Глава 5. Принципы федерализма

Федеративное устройство государства, как и унитарная форма, основывается на системе определенных принципов, выработанных и апробированных в течение многовековой истории человечества. Последовательное осуществление этих принципов способствует укреплению стабильности и эффективности федеративной системы. Напротив, отход от них в практике государственного строительства чреват разрушением самого каркаса федеративного устройства и либо перерождением федеративного государства в унитарное государство либо распадом его на отдельные части.

Прежде всего, необходимо разделить принципы федерализма и принципы федеративного устройства. Первые имеют больше философско-политическую природу, являются более универсальными в плане общезначимости для любой федерации и проявляются в разных аспектах содержания федеративной формы государственного устройства. Вторая группа может быть названа организационными, или организационно-правовыми принципами. К ним относятся, например, такие принципы, как добровольность объединения государств и подобных им образований в единое государство; принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; недопустимость изменения границ субъектов федерации без их согласия; общие территории и гражданство; единая денежная и таможенная системы; федеральная армия и другие институты государства, обеспечивающие его эффективное функционирование.[194] Такие принципы имеют более практическую и относительно узкую направленность, придавая федерации специфический вид, отражают в той или иной мере принципы федерализма и могут предстать в разном сочетании в условиях различных федеративных государств. В данной главе речь пойдет о принципах федерализма.

Среди этих принципов следует выделить, прежде всего, принцип единства в многообразии. Отличительной чертой федеративной формы государственного устройства является то, что она способна органически выразить единство в главном, основном и многообразие в подробностях. Не случайно, федерализм и развивался «как ответ на древний вопрос: каким образом можно объединить различные сообщества для достижения целей, недостижимых поодиночке, не подавляя при этом самобытности решивших объединиться народов».[195] При этом не исключается и соединение противоположностей, достижение баланса между ними. Собственно федерализм и федерация, наверное, потому и существуют, что представляют собой необходимые и апробированные средства соединения противоречивых элементов социального и политического пространства. В этой связи представляется достаточно точным замечание, что все федерации по определению являются конфликтными системами, находящимися в состоянии непрерывного изменения, постоянно пытаясь «установить баланс между единством и многообразием, централизмом и регионализмом, разделением власти и делением полномочий, а также между симметрией и асимметрией».[196]

В социально и этнически разнородном обществе с большими региональными различиями федеративная система выступает в роли своеобразной скрепы, которая позволяет, с одной стороны, учесть многообразные общественные интересы, с другой - обеспечить единство в главном - сохранении целостности и стабильности государства, защите прав и свобод человека и гражданина независимо от места проживания. Например, как одно из несомненных достижений Бельгийского федерализма в литературе отмечается то, что внутренне присущий федерации процесс деволюции, то есть передачи полномочий на нижние этажи власти и управления, «смог сдержать острую напряженность в отношениях между группами, говорящими по-нидерландски и по-французски».[197]

В литературе была высказана идея о том, что устойчивый федерализм «выполняет две взаимосвязанные функции: с одной стороны, он децентрализует публичную власть посредством ее разделения по вертикали и тем самым формирует полицентризм, гарантирующий демократические институты государства, провозглашенные в конституции; с другой – он интегрирует объединившиеся в федерацию государства и иные территориальные сообщества, обеспечивая их государственное единство».[198] Эта сама по себе правильная мысль заслуживает постановки в более широком контексте. Интегрирующая роль федеративного устройства государства проявляется не только в объединении государств и государственных образований, но и в соединении в целостный социум различных сегментов общества, включая социальные группы, этнические, конфессиональные и другие общности.

