Централизация и децентрализация финансовых ресурсов

Главная проблема в области распределения финансовых ресурсов в федеративном государстве заключается в том, что, как правило, основанные на законе бюджетные расходы субъектов федерации не покрываются находящимися в их распоряжении бюджетными средствами. Помимо общего дефицита финансовых ресурсов, чаще всего такой дисбаланс некоторые специалисты усматривают в излишней централизации бюджетных средств в руках федерального центра.

Дилемма централизация/децентрализация имеет более общий характер и составляет одну из коренных проблем управления в любом государстве, включая федеративное. В этой связи отметим высказанное в отечественной правовой науке мнение, что «основой методологического подхода Конституционного Суда РФ» к разрешению вопросов публичной власти «явился принцип баланса централизации и децентрализации, требующий установления для каждой сферы подлежащих государственному регулированию общественных отношений разумной меры публично-властного воздействия и саморегулирования».[407] Как неоднократно и верно отмечалось в литературе, в условиях федерации любое одностороннее разрешение этой дилеммы (в пользу централизации или децентрализации) чревато опасными последствиями для безопасности и целостности государства, оптимального социально-экономического развития общества.[408]

Как уже отмечалось, одна из кардинальных проблем, встающих перед любой федерацией, является проблема сочетания централизации и децентрализации. Как найти золотую середину и добиться их оптимального сочетания? Представляются очевидными два вывода. Первый – нет единого для всех стран рецепта и даже для одной страны на разных этапах ее развития. Каждый раз требуется учитывать большую совокупность конкретно-исторических условий. В общем можно сказать, что наиболее оптимальным является такое сочетание централизации и децентрализации, когда обеспечивается единство в главном, в разрешении узловых вопросов политико-управленческой стратегии и разнообразие в конкретике, в приемах и подходах к решению управленческих задач. России пока не удалось установить такой баланс двух тенденций.

Второй вывод сводится к тому, что соотношение централизации и децентрализации является неодинаковым не только от федерации к федерации, но и в отношении разных сфер жизни общества. Это касается, в частности, централизации и децентрализации в финансово-экономической сфере, ситуация в которой складывается неодинаково в разных федерациях Многое зависит от макроэкономической ситуации в стране, распределения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, исторически сложившихся традиций во взаимоотношениях центра и регионов.

В ряде зарубежных федераций наблюдается достаточно сильная централизация бюджетных средств, которая, как считают некоторые авторы, выражается, прежде всего, в том, что доля федерального центра в консолидированном государственном бюджете намного превышает долю субъектов федерации; в том числе за счет увеличения сумм, перечисляемых субъектами федерации в федеральный бюджет. В некоторых других федерациях наблюдается иная картина: доля субъектов федерации в общенациональных доходах федеративного государства равна или превышает долю федерального центра, о чем свидетельствуют данные, приведенные в таблице № 2

Таблица № 2

Доля субъектов федераций в общенациональных доходах

федеративного государства (в процентах)

 

Австралия	США	Бельгия	Россия	ФРГ	Канада	Швейцария
			41,1

Источник: Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Аналитический вестник, 2006, № 23 (311), С.7; Fiscal Balance and Fiscal Relations between Governments in Canada. Intergovernmental Affairs, Privy Council Office, May 2002, P.5.

 

Если судить только по приведенным данным, то они достаточно убедительно свидетельствуют о разных уровнях централизации/децентрализации государственных доходов. Как нетрудно заметить наибольшей концентрацией налоговых доходов отличаются Австралия, Бельгия и США. Как отмечается в литературе, посвященной проблемам сотрудничества в Австралийской федерации, «во второй половине 1990-х годов фискальные полномочия Содружества продолжали расширяться частично как результат новых толкований Высшим Судом, устранявшим полностью доступ штатов к акцизам, налогу с продаж и другим подобным налогам и частично как следствие решения Содружества 1999 г. ввести налог на новые товары и услуги и передать доходы штатам. В свою очередь штаты согласились на отмену некоторых налогов и сборов и на прекращение существующей системы общих доходных грантов. Это изменение вновь утвердило и усилило фискальное господство Содружества. Штаты сделали себя сами зависимыми от налога, который может взимать только Содружество, соглашаясь в то же время и на освобождение от налогообложения дополнительных сфер, определенно находящихся в пределах их полномочий».[409].

