая следует за средним образования. В основном равные в расчете на душу населения трансферты номинально делятся на два компонента – Канадский Трансферт на Здравоохранение для поддержки расходов на охрану здоровья и Канадский Социальный Трансферт для поддержки благосостояния и следующей после среднего образования ступени образования. Эти трансферты, как и программа выравнивания бюджетной обеспеченности провинций, финансируются за счет общих федеральных доходов.

Однако, несмотря на разработанные в Канаде четкие механизмы горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности провинций (асимметрия создается лишь особым положением провинции Квебек, в которой действует своя система личного и корпоративного подоходного налога) и выделения через трансферты дополнительных финансовых ресурсов на специальные цели, в сфере бюджетно-налоговых взаимоотношений федеральной власти и провинций существует немало проблем, связанных с недостатком средств в федеральном бюджете, что вынуждает федеральное правительство сокращать объемы грантов. Это вызывает и недовольство провинций и порождает целый ряд проблем, связанных с выравниванием, которые обсуждаются и в правительственных, и научных кругах.[505]

Специфическое отношение к политике выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации сложилось в США, Это отношение в целом является отрицательным, и в этой стране нет федеральной программы бюджетного выравнивания штатов, но при финансировании, например, сферы образования в штатах, используется принцип выравнивания. Как отмечается в одном зарубежном источнике, «по сравнению с другими индустриальными странами Соединенные Штаты, предоставляя штатам общецелевые гранты, не ставят целью достижение горизонтального выравнивания. Различные категорические гранты, выделяемые штатам, хотя и содержат в своих формулах факторы выравнивания, используются федеральным правительством, прежде всего, для обеспечения минимальных стандартов».[506].

В США считается, что в условиях рыночной экономики никакой помощи в выравнивании условий жизни в штатах федеральная власть, а тем более богатые штаты, оказывать не должны. Если условия жизни в конкретном штате не удовлетворяют людей, они могут «голосовать ногами», т. е. переехать в другой, по их мнению, более благополучный штат. Это вызывает соревнование между штатами, каждый из которых стремится предотвратить бегство из штата людей и капиталов. Отсутствие официальной программы выравнивания, как считают специалисты, не увеличило неравенство между штатами.

Это соревнование проистекает из стремления штатов расширить налоговую базу за счет привлечения из других регионов, например, предпринимателей, людей с относительно высокими доходами, фирм с потенциальным инвестиционным капиталом и т. п. Поэтому штаты, зная о налоговой системе своих соседей, не хотят, чтобы устанавливаемые ими налоговые ставки сильно отличались от ставок, действующих в других штатах. И если они по тем или иным причинам устанавливают более высокие ставки по одним налогам, то стремятся понизить их по другим налогам, чтобы не терять привлекательности для новых потенциальных налогоплательщиков. Например, в штате Мичиган установлен более высокий налог на прибыль, чем в некоторых соседних штатах, зато взимаемый в данном штате 4-х процентный налог с розничных продаж был ниже по сравнению со штатами, расположенными вокруг Великих Озер.[507].

Вместе с тем, подчеркивая отсутствие в США законодательно и практически закрепленного механизма «горизонтального выравнивания» финансовой обеспеченности штатов, нельзя отрицать, что федеральное правительство по существу осуществляет эту функцию косвенно, через систему предоставления условных грантов.

В ФРГ особенность политики выравнивания бюджетной обеспеченности земель состоит в сочетании вертикального и горизонтального выравнивания. Необходимость самого выравнивания не подвергается сомнению ни политиками, ни учеными. Она вытекает из существенных региональных различий, которые приводят к делению земель на богатые и относительно бедные. Доля доходов из источников, формирующих бюджеты земель и местных органов власти и находящихся по закону в их полном распоряжении, в общей сумме поступлений в эти бюджеты довольно высока (82 процента), но распределение этих доходов между землями крайне неравномерно. В результате земли с недостаточными финансовыми ресурсами не способны выполнять в полной мере возложенные на них обязанности и, прежде всего, обеспечение примерно равных условий жизни для всех граждан ФРГ независимо от места их проживания.

