Глава 7. Сотрудничество органов власти федерации и ее субъектов

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации составляет важную, принципиальную, но лишь одну сторону подлинно федеративных отношений. Другая ее сторона - сотрудничество и взаимопомощь федерального центра и членов федерации для достижения как общенациональных, так и региональных целей. От уровня взаимодействия и сотрудничества федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации зависит жизнеспособность любой федерации. И такое сотрудничество занимает большое место в практике федеративных государств.

По мнению одного из американских исследователей федерализма, в федеративных отношениях в США «проявляются элементы конфликта, принуждения и сотрудничества, причем сотрудничество является более обычным явлением, чем два других элемента».[330] По свидетельству немецкого автора, федеральные и земельные правительства едва ли принимают решения в отношении проводимой политики в одиночку. «Они все более работают вместе на совместной основе, независимо от того, какой уровень правительства имеет (в конституционном смысле) соответствующую законодательную или административную власть или какой уровень ответственности за финансы. Все действующие лица более или менее вовлечены в процесс принятия всех решений без возложения кем-либо из них на себя исключительной ответственности».[331] Учитывая, что практически ни одна сколько-нибудь крупная задача, стоящая перед федеральным правительством, не может быть решена без тесного взаимодействия федерального центра и субъектов федерации, нельзя не согласиться с мнением, что «в федеративной системе сотрудничество между правительствами неизбежно»[332]

Необходимость и неизбежность сотрудничества как важнейшей стороны федеративных отношений определяется характером задач, которые решаются на общефедеральном и региональном уровнях, и вытекающей отсюда взаимозависимостью. Субъекты федерации нуждаются в эффективной работе федерального центра по решению задач, затрагивающих их общие интересы. В данном случае речь идет в первую очередь о выполнении общенациональных по своей природе задач, решение которых в одиночку не по силам ни одному члену федерации и/или требует соблюдения общенациональных стандартов. Среди этих задач выделяются оборона страны; внешняя политика; установление правовых основ социально-экономической и политической жизни; денежное, валютное и таможенное регулирование и ряд других задач. Кроме того, многие субъекты федерации сильно нуждаются в финансовой помощи со стороны федерального центра, который занимается, в частности, перераспределением полученных в федеральный бюджет средств. В зарубежной литературе назывались и такие направления содействия федерального центра субъектам федерации, как предоставление информации, оказание органам власти регионов профессиональной и технической помощи, а также помощи в подготовке кадров.[333]

В то же время имеет место большая обратная зависимость - федерального центра от субъектов федерации. Является совершенно очевидным то, что никакая политика и никакие решения (законы, указы, постановления и т. п.) федерального центра не могут быть реализованы без прямого участия субъектов федерации. Сбор налогов с последующим отчислением налоговых поступлений в федеральный бюджет осуществляется на территории субъектов федерации, предвыборные кампании и выборы в важнейшие федеральные органы власти проводятся также на территории субъектов федерации. Они принимают непосредственное участие и в решении многих задач на федеральном уровне, прежде всего через вторую палату парламента федеративного государства.

Помимо взаимодействия федерального центра и составных частей федерации, в системе федеративных отношений большое место занимает взаимодействие между самими субъектами федерации. Оно распространяется по существу на все стороны жизни регионов – от экономической до культурной и принимает разнообразные организационные формы..

 

7.1 Взаимодействие федерального центра и субъектов федерации

В условиях федеративного государства взаимодействие центральной власти и составных частей федерации принимает различное содержание: совместное принятие решения федеральными и региональными органами государственной власти; участие субъектов федерации в разработке и осуществлении федеральной политики; взаимное делегирование полномочий федеральным центром и субъектами федерации. Различные виды взаимодействия, как правило, получают институциональное выражение.

Весьма значимой формой, непосредственно ориентирующей на сотрудничество, являются установленные конституционным законодательством предметы совместного ведения, как, например, в Российской Федерации. По самому смыслу этой формы взаимодействия те вопросы, которые отнесены к совместному ведению, не могут решаться в одностороннем порядке ни федеральными органами государственной власти, ни органами власти субъектов федерации, если иное специально не оговорено обеими сторонами. При нормальном состоянии федеративных отношений разработка и принятие решений даже по вопросам, относящимся к исключительному ведению федерального центра или субъекта федерации, могли бы осуществляться путем взаимодействия обеих сторон, хотя бы в форме предварительного информирования, консультаций, рекомендаций.