Большой централизацией налоговых доходов отличается Бельгия. Здесь регионы имеют необычно низкий уровень автономии в области налоговых сборов, в то время как общины не имеют такой автономии вообще. Последнее обстоятельство объясняется тем, что общины формируются на персональной, а не территориальной основе. При отсутствии собственных источников финансирования бельгийские общины находятся в полной финансовой зависимости от федерального центра. Соответствующие доли только двух налогов – налога на добавленную стоимость и подоходный налог на физических лиц покрывают 95 процентов расходов общин

Что касается США, то действительно уровень централизации финансовых ресурсов здесь достаточно высок. Как отмечается, например, в монографии, посвященной исследованию Конституции США, «рост общенациональной власти и особенно принятие шестнадцатой поправки к Конституции США (1913 г.), уполномочившей Конгресс взимать подоходный налог, открыло возможность для более энергичного использования полномочий по налогообложению и расходам».[410]

В США централизация выражается в относительно небольшом удельном весе штатов в консолидированном федеральном бюджете (всего 33 %), в то время как в ФРГ доля земель составляет 50 %. Здесь централизация финансовых ресурсов выражается в том, что налоги устанавливаются почти исключительно федеральным законодательством. В литературе высказывалось мнение, что ФРГ «имеет унитарную налоговую систему: все налоговое законодательство состоит из федеральных законов, и оно единообразно для всех земель. Местные органы власти имеют право решать только по поводу местных коэффициентов для налога на торговлю и местного налога на собственность».[411] Не удивительно, что земли имеют мало фискальной автономии, хотя это ни в коем случае не подразумевает, что они не имеют серьезных фискальных доходов.

Конечно, земли практически потеряли свои автономные полномочия по налогообложению, и большинство налогов являются исключительным предметом федерального законодательства. Однако, доходы от большинства значимых налогов – подоходного налога, корпоративного налога, и налога на добавленную стоимость – разделяются между федеральным и земельными правительствами в соответствии с нормами, заложенными либо в конституции, либо в законах, которые нельзя изменить без согласия Бундесрата, то есть правительств земель.

Теперь, когда накоплен значительный опыт, конечно, нельзя отрицать, что немецкая фискальная система имеет значительные недостатки. Специалисты в области фискального федерализма утверждают, что такая система массивного разделения доходов, где земли не имеют более автономии в сборе своих собственных доходов, создает порочные стимулы и питает экономическую неэффективность. Таким образом, германский федерализм имеет смешанный опыт. Он был очень успешным в создании условий для стабильной демократии, в частности, индивидуального равенства условий жизни на всей территории Федеративной Республики. Но он не очень эффективен с экономической точки зрения, и он не стимулирует рост.[412]

Иная ситуация в налогово-бюджетной сфере имеет место в Швейцарии. Здесь кантоны обладают почти полным налоговым суверенитетом. Так, «Конституция (швейцарская – М. Ф.) обусловливает, что кантональные органы должны иметь значительную дискреционную власть и что они имеют право на фискальную компенсацию».[413]

Определенные ограничения в налоговой сфере деятельности кантонов имеются, но они представляются не очень значительными и сковывающими кантоны. Эти ограничения касаются нескольких вопросов: а) запрещается межкантональное двойное налогообложение; б) «запретительные» налоги на торговлю и производство; в) «несправедливое» облегчение налогового бремени; г) кантоны и федеральное правительство не могут облагать налогом институты друг друга. В отличие от российского налогового законодательства, которое может быть изменено в любое время федеральным законом, будь на это желание федеральной исполнительной власти, в Швейцарии любое изменение в федеральном налогообложении, включая налоговые ставки, должно быть одобрено путем внесения поправки в конституцию.[414]

Показателем степени децентрализации федерации является распределение налоговых доходов. Распределение ресурсов в Швейцарии указывает на сравнительно низкую степень централизации: менее 30 % всех доходов собирается центральным правительством, которое осуществляет лишь немногим более 30 % всех расходов. Сильная децентрализация делает вмешательство центральной власти в дела кантонов весьма затруднительным. «Тот факт, что Швейцария имеет сравнительно большое число составных частей, которые к тому же очень отличаются с точки зрения численности населения и экономической структуры, содействует этой тенденции».[415].