Опыт многих зарубежных федераций свидетельствует о том, что их интегрирующая роль исключительно велика. Так, по мнению некоторых авторов, Швейцарский федерализм был предназначен для того, чтобы интегрировать в едином обществе различные лингвистические и религиозные группы. И если в период основания федеративного государства в 1848 году вопрос о вероисповедании имел исключительно большое значение, то в конце 90-х годов прошлого столетия его значимость оказалась не столь значительной. Однако разделение по лингвистическому признаку все еще существует и сохраняет большое значение. «Федерализм гарантирует права представительства этих лингвистических групп во всех сферах федеративной политической системы. Отсюда мало сомнений в том, что федерализм достиг своей цели интегрирования социально-культурных групп».[199]

В принципе можно сказать, что выделение в качестве одного из ведущих признаков федерализма интегративной природы федерации бессмысленно без признания свойственного ей многообразия. Последнее представляет собой необходимую основу для интеграции Поэтому следует, по-видимому, согласиться с тем, что «нельзя достигнуть никакой интеграции на каком бы то ни было уровне без учета многообразия. «Интегрирующее разнообразие» - вот что такое плюрализм».[200]

Коренные истоки федерализации лежат в разнообразии, разнородности и разделенности общества, в котором государство принимает форму федерации. Последняя выступает как средство отражения и объединения в одном государстве многообразных региональных групп и интересов - экономических, социальных, этнических и др. Выбор федеральной системы, отмечает Ж. Боуз, происходит обычно (но не всегда) потому, что общество имеет культурные, политические или социальные разделения, которые не могут быть согласованы в рамках унитарных структур. Например, Соединенные Штаты выбрали федеральную структуру, чтобы отразить решающие интересы тринадцати существовавших в то время независимых политических образований. С другой стороны, в Канаде имелись не только "независимые политические системы", но и культурное и лингвистическое своеобразие ее многочисленного франкоговорящего меньшинства.[201].

С образованием федерации указанное выше многообразие не исчезает, а сохраняется, и сама федерация призвана сочетать единство и различия. Как пишет Д. Элазар, "одна из характерных черт федерализма заключается в его стремлении и цели одновременно порождать и поддерживать единство и разнообразие....Обсуждая федерализм, ошибочно представлять единство и разнообразие как противоположности. Единство следует сопоставлять с разобщенностью, а разнообразие с однородностью, подчеркивая политические измерения и смысл каждого из этих явлений".[202]

Одновременный учет и согласование существующего в обществе и государстве единства и многообразия составляет исключительно важную предпосылку взвешенного разграничения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов, что в принципе позволяет проводить единую политику в главном с разнообразием в ее частностях и деталях.

При таком подходе на федеральный центр возлагается огромная ответственность за проведение единой, сильной и отвечающей общим интересам политики в принципиальных вопросах общественной жизни. Субъекты же федераций получают свободу действовать, не ожидая указаний сверху, при осуществлении как общегосударственной политики с учетом местных особенностей и с использованием собственных подходов, так и самостоятельной региональной политики по вопросам, относящимся к их компетенции.

При достаточно широких полномочиях субъекты федерации имеют также возможность смягчать последствия ошибок федерального центра. Децентрализация в виде расширения полномочий субъектов федерации иногда рассматривается "как эффективный ответ на склероз сверхперегруженных центральных правительств".[203]

Опыт Российской Федерации подтверждает, что в ряде случаев власть в субъектах федерации в пределах своих полномочий серьезно корректирует политику федерального центра. Так, "мягкое вхождение" в рынок в Республике Татарстан при всеобщей "шоковой терапии" в России в начале 90-х годов прошлого века позволило смягчить ценовой удар по населению, особенно по наиболее обездоленной его части. При огромной территории страны, громадных экономических, социальных, этнических, культурных различиях между составными частями федерации России, как, может быть, никакому другому государству, в проведении реформ, в реализации тех или иных программ следует избегать шаблонов и шаблонизации, непродуманной централизации в деталях. Вряд ли допустимо единообразие, например, в осуществлении жилищно-коммунальной реформы, учитывая и сложившиеся традиции расселения, и разный уровень жизни в регионах, и неодинаковые финансово-экономические возможности субъектов федерации, и другие подобные обстоятельства.