Распространенной формой сотрудничества федерального центра и субъектов федерации является совместное выполнение экономических и социальных программ. Причем это могут быть как федеральные, так и региональные программы. В первом случае они, естественно, разрабатываются и принимаются на федеральном уровне, финансируются либо полностью либо частично за счет федерального бюджета, но основная ответственность за полномасштабную реализацию их несут, как правило, субъекты федерации. Что касается региональных программ, то разработка и осуществление их - это в основном функция субъектов федерации; участие в них федеральной власти, как правило, ограничивается частичным финансированием.

Сотрудничество федерального центра и субъектов федерации выражается, далее, в том, что первый устанавливает определенные социальные стандарты (нормы), в то время как ответственность за их соблюдение и совершенствование возлагается на членов федерации. Соблюдение этих стандартов, с одной стороны, помогает обеспечить по всей стране определенный минимальный уровень «качества жизни», с другой - не закрывает дорогу для творческой инициативы субъектов федерации, если она направлена на повышение этого уровня. Конечно, при этом возможны дискуссии относительно допустимой степени детализации федеральной властью общенациональных стандартов и относительно того, кто и как может или должен их контролировать. Но это рабочие вопросы, не ставящие под сомнение правильность самого принципа, и они должны решаться путем согласования и компромиссов.

К 1990 году власти американских штатов взяли на себя выполнение нескольких федеральных программ. Передача власти штатам, как отмечается в американской литературе, «представляла значительное изменение в их миссии и роли». Хотя ответственность за установление стандартов по-прежнему в основном несут федеральные органы власти, их роль в применении этих стандартов во многих случаях сместилась - от непосредственного принуждения к соблюдению указанных стандартов к контролю и технической помощи штатам.[334]

Политика определения федеральной властью США стандартов, обязательных для всех штатов, проводится и в разных областях. Немалые разногласия в стране вызвала, например, федеральная политика разработки стандартов в сфере образования. С одной стороны, утверждалось, что включение образования в предметы исключительного ведения штатов оказывает отрицательное влияние на образование. При высокой мобильности населения и значительной миграции его между штатами высокое качество образования в конкретном штате создает его жителям ощутимые преимущества в случае их переезда в какой-нибудь другой штат, где общий уровень образования ниже, и наоборот. Правда, недостаточно высокий уровень образования штат может компенсировать своей привлекательностью в иных отношениях.[335]

С другой стороны, высказывались сомнения в правомерности вмешательства федеральной власти в эту область, которая традиционно находилась в сфере полномочий штатов. Выражалась также озабоченность тем, что решения, касающиеся образования, будут приниматься далеко за пределами классов и школ. Недовольство вызывало и то, что федеральное правительство прибегает к методу обязательных решений (мандатов) без соответствующего финансирования.

В свою очередь федеральное правительство приложило большие усилия по разъяснению того, что введение обязательных образовательных стандартов вовсе не означает установление контроля за учебными программами. Стандарты, по мнению защитников федеральной политики, устанавливают только основы (ядро) образования при сохранении гибкости в их реализации на уровне штатов и местностей. В частности, за ними сохраняется выбор последовательности изучаемых предметов и литературы по каждой дисциплине, право на включение в предметы дополнительного материала, отражающего историю штата и местные особенности.[336]

Во всех федеративных государствах устанавливаются именно на общенациональном уровне стандарты в области охраны окружающей среды. Веский довод в пользу такой политики заключается в том, что производственная активность на территории одного субъекта федерации (штата, провинции, земли, республики, области и т. п.) может вызвать неблагоприятные экологические последствия для жителей других членов федерации. Кроме того, путем введения единообразных стандартов федеральное правительство может предупредить передислокацию предприятий фирмы, вызывающих загрязнение окружающей среды, из одного штата в другой, где природоохранное законодательство является менее строгим.[337] В то же время в отличие от унитарных государств в федерациях ее члены сохраняют значительную автономию в проведении природоохранных мероприятий и регулировании природопользования.