В России в данное время в сфере межбюджетных отношений, несомненно, преобладает централизация. Это выражается в том, что большая часть налоговых сборов распределяется в пользу федерального центра; перечень собственных налогов субъектов федерации устанавливается не законами субъекта федерации, а федеральным законодательством; даже ставки собственных налогов субъекты федерации не вправе устанавливать сами, это делает за них федеральный центр; в установленных законом расходах доля собственных бюджетных средств субъектов Федерации значительно меньше доли федеральных трансфертов.

В том, что касается доли бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации, то она примерно такая же, как и в некоторых других экономически развитых федерациях (см. таблицу № 3).

Таблица № 3

 

Доля консолидированных бюджетов субъектов РФ в доходах

консолидированного бюджета РФ (без учета финансовой помощи, в %)

 

Год
Доля						33,8

 

Источники: Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспектив Вопросы экономики, 2002, № 2, С.9; Миронова Т. А. Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации в контексте проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год // Аналитическое управление аппарата Совета Федерации. Аналитический вестник № 23 (311). Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации. – М.: 2006. – С. 7.

 

Однако обращает на себя внимание, что даже доля в 33,8 % не является чем-то необычным. Если сравнивать эту долю с теми, которые приведены в таблице № 1, то нетрудно придти к выводу, что есть демократические федерации (Австралия, Бельгия, США) с примерно такой же или большей концентрацией доходов в руках федерального центра. Очевидно, в таких случаях причина нехватки финансовых ресурсов у субъектов федераций кроется не только в централизации доходов, но и перегрузке субъектов федераций расходными полномочиями.

Пожалуй, более явным показателем концентрации финансовых ресурсов в руках федеральной власти служит явно незначительная доля региональных налогов и сборов в доходах субъектов Федерации.

Проводимая в последнее время налоговая реформа привела к усилению централизации в распределении бюджетных средств по уровням бюджетной системы. Эта тенденция характерна для Российской Федерации на протяжении всех лет нынешнего столетия. Так, если в 1999 г. доля федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета страны составляла 44%, то в 2007 г. она должна была составить 66,2%. Если даже учесть, что часть доходов будет перераспределена в региональные бюджеты в рамках межбюджетных трансфертов, то и в этом случае централизованная часть доходов должна была составить 58,9%.[416] Как констатировала Счетная палата РФ, налоговые реформы, начатые в 2003 году, привели к тому, что даже самые благополучные республики и области лишились значительной части своих доходов и попали в финансовую зависимость от федерального центра.[417]

При этом основные потери несут субъекты-доноры. Согласно Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» среди субъектов Российской Федерации дотационными являлись 70 субъектов. В течение 2008-2010 гг. они получали из федерального бюджета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Общая сумма этих дотаций составляла в 2008 г. около 329 миллиардов рублей, в 2009 г. – почти 351 млрд. (из них примерно 53 млрд. отнесены к не распределенному резерву) и в 2010 г. – без малого 374 млрд. (при нераспределенном резерве почти в 75 млрд. рублей).[418]

Республика Татарстан является субъектом-донором, поэтому, естественно, никаких дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2008-2010 гг. для нее не было предусмотрено. Однако вместе с другими субъектами Российской Федерации она будет получать целевые субвенции, субсидии и трансферты. Например, в федеральном бюджете на 2008 г. предусмотрено, что Республика Татарстан получает субвенцию на реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов; межбюджетный трансферт на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на ее территории для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и ее субъектов; субсидию на строительство и модернизацию автомобильных дорог общего пользования, в том числе дорог в поселениях. Поскольку в межбюджетных отношениях субвенции – это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов, интересно рассчитать соотношение сумм, перечисляемых субъектом-донором в бюджет Федерации, и сумм, получаемых субъектом Российской Федерации в виде субвенций. Так, Федеральным бюджетом на 2008 г. предусмотрено, что Республика Татарстан должна была получить в виде субвенций немногим более 2,5 млрд. руб., при том, что республика перечислила в 2006 г. в федеральный бюджет 96,8 миллиарда рублей.

Показателен в этом отношении и опыт Республики Башкортостан, собственные финансовые ресурсы которой на протяжении ряда лет непрерывно сокращаются (см. таблицу № 4).

Таблица № 4

Доля доходов Республики Башкортостан, перечисляемых

в федеральный бюджет (в %)

 

2000 г.	2001 г.	2002 г.	2007 г.
	49,4	56,4

 

Источник: Российская газета,29 февраля 2007 г.