Сочетание единства и многообразия признается сегодня как сущностная черта федерализма. "Если государственное устройство не принимает во внимание субнациональное многообразие, - утверждает А. Хейнеманн-Грудер, - значит речь идет не о федеративном, а унитарном государстве. Сущность федерализма - защита многообразия".[204] "Залогом успешного функционирования федеративного государства, - говорится в другой работе, - является равновесие между двумя элементами, характерными для федерализма: единством и многообразием".[205]

Единство должно проявляться в главном, коренном, наиболее существенном. Это, в первую очередь, цели, которым обязано служить федеративное государство, - целостность государства, социально-экономическая и политическая стабильность общества, благополучие всех без исключения социальных групп, основанное на экономическом росте и демократии, защите прав и свобод человека и гражданина. Во-вторых, это единство институтов, обеспечивающих демократический, федеративный, правовой, социальный, светский характер самого государства. В-третьих, это единство экономического и правового пространства в границах государства. В-четвертых, это единство в реализации основных направлений политики государства.

Принцип единства в многообразии принципиально несовместим с жесткой и тотальной централизацией власти и управления, искусственным выравниванием и унификацией составных частей федерации. Нельзя не согласиться с тем, что "постоянные попытки унифицировать все регионы, непременно подогнать их под общий аршин приводит к "возгонке" претензий и все большему расслаблению государства. Так обычно и бывает, когда естественное многообразие поспешно и неумело пытаются втиснуть в прокрустово ложе чрезмерной искусственной унификации".[206]

При этом единство не исключает, а более того в федеративном и демократическом государстве предполагает многообразие. В условиях федерализма такое многообразие может проявляться в особенностях построения и функционирования органов государственной власти субъектов федерации; многообразии региональных особенностей, требующих учета при проведении конкретной политики; разнообразии методов и средств осуществления в субъектах федерации общегосударственной политики.

Разумеется, федеративная система развивается не без противоречий. В политологической литературе приводились разные примеры противоречий, свойственных этой системе. Одно из них – доходящее иногда до стадии конфликта противоречие между субъектами федерации, являющимися донорами, и субъектами- реципиентами. Субъекты–доноры полагают, что они платят непомерно высокую цену, поддерживая на финансовом плаву субъекты-реципиенты. Последние, напротив, считают, что они не получают достаточной финансовой поддержки для решения проблем своей слабой экономики.

При федеративном устройстве существует также очевидное противоречие между централизмом и регионализмом. Правда, иногда это противоречие почему-то называется системным признаком исключительно «президентского федерализма», т. е. сочетания федеративной формы государственного устройства с сильной президентской властью.[207] Это вряд ли верно. Противоречие между централизмом и регионализмом может возникнуть в условиях любой федерации. Так, значительная напряженность по линии расхождения между центром и периферией характеризует региональный плюрализм в Испании.[208]

Другой пример. Нынешняя Германия характеризуется намного более сильным регионализмом, чем когда-либо в послевоенной истории. Специалисты связывают это с тем, что окончание перманентного экономического бума вместе с перспективой единого европейского рынка заставило земли переосмыслить свое экономическое положение. Не было уже никакой надежды на то, что они могли пребывать в состоянии зимней спячки под опекой федерального правительства и поэтому они решили сделать решающий шаг вперед и разработать собственную экономическую стратегию.[209]

Данное противоречие обусловлено тем, что в основе централизма лежит концентрация предметов ведения, функций, полномочий и соответствующих ресурсов, прежде всего, финансовых, на федеральном уровне, в то время как в основе регионализма лежит, напротив, их максимально возможная децентрализация до уровня регионов. Если регионализация всегда предполагает децентрализацию управления, передачу большего числа полномочий регионам для самостоятельного решения вопросов местного значения, то в федерации соотношение централизации и децентрализации может быть разным в разные исторические периоды. Федерацию нельзя полностью отождествлять с децентрализацией, поскольку возможны и децентрализованные унитарные государства, и федерации с сильными элементами централизации. Однако, тем не менее, децентрализация является неотъемлемым элементом федерации.