Есть много других примеров установления федеральной властью единых общенациональных стандартов. Законодательное закрепление обязательного на территории всей федерации минимума заработной платы или минимального размера пенсий - один из них. Некоторые стандарты являются жесткими и не оставляют ничего на усмотрение субъектов федерации; большинство же стандартов бывают обычно гибкими и допускают, а иногда и стимулируют, инициативу со стороны членов федерации, которые в таких случаях правомочны вносить существенные дополнения в регулирование многих вопросов, связанных с реализацией указанных стандартов. Здесь как раз имеет место случай единства в многообразии.

Характер и способы дополнительных мер со стороны субъектов федерации бывают разные. В 1965 году Конгресс США инициировал, как считают некоторые специалисты, революцию в отношениях между федеральным центром и штатами, введя в действие Закон о качестве воды. Закон возложил на министра внутренних дел (а теперь Руководителя Агентства по защите окружающей среды) обязанность установить национальные стандарты качества воды и делегировать основное право регулирования в этой области штатам при условии, что они представят планы мероприятий, которыми обеспечивалось бы соблюдение национальных стандартов либо устанавливались бы более высокие стандарты. Некоторые законы, например, Закон о государственной политике в области газа 1978 года, разрешали штатам осуществлять контроль, если он был более строгим, чем предусматривалось федеральной властью. Закон о профессиональной безопасности и здоровье 1970 года тоже устанавливал общенациональные стандарты с целью защиты работников и отдавал первенство в регулировании этих вопросов штатам. Но особенность Закона состояла в том, что он уполномочивал штаты осуществлять контроль и в тех случаях, когда не было применимых федеральных стандартов.[338]

Международный опыт федераций выработал различные организационные формы взаимодействия федерального центра и субъектов федерации. В Канаде это конференции и встречи с участием премьер-министра страны и премьеров провинций; двусторонние встречи премьер-министра Канады с премьерами провинций; многосторонние и двусторонние встречи министров и заместителей министров. На межпровинциальном уровне механизм межправительственных отношений включает конференции глав правительств провинций.[339]

В Швейцарии наиболее важными механизмами координации деятельности федерального правительства и кантонов являются экспертные комиссии и процедура консультаций. Посредством этих механизмов кантоны привлекаются к участию в законодательном процессе. Они выступают в качестве таких же корпоративных участников, как политические партии, заинтересованные группы, федеральные бюрократы высшего звена и независимые эксперты. Однако степень их участия существенно различается в зависимости от сферы политики. Она может быть довольно низкой, как в комиссиях по иностранным делам или по сельскому хозяйству, где представители кантонов занимают 5 % мест, и достаточно высокой, как в комиссиях по городскому планированию и по строительству водозащитных и лавинозащитных сооружений, где представители кантонов занимают 40 % мест.[340]

Зависимость федерального правительства от добровольного согласия кантонов с федеральными программами и нормами усиливает позиции кантонов как корпоративных участников в осуществлении федеральной политики. В зависимости от сферы политики отдельные (наиболее заинтересованные и лучше подготовленные) кантоны обычно занимают лидирующее положение в защите кантональных интересов в экспертных комиссиях часто в союзе с заинтересованными группами. Это помогает кантонам блокировать нежелательные решения.

Одной из распространенных форм взаимодействия федерального центра и субъектов федерации является предложение кантонам участвовать в федеральных программах. Большое число программ, которые предлагает федеральное правительство, основывается на условных федеральных грантах, при помощи которых федеральное правительство предлагает субсидии тем кантонам, которые готовы осуществлять федеральные программы.

Сотрудничество федерации и ее субъектов находится на высокой ступени развития в ФРГ. Их отношения характеризуются взаимной зависимостью. Одно из объяснений этому заключается в том, что Основной закон государства делит полномочия земель и федерального правительства таким образом, что ни одна из сторон не может действовать совершенно автономно. В то время как федеральная власть ответственна за основную массу законодательства, в компетенцию земель входит исполнение федерального законодательства. Ни одна крупная общенациональная задача не может быть решена без консенсуса Федерации и земель.

Проблема возникает тогда, когда оппозиционная партия получает большинство в Бундесрате. Такая ситуация не является исключительной. Из пятидесяти одного года, истекших с момента принятия конституции, более двадцати лет Федеральное правительство не имело большинства во второй палате парламента ФРГ. При такой расстановке сил оппозиция в состоянии накладывать вето на важные законы (и, в частности, на большую часть налогового законодательства). Таким образом, в стране имеет место противоречие между межпартийной конкуренцией, с одной стороны, и потребностью в сотрудничестве в федеральной системе – с другой. Такое противоречие может в конечном счете привести к институциональному тупику.[341].