Показателями централизации финансовых ресурсов в федеративном государстве являются также закрепление перечня собственных доходов субъекта федерации не его законами, а федеральным законодательством; уменьшение в бюджете субъекта федерации доли собственных средств и, напротив, увеличение доли федеральных средств; установление ставок собственных налогов субъекта федерации не самим субъектом, а федеральным центром.

В этом плане централизация в Российской Федерации доведена до предела. Как утверждается в юридической литературе со ссылкой на ст. ст. 72 и 76 Конституции РФ и правовые позиции Конституционного Суда РФ, «органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ не обладают полномочиями изменять состав налоговой системы и устанавливать дополнительные к существующим новые налоги и сборы, что исключает их участие в процессе разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы. Наделение федерального уровня власти исполнительной компетенцией по образованию и изменению структур налоговой и бюджетной системы говорит о том, что в России инициатором и проводником принципов построения налогово-бюджетного федерализма путем разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы выступает только федеральный уровень законодательной власти»[419].

Как бы ни обосновывалась эта практически сложившаяся ситуация, она не соответствует Конституции Российской Федерации. Согласно п. «з» ст. 71 и ч. 3 ст. 75 Основного закона российского государства, федеральным законом устанавливаются не все налоги, собираемые на территории Российской Федерации, а лишь федеральные налоги и сборы; система налогов, взимаемых в федеральный бюджет. Установление же общих принципов налогообложения и сборов (но не установление региональных и местных налогов) находится в соответствии с п. «и» ч. 1 ст. 72 в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

То, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы, отнюдь не свидетельствует о том, что федеральная власть может действовать в этих случаях, как ей заблагорассудится, в том числе превращать предметы совместного ведения в предметы исключительного ведения Российской Федерации.. Перечисленные в ст. 72 Конституции РФ вопросы потому и называются предметами совместного ведения, что решаться они должны сообща федеральными и региональными органами государственной власти. Представляется исключительно важным учитывать, что федеральные законы, изданные по предметам ведения Российской Федерации, и федеральные законы, изданные по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов имеют неодинаковую правовую природу. Ведь процедура принятия последних существенно отличается от процедуры принятия федеральных законов по предметам исключительного ведения Российской Федерации. Так, в соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в определенном законом порядке.

Низкий удельный вес собственных доходов субъектов федерации и высокая доля федеральных трансфертов в консолидированных бюджетах субъектов федераций отчетливо виден на примере Бельгии. В фискальной сфере бельгийские регионы имеют некоторую автономную возможность сбора налогов, но эти налоги дают только около 10-15 % процентов того, что они расходуют.[420] И это свидетельствует о довольно высокой степени централизации налоговой системы.

Напротив, высокую степень фискальной автономии имеют, например, канадские провинции благодаря прямому доступу к широкому ряду мер, обеспечивающих поступления. Провинции Канады сами собирают налоги на доходы как физических лиц, так и корпораций, могут устанавливать некоторые налоги при розничной и оптовой торговле. В целом канадские провинции собирают сами до 80 процентов своих доходов и только одну пятую часть их приходится на межправительственные трансферты. По другим же данным трансферты со стороны федерального правительства составляют в среднем только 13 процентов провинциальных доходов по сравнению с 30 процентами в США и 41 процентом в Австралии[421]. Но и в пределах единого федеративного государства степень фискальной автономии субъектов федерации сильно отличается.

Проблема соотношения централизации и децентрализации в бюджетно-финансовой сфере федеративного государства и возможности их оптимального сочетания вызвала непрекращающиеся дискуссии о пользе или негативных последствиях централизации и децентрализации финансовых ресурсов в любом государстве вообще, в федеративном государстве, в частности и в особенности.

В соотношении централизации и децентрализации финансовых ресурсов основным показателем является централизация или децентрализация налоговых доходов, во-первых, потому, что они представляют собой главный источник бюджетных доходов, во-вторых, потому что от этого зависят характер распределения финансовых средств по уровням бюджетной системы, расходные полномочия властей разного уровня.