Следует также заметить, что в отечественной литературе очень часто отождествляются понятия «регион» и «субъект федерации». Между тем понятие «регион», несомненно, шире по своему объему, поскольку регионом можно обозначить и группу сопредельных государств (регион Прибалтики или Ближнего Востока), и отдельное государство, и часть единого государства. Применительно к федеративному государству регионом часто называют конкретный субъект федерации. И здесь могут возникнуть некоторые смысловые трудности.

Под общим названием «регион» возникает опасность отождествления, например, республики в составе Российской Федерации, с обычной административно-территориальной единицей. Но, например, Республика Татарстан, если продолжить сравнение, есть не просто регион. Она представляет собой национальную государственность татарского народа, призванную способствовать сохранению этнической идентичности на базе общей культуры и языка, что не под силу никакой национально-культурной автономии.

Не совпадают по своему содержанию и такие явления, как федерализация и регионализация. Федерализация – это процесс перехода либо от конфедерации к единому союзному государству (федерации), либо от единого унитарного государства к значительно более децентрализованному целому с иными принципами государственного устройства – тоже к федерации. Федерализация не сводится к усилению самостоятельности субъектов федерации. Она включает комплекс других вопросов, в том числе и, прежде всего, институционализацию основных признаков федерализма.

Регионализация же – это процесс усиления регионов, повышения степени их самостоятельности и значимости, в том числе за счет расширения их полномочий. Следовательно, субъект федерации и регион, федерализация и регионализация, региональная власть и власть субъекта федерации – это близкие, но не тождественные понятия. Еще дальше одно от другого отстоят понятия «федерализм» и «регионализм». По-видимому, регионализацию необходимо сопрягать не с федерализацией, а с глобализацией.

Единство в многообразии как принцип построения и функционирования реальной федерации выражается, как уже отмечалось, в различных формах. Безусловно, исключительно важным для целостности и стабильности федеративного государства является обеспечение единства экономического пространства. Такое единство вытекает из системности народнохозяйственных связей регионов страны, закрепляется общими законодательными основами рыночной экономики, обеспечивается беспрепятственным перемещением товаров, услуг и финансовых средств на всей территории федеративного государства. Связующими звеньями единого экономического пространства являются единая транспортная сеть, единая система связи и телекоммуникаций, единая денежная система, единая система мер и весов.

Однако при всем при этом экономическая действительность в условиях любой федерации отличается большим или меньшим многообразием. Достаточно обратить внимание на резкие различия в экономической ситуации в разных российских регионах. Эти различия вызваны многими причинами, среди которых - исторически сложившийся уровень развития производительных сил, проводившаяся в прошлом политика их размещения, характер укоренившейся производственной специализации региона, обеспеченность природными ресурсами, наличие квалифицированных научно-технических и управленческих кадров и другие факторы.

Очевидно, наиболее оптимальным сочетанием единства и многообразия в сфере экономики является высокая интегрированность национальной экономики на базе производственной специализации регионов в ее самых современных формах.

С учетом двухуровневой структуры государственной власти в федеративном государстве огромное значение имеет обеспечение единого правового пространства. В этом отношении принципиальное значение приобретает в первую очередь всеобщее соблюдение федеральной конституции – основного закона федеративного государства. Кроме этого, гарантированность единого правового пространства предполагает беспрепятственное действие на всей территории федерации федеральных законов, изданных по предметам исключительного ведения федерального центра и по вопросам совместного ведения федерального центра и субъектов федерации, при этом законы, изданные по предметам совместного ведения, должны иметь, как правило, рамочный характер.

Немаловажное значение имеет также неукоснительное соблюдение и исполнение законов субъектов федерации, изданных в пределах предметов их исключительного ведения и полномочий, недопустимость вмешательства в них федерального центра. Единство правового пространства будет обеспечено в том случае, если каждый уровень государственной власти будет действовать в пределах своей юрисдикции.

Свобода правотворчества субъектов федерации в пределах федеральных рамочных законов по предметам совместного ведения, а также в границах своих исключительных предметов ведения не имеет ничего общего с правовым сепаратизмом, который разрушает единое правовое пространство, характерное для всякого единого государства, создает правовой хаос и препятствует проведению общефедеральной политики, отраженной в правовой системе.

В федеративном государстве на уровне основного закона обычно закладываются основы конституционного строя, которые определяют главные принципы экономической, социальной и политической жизни, общие как для всего государства, так и для каждого субъекта федерации. Так, определяя Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, российская Конституция устанавливает тем самым принципы государственной жизни и в субъектах Федерации. Или другой пример. Закрепляя в статье 13 идеологическое и политическое многообразие, Конституция Российской Федерации запрещает тем самым установление какой бы то ни было идеологии в качестве государственной или обязательной, а также монополию на политическую власть какой бы то ни было партии или другой организации, группы лиц или отдельного руководителя. Единство в данном случае заключается в том, что запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Не может быть терпима и идеология, которая обосновывает, пропагандирует и призывает к достижению указанных целей.

В то же время идеологическое и политическое многообразие означает свободу придерживаться любых идеологических и политических взглядов и убеждений, если их проявления в конкретных действиях не угрожают и не посягают на целостность и безопасность государства, основы его конституционного строя, не выливаются в другие противоправные деяния. Такое многообразие несовместимо с принудительным навязыванием личности или группе, обществу в целом любой идеологии, с официальной цензурой, монополией на средства массовой информации и т. п.

Политическое многообразие предполагает рассредоточение власти по горизонтали между тремя ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной) и по вертикали (между федеральным центром и субъектами федерации), функционирование многопартийной системы, свободу деятельности политической оппозиции, а также наличие других признаков, свойственных политическому плюрализму.

В связи с принципом единства в многообразии интересным представляется вопрос о соответствии этому принципу организации и деятельности системы органов государственной власти, обычно принятой в условиях федерации. Исходя из конституционно-правовой практики Российской Федерации, можно утверждать, что такое соответствие имеет место. Согласно Конституции Российской Федерации субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти, что во многом предопределяет разнообразные особенности в государственном строительстве указанных субъектов. В то же время стержнем названной системы являются основы конституционного строя Российской Федерации и общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемые федеральным законом. Эти основы и принципы определяют единство в главных чертах организацию государственного механизма в субъектах федерации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», с одной стороны, определяет то общее, единое для всех, что характеризует организацию государственной власти в субъектах Федерации, с другой стороны, оставляет определенный простор для того, чтобы отразить возможное многообразие в особенностях такой организации. Закон закрепил, например, общие принципы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

В то же время закон оставляет на усмотрение субъектов Федерации, например, введение должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, определение наименования и структуры законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, числа депутатов законодательного органа, срока их полномочий, который, правда, не должен превышать пять лет, числа депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, а также решение ряда других вопросов.

Особо следует отметить принципиальное положение, содержащееся в части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации, но с оговоркой: «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения».

Из этого вытекает, во-первых, что по предметам ведения федерального центра, перечисленным в статье 71 Конституции РФ, и по предметам совместного ведения федерального центра и субъектов федерации, отмеченным в ст. 72 российской Конституции, федеральные органы исполнительной власти вправе давать региональным государственным органам исполнительной власти обязательные для исполнения указания. Здесь имеет место прямое подчинение. Во-вторых, из приведенного выше конституционного положения вытекает, что такая единая система исполнительной власти не образуется в пределах ведения субъектов федерации и их полномочий по предметам совместного ведения. Так что для федеральных исполнительных органов государственной власти формально не досягаемыми остаются лишь предметы исключительного ведения субъектов федерации. В их пределах исполнительные органы субъектов федерации не подчиняются федеральным органам власти и выступают как вполне самостоятельный уровень управления.