Преодолению финансового неравенства должна способствовать разработанная и применяемая в ФРГ система вертикального и горизонтального выравнивания. Эта система вызывает значительное напряжение усилий как со стороны всей Федерации, так и со стороны относительно преуспевающих земель. Проблема финансового выравнивания особенно обострилась в связи с присоединением восточных земель в результате поглощения ГДР. Так, интеграция восточногерманских земель в систему межправительственных бюджетно-налоговых отношений в 1995 г. потребовала увеличения земельной доли НДС с 37 процентов до 44, что, естественно, вызвало недовольство богатых западных земель.

Кроме того, ввиду финансово-экономической слабости восточногерманских земель по сравнению с другими землями в составе ФРГ страна вынуждена принимать специальные меры по повышению их бюджетной обеспеченности. Согласно Пакту Солидарности II, соглашение о котором было подписано в 2001 г. федеральным правительством и землями, восточные земли будут получать вплоть до 2019 г. федеральные гранты общей суммой в 159 млрд. евро с ежегодным понижением шкалы получаемых грантов с тем, чтобы эти земли могли справиться с вызовами германского объединения.[508]

Разумеется, главный путь финансового выравнивания относительно бедных земель – это их собственные усилия по расширению своей налоговой базы, которая привела бы к увеличению налоговых поступлений в бюджет земли и повысила бы степень ее относительной независимости. Однако это довольно длительный процесс, связанный с обеспечением за счет различных средств высоких темпов экономического роста. Самостоятельным, но временным и не всегда надежным источником выравнивания являются внешние заимствования. При этом земли должны находить нужные средства исключительно на рынках капитала

Специальным источником выравнивания являются платежи из федерального бюджета. Три главных налога, которые дают наибольшие поступления финансовых средств, по-разному используются в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации. Два налога – подоходный налог на физических лиц и подоходный налог на корпорации - не решают проблему выравнивания. Они закреплены в Основном законе ФРГ, где определены и пропорции их распределения между федерацией и землями. Поскольку эти два налога делятся по принципу происхождения (т. е. с учетом их сбора по месту жительства физического лица и месту регистрации корпорации) бедные в финансовом отношении земли не получают никаких преимуществ.

Другое дело – налог на добавленную стоимость. Этот налог не закреплен в Конституции и регулируется федеральным законом. Он может периодически меняться, для чего требуется большинство в обеих палатах парламента. Часть поступлений от НДС перечисляется местным органам власти (в качестве компенсации за отмененный недавно местный налог на собственность корпораций) и часть откладывается для улучшения пенсионного плана федерального правительства. Остающиеся средства делятся между федерацией и землями в соотношении, которое устанавливается федеральным законом. В настоящее время действует правило, согласно которому около 46 процентов налога на добавленную стоимость передается землям, причем эта доля налога распределяется частично в соответствии с численностью населения земли, а частично в соответствии с показателем величины доходной базы земли.

Отчисления от НДС, поступающие в распоряжение земель, составляют 43 процента их доходов. Этот налог напрямую связан с финансовым выравниваем земель. 75 % земельной части НДС распределяются между землями в расчете на душу населения (но не на основе принципа происхождения налогов). А это означает, что выигрывают те земли, где уровень доходов на душу населения ниже среднего по стране.

Распределение остающихся 25 % осуществляется с учетом целей горизонтального выравнивания. Для этого исчисляется налоговая база (или, другими словами, налоговая мощь земли), принимая во внимание средний по региону доход работающего населения и его корпоративные и региональные налоговые поступления. В результате распределения в пользу земель доходов от НДС средняя налоговая мощь самых бедных регионов повышается до 92 процентов от среднего уровня по стране. По существу это первая ступень процесса горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности земель.