Одной из особенностей германского федерализма считается возникновение буквально тысяч комитетов сотрудничества как по вертикали – между федерацией и землями, так и по горизонтали – между землями. Эти системы совместного принятия решений являются, как уже отмечалось, результатом того, что конституция предусматривает функциональное разделение задач, требуя, таким образом, с самого начала тесного сотрудничества и достижения консенсуса. «Унитаризация, достигнутая через совместное принятие решений, отвечала также ожиданиям общественности, которая в отсутствие этнических и лингвистических расколов хотела, чтобы федерализм не столько защищал разнообразие, сколько создавал единые стандарты жизни независимо от места проживания».[342]

Своеобразная ситуация во взаимоотношениях федерального центра и субъектов федерации сложилась в Бельгии. С переходом от унитарного государства к федеративному в центр проведения политики вместо политических партий и их представителей выдвинулись правительства общин и регионов. Каждый из шести субъектов федерации – трех общин и трех регионов – обладает большой совокупностью исключительных полномочий, осуществление которых находится вне сферы федерального контроля. Эта логика исключительных прерогатив, по мнению бельгийских авторов, предотвратила иерархические отношения между федеральным правительством и правительствами субъектов федерации и во многом свела к минимуму напряженность в межправительственных отношениях. Соответственно связи при осуществлении политики устанавливаются путем убеждения и добровольного сотрудничества [343]

Сотрудничество федеральной власти и субъектов федерации, а также субъектов федерации между собой осуществляется главным образом в вопросах, касающихся средств массовой коммуникации, инфраструктуры, транспорта, экономики и окружающей среды. Сотрудничество участников федеративных отношений принимает в Бельгии различные процедурные формы. Бельгийские авторы делят множество форм сотрудничества на процедуры совместного решения и процедуры участия. Процедуры совместного решения включают, по меньшей мере, два правительства, каждое из которых принимает отдельное, но дополняющее решение, касающееся одного и того же вопроса политики. Процедуры участия подразумевают только одно формальное правительственное решение, в реализации которого другое правительство участвует через одностороннее или общее действие.

В условиях федерализма в Бельгии создана довольно разветвленная сеть институтов сотрудничества федерального центра и субъектов федерации, а также субъектов федерации между собой. Одним из наиболее известных институтов межправительственного сотрудничества является Межправительственный Согласительный Комитет, созданный как форум на высшем уровне для принятия решений правительствами. В его состав входят федеральный премьер-министр и министры-президенты субъектов федерации, а также члены правительств обоих уровней. Особенность состава Комитета состоит в том, что он создается на паритетной основе: половина членов представляют федеральный уровень, другую половину составляют представители правительств субъектов федерации. На паритетных началах представлены также члены Комитета, говорящие по-французски и по-голландски. Председательствует в Комитете федеральный премьер-министр. Заседания Комитета проводятся приблизительно раз в месяц, в среднем 8 раз в году.

Комитет собирается на свои заседания либо по собственной инициативе, либо по просьбе федерального премьер-министра или министра-президента субъекта федерации. Наибольшую инициативу в работе Комитета проявляет федеральная власть, о чем свидетельствует количество вопросов, включаемых в повестку заседаний по ее предложениям. Это не означает, однако, что федеральное правительство доминирует на заседаниях Комитета. Все решения принимаются на основе консенсуса, что предоставляет каждому правительству право фактического вето. Решения комитета не имеют обязывающего характера. Они представляют просто политическую ценность. Правительства соглашаются следовать решению, но они не могут быть наказаны, если они не выполняют принятые решения.

Большое место в деятельности Межправительственного Согласительного Комитета занимает адекватное применение процедур сотрудничества и участия, а также регулирование конфликтов интересов, которые возникают между правительствами. Конфликты интересов появляются тогда, когда действие правительства, совершенное в пределах юрисдикции этого правительства, серьезно нарушает интересы других правительств. Если правительство или ассамблея чувствует, что их интересам серьезно угрожают действия другого правительства или ассамблеи, конфликт интересов может быть передан на рассмотрение Межправительственного Согласительного Комитета. Для разрешения такого конфликта нет иной доступной правовой процедуры, кроме как решение на основе консенсуса. В этот межправительственный конфликт не может вмешаться федеральное правительство. Поэтому неурегулированные конфликты интересов – осязаемая реальность в Бельгийском федерализме. Семьдесят процентов всех конфликтов интересов, внесенных на рассмотрение Комитета, не заканчиваются достижением консенсуса.

Наряду с Межправительственным Согласительным Комитетом в качестве института сотрудничества в Бельгии используются и так называемые Межминистерские Конференции. Их общее число достигает шестнадцати. Каждая из них создается для специализированного обсуждения проблем, относящихся к конкретной сфере политики. Конференции состоят из представителей федерального правительства и правительств субъектов федерации, которые (представители) компетентны в конкретной области политики или в обсуждаемом вопросе. На заседаниях разрешается присутствовать другим министрам и экспертам для оказания помощи членам Конференции.

Специализированный характер Конференций делает их главным институтом действительного и эффективного сотрудничества властей двух уровней в федерации. Конференции занимаются осуществлением соглашений о сотрудничестве и применяют процедуры сотрудничества. Как и Межправительственный Согласительный Комитет, Межминистерские Конференции не обладают принудительной силой, их решения не являются юридически обязательными. Все решения принимаются на основе консенсуса. В этом случае они имеют эффективную политическую ценность[344]

Кроме Межправительственного Согласительного Комитета и Межминистерских Конференций в Бельгии существуют и другие институты, предназначенные для сотрудничества. Правительства вовлечены в процедуры совместного решения и участия, они могут и должны заключать соглашения о сотрудничестве. Шестнадцати Межминистерским Конференциям помогает большое число специализированных комиссий экспертов. Сенат и региональные и коммунальные парламенты могут иметь специфические комиссии для организации сотрудничества между властями на парламентском уровне.

Однако, несмотря на многочисленные институциональные возможности, межправительственное сотрудничество является минимальным. Спорадическое сотрудничество между представителями федерального правительства и правительств Коммун и Регионов имеет место там, где нельзя избежать частичного совпадения компетенции. Например, федеральный министр по пенсиям предложил увеличить возраст, по достижении которого учителя могут уходить на пенсию. Сделать это один он не может, так как решение об увеличении пенсионного возраста учителей затрагивает образовательную и бюджетную политику Коммун. Поскольку министры, представляющие Коммуны, не полностью одобрили план федерального министра, начались межправительственные переговоры с целью добиться результата, который был бы приемлем для всех заинтересованных сторон.[345]

В федеративной системе Австралии доминирующим игроком является правительство Содружества, в основном благодаря тому, что оно заняло (или захватило) основные сферы налогообложения – в частности, налог с продаж, налог на корпорации и подоходный налог. Правительства штатов очень зависят в своих доходах от предоставляемых федеральной властью общих грантов и грантов со специальной целью. Очевидно, именно поэтому, как пишет М. Пейнтер, «некоторые межправительственные механизмы отражают грубую власть Содружества, например, ежегодные конференции финансовых премьеров, на которых федеральное правительство представляет штатам фискальный пакет по принципу «возьмите его или откажитесь».[346]

В практике австралийской федерации были испытаны три модели взаимоотношений федеральной власти и властей штатов. Первая отражает односторонние действия Содружества, то есть федеральной власти. В данном случае, используя финансовую зависимость штатов, федеральный центр имел возможность диктовать целый ряд предписаний, с которыми вынуждены соглашаться правительства штатов. И здесь команда из центра является обычной формой координации действий субъектов федеративных отношений. Эта форма координации не является абсолютной, поскольку на пути всевластия федерального центра стоят прерогативы штатов и иногда защита конституции Высоким Судом.

Другая модель – это предпочитаемый штатами метод координации, получивший название «свободной (беспрепятственной) координации». Это согласованное сотрудничество штатов на собственных условиях через процессы принятия решений без ущерба для их автономии. Нормы и стиль такого способа сотрудничества отражают некоторые межправительственные механизмы. Например, большинство межправительственных министерских советов традиционно работали как консультативные органы. При этом подчеркивался консенсусный стиль работы. Многое делалось за пределами официальных комитетов, на основе джентельменского соглашения.