Это конституционное положение наводит на мысль о необходимости упростить систему государственного управления России. Ведь в настоящее время в стране наряду с федеральными, региональными и местными исполнительными органами государственной власти существует большая совокупность межрегиональных органов исполнительной власти, а также сеть территориальных структур федеральных министерств и ведомств. Помимо удорожания стоимости управления и формирования дополнительных бюрократических структур, такая ситуация приводит к параллелизму и подмене одних органов другими.

С точки зрения той интерпретации «исполнительного федерализма», которая принята в ФРГ и Швейцарии, было бы целесообразно упразднить межрегиональные органы государственной власти и территориальные структуры федеральных органов власти в регионах и осуществлять все политико-управленческие решения центра через органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме экономии значительных финансовых ресурсов и устранения излишних звеньев управления, а с ними и определенного слоя бюрократии, такая реорганизация управления привела бы к возрастанию роли законодательной ветви власти, устанавливающей общие «правила игры», а также судебной системы, обеспечивающей соблюдение этих правил. За президентской властью осталась бы функции разработки и принятия стратегических решений, координации работы всех звеньев управленческой системы и контроля. За федеральными министерствами и ведомствами были бы закреплены функции рекомендательные (включая рекомендации по совершенствованию законодательства), информационно-аналитические, координирующие и контролирующие. Разумеется, в таких условиях роль и ответственность субъектов федерации, особенно их исполнительных органов власти, резко возросла бы.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в статье 77 Конституции Российской Федерации говорится о единой системе только исполнительных органов государственной власти. Означает ли это, что другие государственные органы не составляют единую систему, если между ними нет непосредственно оперативного подчинения нижестоящих органов вышестоящим даже по предметам исключительного ведения федерации и предметам совместного ведения федерации и ее субъектов? Такой вывод был бы, очевидно, ошибочным.

В этой связи представляется необходимым различать в условиях федерации единство системы государственных органов в узком и широком смыслах слова. В узком смысле указанное единство следует трактовать в духе статьи 77 Конституции РФ, когда между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации существует полная субординация, и прямые указания федеральных органов государственной власти являются обязательными для исполнения органами власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения..

Вместе с тем единство можно понимать и в широком смысле слова, когда и при отсутствии непосредственного подчинения и субординации наблюдается единство целей и направлений деятельности федеральных и региональных органов государственной власти. Именно в этом ракурсе следует рассматривать содержащееся в статье 5 Конституции РФ положение о единстве системы государственной власти. Понятно, что законодательные органы субъектов Федерации непосредственно не подчинены ни Государственной Думе, ни Совету Федерации, которые и не уполномочены давать прямые указания законодательным органам субъектов Федерации. Тем не менее, все они составляют в федеративном государстве единую законодательную ветвь власти. И это единство основано, в первую очередь, на общих принципах организации законодательной власти в демократическом обществе, единых конституционных и иных законах, которыми обязана руководствоваться законодательная власть любого уровня.

Примерно в таком же плане можно говорить о единстве судебных органов власти. Понятно, например, что Конституционные (Уставные) суды субъектов Российской Федерации не находятся в отношениях служебного подчинения с Конституционным Судом Российской Федерации. Но их объединяют цели и задачи, которые они решают в государстве, единые принципы, лежащие в основе материальных и процессуальных норм, которыми они руководствуются. Конечно, в организации судебной власти меньше многообразия и больше единства. Тем не менее принцип единства в многообразии получил частичное отражение и в российской судебной системе.