При полностью централизованных налогах все решения относительно налоговой базы и нормы налогообложения принимаются всецело центральной властью, которая и управляет этими налогами. Все налоговые поступления исключительно выгодны центральной власти, которая может использовать их для финансирования выполнения конституционно распределенных задач. Напротив, налоги являются полностью децентрализованными, если установление налогов, определение налоговой базы, нормы налогообложения, управление налогами находятся всецело в руках регионов, а все налоговые доходы достаются регионам или муниципалитетам. Полностью централизованные или децентрализованные налоги получили название односторонних налогов[422].

Другой аспект соотношения централизации или децентрализации финансовых ресурсов в федеративном государстве касается расходных полномочий. Их централизация означает либо сосредоточение этих полномочий в руках федерального центра, либо дозирование им расходных полномочий, признаваемых за субъектами федерации, и контроль центра за осуществлением указанных полномочий. Но именно централизация расходных полномочий, как правило, и не происходит. Обычно федеральный центр стремится переложить значительную часть обязательств на плечи субъектов федерации, зачастую не передавая при этом необходимые финансовые средства.

В научной литературе сложились две основные точки зрения по поводу централизации и децентрализации финансовых ресурсов в федеративном государстве. Сторонники одной из них полагают, что эффективность в распределении ресурсов лучше всего достигается в том случае, если право (а вместе с ним и ответственность) расходовать финансовые средства принадлежат тому уровню власти и управления, который наиболее полно представляет тех, кто выигрывает от этих расходов. По мнению сторонников данной точки зрения, федеральный центр должен нести расходы на общенациональные цели, достижение которых отвечает интересам общества в целом, в остальном в соответствии с принципом субсидиарности ответственность за расходы должны нести субъекты федерации и местные органы власти.

Другой точки зрения придерживаются сторонники централизации. Они считают, что особенно в больших по размерам странах, которые отличаются существенным региональным неравенством в распределении расходов и доходов, способность субъектов федерации обеспечить своим жителям определенные блага будет сильно различаться, что ведет к нежелательной внутренней миграции, а также в некоторых случаях к непрерывному социальному и политическому давлению. Более низкие стандарты предоставления определенных благ могут повлиять неблагоприятно на человеческий капитал (и тем самым на перспективы долговременного роста экономики). И в этом смысле децентрализация доходов и расходов увеличивает социальные издержки.

Вопрос о ценности централизации или, напротив, децентрализации финансовых ресурсов не поддается однозначному решению. Неумеренная децентрализация может создать для федеральной власти трудности в осуществлении курса на макроэкономическую стабилизацию посредством продуманной бюджетной политики. В этой связи представляется особенно важным, чтобы децентрализация проводилась осторожно и взвешенно в странах, сталкивающихся с острым фискальным или макроэкономическим дисбалансом. В таких странах принципиальное значение приобретает жесткое бюджетное ограничение, которому подвергаются субъекты федерации, хотя и в данном случае межбюджетные отношения должны строиться таким образом, чтобы обеспечивался баланс между расходами и доходами властей разного уровня.

В пользу определенной централизации финансовых ресурсов и соответствующих полномочий по распоряжению ими говорит и то, что в любом государстве существует определенная совокупность исключительных предметов ведения, которые относятся к компетенции только федеральной власти и реализация которых требует концентрации на федеральном уровне доходов и расходов. Это те блага в широком смысле слова (например, обороноспособность страны, внутренняя безопасность, защита окружающей среды, пенсионное обеспечение и др.), которыми пользуется все население страны независимо от места жительства.

Необходимость централизации значительных финансовых ресурсов на уровне федерального центра объясняется и наличием существенных финансово-экономических различий между регионами страны. Между тем моральная и политическая обязанность федеративного государства состоит в том, чтобы обеспечить примерно одинаковые уровень и качество жизни всем своим гражданам независимо от места их жительства или преимущественного пребывания.

Отставание одних субъектов федерации от других по уровню жизни ведет к оттоку населения и капиталов из бедных регионов, сужая и без того ограниченную ресурсную базу. Именно бедные в финансово-экономическом отношении субъекты федераций выступают за централизацию финансовых ресурсов в надежде на перераспределение этих ресурсов федеральной властью в пользу бедных регионов.

Централизация финансовых ресурсов обусловлена частично и характером собираемых налогов. Среди специалистов считается, что налоги с мобильной налоговой базой и самые эластичные лучше собирать централизованно. В этом смысле тенденция такова, что многие налоги, которые приносят самые большие доходы, такие как подоходные налоги на физических лиц, на корпорации и акцизы, находятся в распоряжении федерального центра, по крайней мере, настолько, насколько это касается определения налоговой базы и нормы.[423]

Разумеется, присваивая львиную долю налоговых поступлений, федеральный центр получает в руки дополнительно мощный рычаг политического давления на субъекты федерации.

Однако, как представляется, нельзя абсолютизировать преимущества централизации и недооценивать выгоды децентрализации. Во-первых, в странах, которые не сталкиваются с острым фискальным или макроэкономическим дисбалансом, разумная децентрализация доходов и расходов более активно вовлекает субъекты федерации в управление макроэкономическими процессами в стране и заставляет их разделять ответственность за достижение общенациональных экономических целей, одновременно разгружая верхний эшелон власти от бремени, которое могут самостоятельно нести сами субъекты федерации. В научной литературе высказывалась даже идея о том, что децентрализация больше свойственна богатым странам: «децентрализация желаемое, но дорогостоящее «благо» и, таким образом, его могут позволить себе скорее только общества изобилия. Потенциальная связь между качеством жизни и децентрализацией основывается на теоретических и эмпирических аргументах»».[424]

Во-вторых, децентрализация вовсе не исключает значительную регулирующую роль федерального центра, который может влиять на децентрализованное предоставление населению необходимых благ путем определения основ политики в этом направлении, передачи субъектам федерации ресурсов для выравнивания их возможностей в проведении указанной политики, осуществления последующего контроля за использованием трансфертов, качеством услуг, предоставляемых на более низких этажах управления, а также установлением запретов или ограничений на заимствования. Как отмечают эксперты Международного валютного фонда, «разделение доходов и гранты служат в качестве координирующего механизма, который позволяет сочетать децентрализованные расходы с централизованным сбором налогов и перераспределением».[425] По мнению представителей направления, получившего название «федерализм, сохраняющий рынок» (“market-preserving federalism”) «оптимальная децентрализация бюджетной системы может послужить эффективным механизмом формирования рыночной экономики и стимулирования экономического роста».[426]

Среди стран, где централизация финансовых ресурсов вызывает беспокойство, называются Австралия, Германия, Россия. Как отмечает один из видных специалистов в области бюджетного федерализма Анвар М. Шах, «финансовые расхождения по вертикали и автономия доходов на региональных уровнях управления остаются областями беспокойства в федеративных странах, где централизованные налоговые поступления превышают объем, необходимый для покрытия федеральных запросов. Это ведет к ненужному влиянию центра и политическому контролю над региональной политикой…».[427]

Децентрализация финансовых ресурсов нацелена на то, чтобы стимулировать субъекты федераций расширять свою налоговую базу, тем самым укрепляя собственную автономию в бюджетно-финансовой сфере.

Однако децентрализация не является целью в себе. Она важна с точки зрения решения политико-экономических и социальных проблем и, прежде всего, для обеспечения субъектам федераций возможности эффективно осуществлять свои расходные полномочия. Трудно не согласиться с тем, что «вопрос в данный момент и в данной стране заключается не в том, хороша или плоха децентрализация и должна ли она усиливаться или уменьшаться. Скорее вопрос заключается в следующем: поскольку децентрализация будет происходить в любом случае, какой вид децентрализации является наиболее подходящим?»[428].

В реальной действительности бывает трудно найти точную меру оптимального соотношения централизации и децентрализации в управлении финансовыми потоками. «До сих пор, - утверждают сотрудники Фрибургского университета, - не возникло никакого консенсуса по поводу оптимального уровня децентрализации, ни теоретически, ни эмпирически»[429]. И вряд ли он может быть достигнут, поскольку оптимальный уровень централизации или децентрализации определяется конкретно-историческими условиями, в которых находится страна. В связи с этим, по-видимому, невозможно вывести общую для всех федераций формулу оптимального соотношения централизации и децентрализации. Очевидно, каждый раз указанное соотношение будет детерминировано специфическими условиями функционирования той или иной федерации.

Вместе с тем представляется, что в федеративном государстве главным критерием распределения финансовых ресурсов и бюджетной обеспеченности субъектов федерации является соответствие доходов субъектов федерации их расходным полномочиям. А как достигается это соответствие – путем централизации или децентрализации финансовых ресурсов – это вторичный вопрос.