С учетом пределов односторонних полномочий федерации и ограничений на масштабы и интенсивность совместных действий в системе «свободной координации» в Австралии был выработан способ координации, стимулирующей более тесное сотрудничество. Суть этой третьей модели заключается в признании необходимости большей степени единообразия политики в масштабах страны.[347]

Проблема сотрудничества в федеративном государстве рассматривалась в научной литературе и с учетом типов федерализма. Отмечалось, например, что федерализм дуального типа с отдельной юрисдикцией и конкурентным законодательством продемонстрировал огромную слабость и, прежде всего, относительно тех аспектов политики, которые нуждаются в глобальной ориентации и простираются за пределы территориальных границ. При федерализме дуального типа единственный инструмент, при помощи которого федеральное правительство может преодолеть сопротивление государств-членов федерации, – это финансовые стимулы.

В Канаде федеральное правительство имеет большую свободу действий, чтобы повлиять на осуществление политики на более низких этажах власти и, прежде всего, потому, что «исполнительный федерализм» создает пространство для регулярного взаимодействия между территориальными акторами и позволяет в определенной степени вести дискуссии и вырабатывать компромиссы. Различие с кооперативным федерализмом заключается здесь в недостатке у федерального правительства полномочий, которые можно было бы использовать в процессе переговоров, за исключением угрозы отказать в ресурсах.

Кооперативная модель федерализма в принципе превосходит две предыдущие, поскольку свойственные ей системы совместного принятия решений сближают центральное правительство и правительства субъектов федерации. В пределах процедур совместного принятия решений предпринимаются попытки найти общую точку зрения по проблемам и решениям, которые могут быть исполнены правительствами нижестоящего уровня.

Однако и кооперативным моделям федерализма свойственны хорошо известные проблемы. Во-первых, это медлительность в принятии решений. Во-вторых, одобрение политики, которое основывается только на самом низком общем знаменателе среди всех участников. В-третьих, системы совместного принятия решений не содействуют конкуренции или инновациям (хотя и то, и другое может иметь место). Это системы, основанные на консенсусе и солидарности, которые признают общую ответственность всех территориальных акторов, уважая в то же время региональную идентичность. В-четвертых, главный недостаток системы кооперативного федерализма заключается в функциональном разделении полномочий: совместное принятие решений происходит на центральном уровне, выполнение же их на уровне нижестоящих правительств – вообще другой вопрос. Наконец, консенсус в этих системах является почти исключительно консенсусом между исполнительными органами власти.[348] Взаимоотношения федерального центра и субъектов федерации в России не сразу приобрели нужную определенность. Как отмечалось выше, период децентрализации власти и управления сменился периодом достаточно жесткой централизации. Маятник качнулся из одной крайности в другую и не может пока, как это часто бывает в России, остановиться на золотой середине. «Более того, чрезвычайно централизованная природа советского предшественника, несомненно, сделала трудной выработку жизнеспособного компромисса. В последнее десятилетие были видны как попытки завоевания регионами далеко идущей автономии, так и вновь утверждение федеральной власти».[349]

Субъекты федерации в отличие от административно-территориальных образований в унитарном государстве активно участвуют в законодательном процессе. Это участие принимает две формы. Во-первых, субъекты федерации имеют самые широкие законодательные полномочия по предметам своего ведения, и они сами вправе регулировать свой законодательный процесс. В условиях федерализма представляется совершенно недопустимым вторжение федерального центра в правотворчество по вопросам, относящимся к предметам исключительного ведения субъектов федерации. Не случайно, Конституция Российской Федерации содержит положение о том, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по предметам ведения субъектов Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Во-вторых, субъекты федерации принимают участие в законотворчестве и на федеральном уровне, когда речь идет о разработке и принятии законов по вопросам, относящимся к предметам совместного ведения, а также по другим предусмотренным законом вопросам. Так, согласно ст. 136 Конституции Российской Федерации, поправки к главам 3-8 Конституции вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

В Швейцарии для решения вопросов о конституционных поправках, вынесенных на референдум, недостаточно только собрать большинство голосов участников референдума; нужно еще, чтобы более половины кантонов тоже проголосовали «за». Например, федеральное правительство представило на утверждение референдумом конституционную поправку, в соответствии с которой оно стремилось получить определенные полномочия в решении вопросов энергетики, а именно: получить право собирать налоги на электроэнергию (energy tax). Предложенная поправка не прошла на референдуме, на котором более половины участников проголосовали в пользу конституционной поправки, но в более чем половине кантонов предложение о поправке собрало менее 50 % голосов.

