Общие и специальные принципы формирования и функционирования механизма государства

 

6.1 Понятие государственного механизма, его признаки и структура

 

Если форма государства, выражает внутреннее содержание государственной власти, то механизм государства – это ее внешнее строение, определяющее порядок организации и взаимодействия органов государственной власти.

Механизм – одно из проявлений государства. Слово «механизм» выбрано для того, чтобы показать, что государство проявляется во множестве государственных органов, учреждений, связанных иерархической подчиненностью, которые правомочны совершать действия от имени государства. Механизм – взаимосвязанное целое, это та реальная организующая материальная сила, опираясь на которую, государство действует, властвует, проявляет себя вовне. Механизм олицетворяет государство, в нем выражена его сущность.

Под механизмом государства следует понимать целостную, единую и иерархическую систему взаимосвязанных и взаимодействующих государственных органов, организаций и учреждений, как непосредственно осуществляющих государственную власть, так и способствующих ее осуществлению и обеспечивающих ее осуществление.

Понятие механизма государства раскрывается через характерные черты или признаки, позволяющие отграничить его как от негосударственных структур в политической системе общества, так и от отдельно взятых государственных органов.

Во-первых, механизм государства – это система государственных органов, основанная на единстве принципов его организации и деятельности.

Во-вторых, механизм государства характеризуется сложной структурой, отражающей определенное место, которое занимают в ней различные виды и группы (подсистемы) государственных органов, их соотношением и взаимосвязями.

В-третьих, между государственным механизмом и функциями государства существует тесная взаимосвязь. Функции государства осуществляются, получают свое реальное воплощение посредством деятельности государственного механизма, всей системы объединяемых им и взаимосвязанных между собой государственных органов.

Вместе с тем от функций государства зависит структура государственного механизма, они непосредственно влияют на возникновение, развитие и содержание деятельности тех или иных органов государства.

В-четвертых, механизм государства для обеспечения возложенных на него задач управления делами общества, воздействия на сложные социальные процессы и сферы, выполнения связанных с этим государственных функций располагает необходимыми материальными средствами. К ним относятся различные материальные ценности, бюджетные средства, имущество, сооружения, подсобные помещения, а также предприятия, учреждения, организации, необходимые для функционирования государственных органов.

В учебной и научной литературе наряду с понятием «механизм государства» используется понятие «аппарат государства» и соответственно встает вопрос о соотношении этих понятий. В научной и учебной литературе этот вопрос решается по-разному.

И «механизм», и «аппарат» государства могут быть рассмотрены в нескольких аспектах. Существует «широкий» и «узкий» подход к пониманию рассматриваемых категорий.

Государственный механизм в «широком понимании» рассматривается как совокупность всех государственных органов, организаций, учреждений, участвующих в реализации функций государства, а также материальных средств, необходимых для их реализации. В «узком» же смысле механизм государства определяется как система исключительно органов государства, непосредственно участвующих в осуществлении государственной власти. Государственный аппарат при «широком» подходе к его пониманию определяется как совокупность всех государственных органов, все структуры государственной власти. В «узком» смысле государственный аппарат включает в себя только органы исполнительной власти, органы государственного управления, то есть государственный аппарат рассматривается как система управления, состоящая из профессиональных чиновников. Наряду с данной точкой зрения имеются и другие мнения, в соответствии с которыми «государственный механизм» и «государственный аппарат» представляются как идентичные понятия. Считается, что термин «механизм» лишь подчеркивает целостность аппарата, его направленность на результативную деятельность.

Несомненно, что «механизм» и «аппарат» государства понятия достаточно близкие друг другу по своему содержанию и значению, но, тем не менее, между ними существует различие. «Механизм государства» представляет динамическую характеристику организации государственной власти и отражает те взаимосвязи и взаимодействия, которые существуют органами между государственной власти.

Аппарат государства указывает на структурно-организационное строение государственной власти, показывает, из каких органов эта власть сформирована, и, следовательно, отражает статику государственной власти.

Структура механизма государства многообразна и изменчива, она включает:

- органы государственной власти;

- государственные учреждения;

- государственные организации (предприятия).

Органы государства – это важнейшее звено государственного механизма, поскольку именно на них возложено непосредственное осуществление государственной власти. Они наделяются властными полномочиями, выражающимися в возможности принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию.

В структуру механизма государства входят представительные органы государственной власти, получающие властные полномочия от источника власти (монарх, парламент, президент); органы государственного управления, составляющие систему исполнительной власти (Правительство, министерства, органы исполнительной власти на местах); судебные органы государственной власти, призванные осуществлять правосудие – справедливое, в строгом соответствии с законом рассмотрение и разрешение юридических дел, вынесение по этим делам окончательного решения; контрольно-надзорные органы (прокуратура, Счетная палата), осуществляющие контроль и надзор за соблюдением и исполнением законов.

Механизм государства не может существовать без аппарата принуждения – «силовых структур», которые составляют армия; органы внутренних дел; Федеральная служба безопасности; разведка, контрразведка; пограничная служба; аппарат судебных исполнителей; система исполнения наказаний; иные органы, исполняющие функции принуждения.

Государственные учреждения – это часть механизма государства, представляющая собой организационно-структурированные формирования, выполняющие задачи и функции государства на основе решений органов государства и находящиеся в подчинении у последних.

Примерами учреждений являются поликлиники, больницы, детские сады, школы, государственные высшие учебные заведения, библиотеки и т. д. Все они финансируются из государственного бюджета, что показывает их государственный характер, существуют для выполнения задач и функций государства, но при этом не могут издавать общеобязательных властных велений. Учреждения занимаются каким-либо узким направлением деятельности и находятся в подчинении государственных органов, распоряжения которых для них обязательны.

Государственные организации создаются для осуществления хозяйственной деятельности в целях производства продукции либо его обеспечения, выполнения различных работ и оказания многочисленных услуг для удовлетворения потребностей общества, частных лиц, извлечения прибыли.

На различных ступенях развития человеческого общества механизм государства имел свои особенности, своеобразную структуру. