Институциональные особенности

Отличия российского федерализма от зарубежного начинаются с особенности возникновения Российской Федерации. Как известно, она возникала не путем объединения в единое государство существовавших до этого разрозненных государств и государственных образований и не по их взаимному согласию создать федерацию. Российская Федерация создавалась сверху, путем деволюции, то есть путем выделения в составе государства отдельных, относительно самостоятельных автономий, которые, становясь субъектами федерации, превращались в государства и государственные (или государствоподобные) образования и соответственно путем передачи субъектам федерации части предметов ведения и полномочий, принадлежавших центральной власти. Следовательно, в основе создания Российской Федерации лежит не договор, а закон. Заключенный позже федеративный договор детализировал и оформил фактически уже созданную, хотя и не достроенную до конца, федерацию и фактически уже сложившиеся по ряду аспектов федеративные отношения.

С учетом общепризнанных признаков федерации как формы государственного устройства важно в теоретическом и практическом смысле оценить, насколько далеко зашел процесс институционализации федерализма в России и каковы особенности российского федерализма. Можно согласиться с тем, что «первичная база федерализма, основанного на принципах демократии и уважении прав человека, в 1990-х была практически сформирована».[170]

Как известно, становление новой российской государственности предполагало среди прочих направлений формирование реальной федерации, основанной на общепризнанных в мировом сообществе принципах федерализма. Первоначально в этом направлении были сделаны некоторые существенные шаги, особенно в связи с подписанием Федеративного договора и принятием на референдуме Конституции Российской Федерации.

В Основном законе государства была закреплена федеративная форма его устройства. В ст. ст. 71, 72, 73 Конституции РФ было проведено разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации. Она признала также возможность заключения по этим вопросам дополнительных договоров между центром и членами федерации. Впоследствии такие договоры были заключены с 46 субъектами РФ. Чрезвычайно важными для становления российского федерализма являются конституционные положения о суверенитете и целостности РФ; верховенстве ее Конституции и законов на всей территории Российской Федерации; равноправии субъектов федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; признании в российском государстве общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов; о статусе республик как государств в составе РФ и др.

Как и конституции иных федеративных государств, российская Конституция предусматривает ряд гарантий прав как федерального центра, так и субъектов федерации, гарантий, призванных воспрепятствовать превращению федеративного государства в конфедерацию или унитарное государство. Конституционный Суд может признать ничтожными, т. е. юридически недействительными любые нормативные акты субъектов федерации, противоречащие федеральной Конституции. Субъекты федерации не имеют права вмешиваться в исключительные предметы ведения и полномочия федеральной власти и ее полномочия по предметам совместного ведения, а федерация не правомочна вмешиваться в исключительные предметы ведения и полномочия субъектов. Статус любого субъекта Российской Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и самого субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Также с взаимного согласия могут быть изменены границы между субъектами РФ.

В системе федеральных органов государственной власти была создана типичная для федеративных государств вторая палата парламента - Совет Федерации, который, несмотря на все свои недостатки и, прежде всего, нарушение принципа разделения властей, стал полем представительства и защиты интересов регионов, из которых, в сущности, и состоит Федерация. При этом предполагалось, что Совет Федерации как общенациональный орган законодательной власти будет стремиться к балансу общегосударственных и региональных интересов.

Однако, правда и то, что российский федерализм находился как бы в зачаточном и не устоявшемся состоянии, имел более декларативный, чем реальный характер. В его институциональном дизайне еще имеется много пробелов.

Следует подчеркнуть, что слабости федерализма в России были связаны не с тем, что приходилось учитывать специфику российской действительности и соответствующим образом преломлять общепризнанные принципы федерализма, апробированные на опыте других федераций. Значительно большую роль играли другие факторы.

Представляется бесспорным, что в сдерживании процесса федерализации сыграло заметную роль, в частности, отсутствие опыта и традиций федерализма. Несмотря на то, что в отечественной науке иногда в качестве доказательства наличия частичного опыта федеративного построения государства указывается на особый статус некоторых территорий в дореволюционной России (например, Царство Польское, Великое княжество Финляндское, Бухарский эмират, Хивинское ханство), в целом ничего похожего на федеративные отношения в этом не было. Все эти и другие части входили в состав империи, построенной на основе в высокой степени централизованной государственной структуры. Перед Россией стояла и стоит сложная задача сбалансирования федеративных начал и централистских традиций.

Помимо того конструктивного недостатка российской модели федеративного устройства, который выражается в возможности пересмотра конституции с целью дефедерализации и перехода к унитарному государству без согласия субъектов Российской Федерации, есть ряд других особенностей этой модели, свидетельствующих о ее пороках.

Одним из них является так называемый «матрешечный» принцип организации некоторых субъектов Федерации, а именно, вхождение одних равноправных субъектов Федерации (автономных округов) в состав других, по-видимому, еще более равноправных субъектов (края и областей). Появилось даже не предусмотренное Конституцией Российской Федерации обозначение такой своего рода амальгамы – «сложносоставной субъект Федерации».

Вряд ли можно серьезно оспаривать то, что в данном случае имеет место явное нарушение конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации, который, казалось бы, составляет одну из основ российского федерализма. Отметим, во- первых, что об очевидном нарушении в Российской Федерации принципа равноправия субъектов федерации свидетельствует тот факт, что Чукотский автономный округ функционирует как самостоятельный и относительно независимый субъект федерации, в то время как другие автономные округа, равные по статусу Чукотскому, входят в состав края и областей с вытекающими отсюда нарушениями одинакового правового статуса автономных округов.

Во-вторых, статус автономного округа, входящего в состав края, области существенно отличается от статуса автономного округа, не входящего в состав другого субъекта Российской Федерации, не говоря уже о статусах иных субъектов Федерации. Как справедливо отметила И. А. Умнова, факт вхождения автономного округа в состав края или области «имеет определенные последствия и неизбежно сужает круг прав субъекта Федерации, входящего в состав другого субъекта Федерации».[171]

Согласно толкованию части 4 статьи 66 российской Конституции, данному федеральным Конституционным Судом,[172] статус автономного округа, входящего в состав края, области, имеет ряд особенностей, не присущих другим субъектам Российской Федерации:

1) автономный округ составляет часть другого субъекта Российской Федерации;

2) население автономного округа принимает участие в выборах законодательного органа и высшего должностного лица другого субъекта Федерации;

3) факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области, хотя эти полномочия и отличаются от тех, которые край, область осуществляет в отношении других своих частей;

4) в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов государственной власти на территории автономного округа осуществляется в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Тем самым стороны в переговорах по заключению договора – край или область, с одной стороны, и автономный округ – с другой, - сразу ставятся в неравные условия: примут или не примут край или область все меры для достижения согласия, в конечном счете, в любом случае обеспечивается распространение юрисдикции их органов государственной власти на автономный округ.

В довершение картины подчиненного положения автономного округа, входящего в состав края или области, можно сослаться на Уставы края и областей, в составе которых имеются автономные округа. Например, Устав Тюменской области, с одной стороны, содержит положение о том, что территория области включает территории автономных округов, с другой – положение о том, что территория области не может быть изменена без ее согласия. Это не может не означать, что, во-первых, входящие в состав Тюменской области Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа не могут изменять свои границы без согласия Тюменской области. Во-вторых, содержащиеся в Уставе Тюменской области положения означают, что указанные автономные округа не смогут и выделиться из состава Тюменской области без ее согласия, что противоречит Конституции Российской Федерации и правовой позиции Конституционного Суда РФ.

Утверждать после всего этого о равноправии автономных округов как субъектов Российской Федерации с другими субъекта Федерации можно лишь, отказавшись от всякой логики и вопреки очевидным фактам. Выводы, вытекающие из толкования Конституционным Судом части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации, достаточно убедительно свидетельствуют о том, что во взаимоотношениях края, области и автономного округа один субъект Федерации (автономный округ) ставится в подчиненное положение по отношению к другому субъекту Федерации (краю или области).

В связи с этим следует отметить одну немаловажную деталь: одни положения Конституции Российской Федерации противоречат другим ее положениям. Так, норма, закрепляющая вхождение автономного округа в состав края или области, зафиксирована в ст. 66, помещенной в главу 3 «Федеративное устройство». Принцип же равноправия субъектов Федерации отражен в ст. 5, расположенной в главе 1 «Основы конституционного строя». Тем самым допускается нарушение части 2 статьи 16, где четко сформулировано важнейшее конституционное правило: «Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации».

Ряд вопросов, связанных со статусом автономных округов, Конституционный Суд не затронул: например, вопрос о бюджетных отношениях между автономным округом и областью, краем (Обязан ли автономный округ перечислять часть налогов, собранных на его территории, в бюджет края или области, в состав которой он входит?).

Важным аспектом взаимоотношений автономного округа и края или области, в состав которого или которой он входит, является его право изменить свой статус и выйти из состава соответствующих края или области.

Конституционный Суд Российской Федерации в деле о толковании части 4 статьи 66 российской Конституции указал на наличие весьма существенных особенностей в статусе автономного округа, входящего в состав края или области, о которых говорилось выше. Эти особенности сильно отличают автономный округ, входящий в состав края или области, от Чукотского автономного округа, непосредственно входящего в Российскую Федерацию, а также от других субъектов Федерации. Выход автономного округа из состава края или области неизбежно влечет за собой его освобождение от таких особенностей, а это и есть ничто иное, как изменение статуса автономного округа, если понимать статус как совокупность прав, обязанностей и ответственности субъекта федерации.

Другой вопрос, который возникает в связи с возможностью выхода автономного округа из состава края или области, - это вопрос о том, нужно ли при этом согласие на выход со стороны соответствующего края или области. Однозначный ответ на этот вопрос дается в Конституции Российской Федерации. Согласно части 5 статьи 66 Конституции, для изменения статуса субъекта Российской Федерации нужно взаимное согласие Российской Федерации и субъекта Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. Это положение Конституционный Суд Российской Федерации конкретизировал применительно к ситуации изменения статуса автономным округом. В его Постановлении от 14 июля 1997 г. № 12-П содержится прямое указание: для изменения автономным округом своего статуса «не требуется согласия или предварительного разрешения края, области». И это справедливо, поскольку нельзя желание одного субъекта федерации изменить свой статус ставить в зависимость от интересов и желания другого субъекта Федерации.

Дальнейшая судьба автономных округов зависит как от них самих, их инициативы и активности, так и от федерального центра, понимания им того очевидного факта, что вхождение одного субъекта Федерации в состав другого субъекта ведет к нарушению принципа равноправия субъектов Российской Федерации. Федеральная власть, очевидно, не должна препятствовать выходу автономных округов при их желании из состава края или области либо она должна признать, что конституционный принцип равноправия субъектов Федерации в данном случае не действует.

Существует и другой вариант разрешения данной проблемы. Он состоит в добровольном слиянии автономного округа с краем или областью, в состав которого или которой он входит. Именно по этому сценарию развернулись события в Пермской области, законодательный орган которой внес 23 мая 2003 г. поправку в региональный закон о референдуме. Поправка позволяла провести плебисцит по вопросу о слиянии области и Коми-Пермяцкого автономного округа. В пользу такого слияния по экономическим причинам высказались и губернатор Пермской области, и губернатор Коми-Пермяцкого автономного округа. Идею слияния поддержал и Президент Российской Федерации. 7 декабря 2003 года в Пермской области и на территории Коми-Пермяцкого автономного округа был проведен соответствующий референдум, на котором население обоих субъектов Российской Федерации высказалось за слияние области и автономного округа в единый Пермский край. Позже такого рода слияния произошли и в других регионах страны. В результате в России в 2012 г. оставалось 83 субъекта федерации.

Наряду с теми особенностями российского федерализма, которые демонстрируют его слабости и противоречия, имеются особенности, вызванные объективно историческими условиями развития российского государства. Именно такой особенностью является то, что в основе организации Российской Федерации лежат два принципа - этнотерриториальный и территориальный. Использование первого из них имело как политическую, так и правовую подоплеку. Как уже упоминалось, еще в царской России некоторые регионы имели особый, более самостоятельный статус. При этом выделялись они, как правило, по этнотерриториальному признаку.

Партия большевиков, первоначально настроенная против идей федерализации, затем изменила свою позицию в силу логики революционного движения, которая требовала привлечения на сторону большевиков нерусских народов, испытывавших притеснение, угнетение и оскорбления в условиях царской империи. Одним из пряников, которые сулила эта партия угнетенным народам, было обещание реализации ими права на самоопределение и создание собственной национальной государственности. Это обещание, хотя и формально, в половинчатом и противоречивом виде было выполнено.

Вся федерация была построена по этнотерриториальному принципу. Чисто территориальный признак пока не использовался: области и края, населенные преимущественно этническими русскими, прав субъектов федерации не имели. Территориальный принцип организации и функционирования Российской Федерации был введен в действие Федеративным договором и закреплен затем в федеральной Конституции 1993 года. Преобразование территориально-административных единиц РСФСР (областей, краев, Москвы и Санкт-Петербурга) в субъекты Российской Федерации укрепило федеративные начала в построении и функционировании Российского государства.

В настоящее время в самой России и за ее пределами ведется оживленная дискуссия по поводу того, должна ли федерация здесь основываться на одном – территориальном принципе, как, например, федерации в США и ФРГ или специфика федерализма в России заключается, в частности, в том, что в основе ее лежат и должны лежать два принципа – территориальный и национально-территориальный.

Сочетание обоих принципов в федеративном устройстве России подвергалось критике, в частности, на том основании, что указанные принципы «нигде в мире соединить не удалось».[173] Такое заявление вызывает, по меньшей мере, два возражения. Одно из них касается формальной стороны вопроса. В Бельгии, которая является федеративным государством, как раз соединены, пусть и в своеобразной форме, два принципа устройства – этнический и территориальный, и поэтому утверждение, что соединить такие принципы нигде в мире не удалось, представляется не совсем корректным.

Второе возражение имеет более широкое, можно сказать методологическое свойство: почему Россия всегда и во всем должна опираться на уже имеющийся, кем-то апробированный опыт?! Так ли уж необходимо каждый раз выискивать: а не отклоняется ли Россия от какого-то опыта?! Но не может Российская Федерация с ее огромной спецификой быть во всем похожей на зарубежные федерации. У России с ее историческими традициями, сложным этническим составом населения при признании общедемократического права народов на самоопределение должна быть своя модель федеративного устройства в чем-то одинаковая, а в чем-то и отличная от иных моделей федерализма.

Институциональное значение имеет также вопрос об оптимальном числе субъектов федерации, который привлек к себе внимание в связи с обсуждением проблемы определенной унификации Российской Федерации за счет сокращения числа ее субъектов. Вряд ли можно отрицать, что количество субъектов федерации в России действительно велико, причем они сильно разнятся по многим показателям, в первую очередь, экономическим и социальным. И, конечно, невозможно согласиться с утверждением, будто «федерации, состоящие из большого числа субъектов, жизнеспособнее, чем федерации с малым числом участников»,[174] поскольку непонятно, на чем оно основано.

Проблема унификации федерации за счет сокращения числа ее субъектов - не чисто российская. В ФРГ, например, сторонники реформирования федерации считают, что шестнадцать земель слишком много для такой страны, как Германия, следовало бы оставить семь-десять земель. Аргументов в пользу укрупнения субъектов федерации приводилось несколько, и они заслуживают внимания: а) земли, небольшие по территории с малочисленным населением, не способны обеспечить желаемую экономическую базу; б) их число без надобности усложняет политический процесс в Бундесрате, а количество и частота земельных и местных выборов в различных землях вызывает у населения беспокойство и раздражение

Оппоненты реформирования федерации указывают на небольшие кантоны в Швейцарии, малые штаты в США, небольшие провинции в Канаде и на малые национальные государства, такие как Люксембург. Противники укрупнения субъектов федерации отмечают также сложность и затраты, связанные с большой реформой в то время, когда есть много других требований, предъявляемых политической системе в результате объединения Германии. Как считают некоторые немецкие авторы, реформе федерации оказывают сопротивление политические и бюрократические элиты, которые выигрывают от статус кво.[175]

Все это говорит о том, что к проблеме переустройства федерации за счет укрупнения субъектов федерации следует подходить очень взвешенно и, непременно, на основе широкого обсуждения с участием всех заинтересованных сторон и достижения консенсуса. Процесс этот будет постепенным, а не одноразовым, здесь недопустимо использование администрирования, принуждения, насилия. Пресловутая идея «губернизации» направлена не столько на укрупнение субъектов федерации, сколько на унитаризацию государства, устранение национальной государственности народов и создание новых очагов конфликтов.

При нормальном процессе реформирования федерации нужно определить круг субъектов федерации, небольших по территории и численности населения, хронически отстающих в своем экономическом развитии и потому объективно неспособных превратиться в самодостаточные регионы. Именно с них нужно начинать процесс переустройства федерации, либо присоединив эти регионы к экономически мощным субъектам федерации, либо выделив их в отдельные территории, находящиеся под прямым управлением (и соответственно подчинением) федерального центра.. При этом следует учитывать, что региональные политические элиты и их руководители будут, как правило, всеми силами противодействовать этому процессу, ибо для них такая реорганизация означает утерю определенного числа выгодных постов.

Помимо отмеченных, есть и другие особенности, которыми отличается российский федерализм. Это относится и к разграничению предметов ведения и полномочий, а также связанной с ним договорной практике, и межбюджетным отношениям, и регулированию участия субъектов федерации в международных и внешнеэкономических связях. Эти особенности будут рассмотрены ниже, в соответствующих главах учебника.

Некоторые особенности российского федерализма связаны с взаимоотношениями федерального центра и субъектов Федерации. Нынешняя политическая ситуация в России характеризуется неопределенностью в отношении дальнейшей судьбы федерализма. Если бросить хотя бы беглый взгляд на историю федеративного строительства в российском государстве новейшего времени, то в ней легко различимы два этапа: этап децентрализации власти и управления 1991-1999 гг. и этап централизации, начиная с 2000 года.

Взятый в начале 90-х годов прошлого столетия курс предполагал достижение двух главных стратегических целей – переход к рыночной экономике и демократии. Достижение и той, и другой цели предполагало децентрализацию власти. Так, формирование рыночных отношений ведет к увеличению числа независимых субъектов хозяйственной деятельности, в том числе регионов. Оно связано с передачей на места более широких полномочий в области принятия решений. В условиях становления, а тем более функционирования рыночных регуляторов несостоятельной представляется сама мысль о возможности тотального управления экономикой из единого государственного центра власти, особенно если иметь в виду масштабы российского хозяйства.

Поэтому вряд ли можно подвергнуть сомнению необходимость самой децентрализации. В федерации, как правило, существует достаточно децентрализованная система власти и управления, в которой большинство текущих вопросов, представляющих особый интерес для населения, решается на местном и региональном уровнях. Для новой России децентрализация тем более представляла насущную необходимость. Разрушение существовавшей командно-административной системы, демократизация жизни общества и его политической системы были неизбежно сопряжены с передачей значительной части власти и полномочий по управлению на места. Определенное рассредоточение власти и управления было продиктовано той системой жесткой и окостеневшей централизации, которая была присуща советской системе, несовместимой ни с демократией, ни с рыночной экономикой.

Но специфика децентрализации в России в тот период определялась тем, что она происходила в условиях крайне неустойчивой и во многом неопределенной политической и экономической ситуации, а также глубоких расколов в общенациональной политической элите. Оказавшись в тисках многих противоречий, российский центр власти стремился опереться на российские регионы, заигрывал с руководством регионов, обещая, в частности, республикам столько суверенитета, сколько они в состоянии будут проглотить. Со своей стороны, стремясь укрепить собственные позиции и присвоить как можно больше полномочий, региональные лидеры последовательно использовали в своем торге с российским федеральным центром его слабость, неуверенность, опутавшие его противоречия.

В своих взаимоотношениях с региональными политическими элитами центр предпочитал двусторонние отношения многосторонним отношениям, неформальные сделки с отдельными региональными лидерами решению на основе закона вопросов, представляющих для субъектов федерации коллективный интерес. Как отмечает один из зарубежных исследователей отношений между федеральной и региональной властью в России, «напряженность в отношениях между центром и регионами в основном проистекает из споров относительно разделения власти и ответственности между центральной и региональными властями. В рамках этих споров политически слабые центральные власти в целом не имели силы и способности насильственно вмешаться и дисциплинировать упрямых региональных лидеров. Вместо этого, повторяющимися альтернативами решению вопросов были различные формы политических сделок между федеральной и региональными властями».[176] Заключение двусторонних сделок между центром и регионами стало институционализированным явлением.

Федеральный центр дал в руки региональных лидеров сильный политический ресурс в виде контроля за назначением руководителей территориальных структур федеральных министерств и ведомств. «Контролируя назначение таких влиятельных должностных лиц (например, руководителей налоговой инспекции, финансовых контролирующих органов, должностных лиц таможенной службы, судей, прокуроров, центральных избирательных комиссий), губернаторы были способны подрывать власть федерального правительства и мешать проведению федеральной политики».[177]

Отдавая столь мощный ресурс в руки региональных лидеров, федеральный центр не мог не понимать, что не только существенным образом ослабляет свою власть и во многом теряет контроль за ситуацией в субъектах федерации, но и в определенной степени попадает в зависимость от регионального руководства. У последнего возросли возможности манипулировать деятельностью указанных территориальных структур в собственных интересах.

Центр потворствовал и своекорыстному участию региональных элит в процессах приватизации, сдерживанию ими демократического развития в субъектах федерации. Не без участия федерального центра произошла коммерциализация региональных элит. По меткому замечанию известного немецкого политолога Клауса фон Бойме, в России «местные элиты благоприятствовали приватизации, потому что они получили шанс присвоить часть государственной собственности. Отношения «патрон-клиент» возникли как в центре, так и в регионах. Но в регионах переплетение экономической и политической элит пошло дальше, чем в центре…».[178] Примерно того же мнения придерживается шотландский политолог К. Росс, который утверждает, что «в новом пост-коммунистическом корпоративном союзе региональные экономические и политические элиты объединили усилия для грабежа богатств своих регионов».[179]

Заметим также, что вся приватизация и распределение собственности проходили под прямым контролем и при непосредственном участии региональных элит. Определение условий приватизации; подлежащих приватизации объектов и их стоимости; круга лиц, которым передается государственная собственность; передача недвижимости в аренду по произвольно установленным правилам, - все это и многое другое, с одной стороны, резко усилило власть региональной элиты, с другой – создало самые благоприятные условия для ее обогащения.

Потворство региональным лидерам и региональным политическим элитам со стороны федерального центра осуществлялось с одной явной целью: привлечь на свою сторону региональные элиты. Однако цена была слишком высокой. Как было замечено в одном зарубежном исследовании, «ценой успешной интеграции региональных элит явился фундаментальный дефицит демократии в самих регионах».[180] Создалась ситуация, когда принимаемые в центре отдельные меры по демократизации общества и его политической системы тормозились по разным причинам на местах. Вместо мощного сдвига в сторону развития демократии, что должно сопутствовать становлению рыночной экономики, в немалом числе регионов при попустительстве федерального центра сформировались режимы авторитарного типа. Разумеется, такие режимы несовместимы с подлинно федеративными отношениями, которые однозначно предполагают соблюдение законов и реализацию принципов демократии как на федеральном уровне, так и в масштабах каждого субъекта федерации.

Попустительство со стороны федерального центра и его заигрывание с региональными лидерами и политическими элитами имели печальные для страны последствия. Процесс децентрализации по существу вышел из-под контроля федеральной власти и, потеряв целенаправленность и четкие контуры, начал превращаться в свою противоположность – анархию. В значительной части была потеряна управляемость обществом и государством, не говоря уже о слабости и неэффективности центральной власти. Стала нормой правовая вольница субъектов федерации, в результате чего разрушалось единое правовое пространство, без которого невозможны ни нормальный процесс управления, ни стабильное развитие общественных, в том числе экономических, отношений, ни обеспечение безопасности человека, реализации его законных прав и свобод. На пути установления и развития экономических связей между российскими регионами воздвигались искусственные барьеры в виде своеобразных самостийных «таможен», которые ограничивали свободу перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Тем самым экономическому развитию и населению-потребителю страны наносился огромный ущерб. Появились случаи отказа некоторых субъектов Федерации перечислять налоги в федеральный центр, что грубо нарушало нормальные межбюджетные отношения.

В основе этой общей картины явного ослабления федерального центра и потери управляемости лежали, по-видимому, несколько причин. Во-первых, это противоречия в центральном ядре власти. Сначала это было противостояние союзного и российского центров власти. И тот, и другой в поисках средств усиления собственных позиций стремились опереться на регионы и их руководителей. Отсюда, например, обещание повысить статус некоторых автономных республик до статуса союзных республик, с одной стороны, и предложение взять столько суверенитета, сколько республики смогут проглотить – с другой. Позже возникло другое противостояние – между российским Президентом и Верховным Советом РСФСР. Обе стороны этого конфликта также стремились опереться на поддержку регионов и их руководителей. «По мере того, как поляризация между Съездом народных депутатов и Президентом возрастала, обе стороны добивались поддержки от региональных лидеров, обещая согласиться с требованиями большей автономии».[181] Наруку региональным элитам оказалось и противоречие между российским Президентом и Государственной Думой первого и второго созывов. Позднее региональные политические элиты стали использовать в своих интересах заинтересованность федеральной власти в получении в регионах благоприятных для нее результатов на общефедеральных выборах парламента и Президента Российской Федерации. Эти результаты обеспечивало руководство регионов, а оплачивались они подачками и невмешательством центра в то, что творили в регионах их элиты.

Занятая междуусобной борьбой, федеральная власть создала условия для усиления власти региональных лидеров, некоторые из которых превратили свои регионы в собственные вотчины. Они приобрели такую степень самостоятельности и независимости по отношению к федеральному центру, что позволяли себе не подчиняться федеральным законам и распоряжениям федеральных властей.

Во-вторых, ослаблению и неэффективности федеральной власти в немалой степени способствовала ее растерянность перед грузом свалившихся на нее огромных проблем. Налицо было отсутствие продуманной стратегии и тактики экономического, социального и политического развития страны, а попытки некритического заимствования западных моделей рыночной экономики и демократизации и их использования в специфических условиях России оказались провальными.

В-третьих, нормальному процессу децентрализации, оптимальному распределению властных полномочий между федеральным центром и субъектами федерации явно помешала поглощенность руководителей высшего и среднего звена начавшейся приватизацией, их стремление захватить и присвоить значительную часть собственности. В такое время, естественно, не до строительства государства и формирования федеративных отношений. Успех в обогащении во многом зависел от сделок с региональными элитами и их лидерами.

Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на некоторые существенные пробелы в федеративном строительстве и серьезные отклонения от общепризнанных в отечественной и международной политической науке и правоведении принципов федерализма, в целом в России 1991-1999-х гг. были созданы важные институциональные предпосылки для формирования федеративной системы. Однако процесс создания институтов федерализма в России не был завершен, а созданные институты и закрепленные в Конституции принципы федерализма не были реализованы. В этой связи нельзя не согласиться с оценкой одного зарубежного автора: «Россия усвоила все ключевые внешние структурные атрибуты федерации, и Конституция действительно хранит как святыню многие ключевые принципы федерализма и демократии, но на практике ни федеральные власти, ни субъекты федерации не живут полностью согласно этим федеральным принципам. Демократическое федеративное государство, основанное на принципах федерализма, еще не консолидировалось в России».[182]