В Бельгийском сенате заседают представители коммун, но там не представлены регионы. Поэтому только коммуны участвуют в принятии решений на федеральном уровне путем обсуждения и голосования поправок к федеральной Конституции. Для одобрения поправок требуется большинство голосов так называемых «сенаторов коммун», назначаемых парламентами трех коммун из своего состава. Всего в Сенате работают 21 сенатор.

На практике распространенной институциональной формой взаимодействия федеральной власти и региональной властей обычно является представительство субъектов федерации в федеральных органах власти: например, представительство на основе квотного принципа в исполнительных органах власти или представительство во второй палате парламента. Верхняя палата общенационального парламента – Совет Федерации в России, Сенат в США, Бундесрат в ФРГ и др. - это не просто орган регионального представительства. Она призвана не противопоставлять, а учитывать и согласовывать общефедеральные и региональные интересы. Работая во второй палате, представители субъектов федерации участвуют в решении общефедеральных вопросов, в том числе и тех, которые относятся к исключительному ведению федерации, в принятии федеральных законов, в выборах и назначениях федеральных должностных лиц. На уровне законодательной власти известны и другие организационные формы сотрудничества - встречи председателей парламентов федерации и ее субъектов, а также консультации по законопроектам, которые предполагается внести в федеральный парламент.

О том, какое значение имеет участие субъектов федерации в работе второй палаты федерального парламента свидетельствует опыт немецких земель. Здесь для прохождения значительной части законодательства (и всех важных законов) федеральное правительство нуждается в согласии второй палаты, составленной из представителей правительств земель. В ФРГ Основным законом государства предусматривается высокая степень соучастия земель в федеральном законодательстве.

Особенностью второй палаты парламента ФРГ – Бундесрата, которую используют представители немецких земель, является обладание им правом вето двух видов: отлагательным и абсолютным. По законам, по которым допускается использование верхней палатой отлагательного вето, нижняя палата парламента – Бундестаг – может преодолеть возражения Бундесрата, устроив повторное голосование. Если закон набирает абсолютное большинство голосов депутатов Бундестага, он вступает в силу независимо от вето второй палаты.

Иначе обстоит дело с правом на абсолютное вето. Первоначально творцы конституции намеревались зарезервировать право на абсолютное вето в отношении ограниченной части исключительных законов, которые могли бы нарушить права земель. Однако, вследствие очень широкого толкования Конституционным Судом то, что имелось в виду, как исключение было распространено на все законодательство, которое регулировало процесс исполнения закона землями.

Однако не везде вторые палаты парламентов отражают региональные интересы, являются формой представительства субъектов федерации и их участия в управлении на федеральном уровне. Например, считается, что в Австралии штаты не имеют достаточной конституционно закрепленной институциональной базы для их представительства. «Сенат является чем угодно, но только не советом штатов». [350] В этих случай больший вес приобретают другие формы взаимодействия и сотрудничества.

Среди них такая организационная форма сотрудничества, как регулярные встречи глав правительств федерации и ее субъектов, на которых обсуждаются и согласовываются мнения как по крупным, стратегическим проблемам развития страны, так и по острым вопросам текущей социально-экономической и политической жизни общества.

В Федеративной Республике Германии практикуется и такая организационная форма сотрудничества, как встречи сотрудников федеральных министерств с соответствующими коллегами из земельных организаций. Эти встречи имеют многоцелевое назначение, но большинство из них проводится в процессе подготовки федеральной властью проектов законов и других нормативных актов. Смысл подобных встреч не только в том, чтобы выслушать мнение и учесть интересы земель, но и в том, что большой процент федерального законодательства требует согласия Бундесрата, а здесь голос земель имеет решающее значение. Кроме согласований по проектам законов, указанные встречи важны в процессе распределения федеральных фондов, а также решения других вопросов, представляющих взаимный интерес.[351]

Там же в ФРГ в целях сотрудничества широко используется и организационная структура в виде постоянных миссий (представительств) земель при федеральном правительстве в Бонне. Большинство земель возвели в новом правительственном <