.В целом же единство государственной власти в федерации обеспечивается единством стратегических целей государственной политики; едиными общими принципами организации и деятельности органов государственной власти; единой правовой системой, в основе которой находится федеральная Конституция; координационными функциями федеральных органов власти; судебным контролем и прокурорским надзором.

Наконец, единство в многообразии характерно для самого права федеративного государства. Если федеральная Конституция и федеральные законы действуют на всей территории федерации и требуют одинакового толкования и применения, то законы и другие нормативные правовые акты субъектов федерации отличаются большим разнообразием. Оно имеет место особенно тогда, когда по предметам совместного ведения издаются рамочные федеральные законы, оставляющие значительный простор для правотворчества субъектов федерации и когда по предметам ведения самих субъектов их законы и другие нормативные правовые акты отражают реально существующие региональные различия.

Очевидно, про любое федеративное государство можно сказать, что все его органы власти составляют единую систему. Однако при этом не следует забывать, что эта система достаточно четко подразделяется на две относительно самостоятельные подсистемы, смешение предметов ведения, функций и полномочий которых недопустимо.

Таким образом, принцип единства в многообразии, составляя одну из основ федеративного устройства государства, призван сбалансировать интересы федерации и ее составных частей, способствуя тем самым стабильности и динамичности всей федеральной системы.

Имманентным признаком любого действительного федерализма является также принцип субсидиарности, или дополнительности. Принцип субсидиарности получил широкое распространение в практике федеративного строительства, хотя субсидиарность имеет более широкое применение как общий принцип управления. Он предполагает необходимость приближения управления к населению, поскольку означает, что властные решения должны приниматься на возможно более низком уровне управленческой иерархии.

По мнению некоторых зарубежных политологов, источником идеи субсидиарности является не федералистская традиция, а социальная доктрина германских католиков и в ней понятие субсидиарности относилось к отношениям между обществом и государством. Смысл субсидиарности, как она трактовалась в энциклике 1931 года папы Пия XI, заключался в том, что несправедливо и грешно передавать большей и более высоко стоящей ассоциации то, что могут сделать меньшие и подчиненные организации. «Верховная власть государства должна, следовательно, давать подчиненным группам возможность заниматься вопросами и заботами меньшего значения, которые в противном случае сильно распыляли бы его усилия».

Применительно к федеративной форме государственного устройства суть принципа субсидиарности заключается в том, что все основные задачи, стоящие перед государством, в той мере, в какой они способны это сделать, должны решать сами субъекты федерации. Кроме того, исходя из смысла субсидиарности как дополнительности, данный принцип предполагает оказание помощи субъекту федерации со стороны федерального центра. Но роль его должна быть именно дополняющей. Таким образом, принцип субсидиарности, с одной стороны, призван разгрузить федеральный центр, освободить его от задач, решить которые с большим успехом и с меньшими затратами способен сам субъект федерации, с другой – он предполагает оказание помощи со стороны федерального центра в случае, если субъект федерации в выполнении возложенных на него задач сталкивается с какими-то трудностями.

Принцип субсидиарности взят на вооружение Европейским Союзом. Он включен в статью 3б Маастрихтского договора 1991 года. Статья эта, по свидетельству Г. Лембруха, была включена в основном по требованию Германии. Учитывая тот факт, что существуют замечательные институциональные сходства между немецким федерализмом и федеральной структурой ЕС, настаивание Германии на принципе субсидиарности могло бы дать основание предположить, что этот принцип смоделирован по немецкой федеративной системе. Однако, как говорит автор, «субсидиарность только недавно была раскрыта как окончательный конституирующий принцип федерализма, а реальность немецкого федерализма далека от этого», «только в последние два десятилетия было обнаружено, что принцип субсидиарности мог бы применяться также к федеративной организации».[210] И об этом свидетельствует опыт ФРГ, где принцип субсидиарности закреплен в Основном Законе, что, кстати, стоило бы сделать и в Конституции Российской Федерации.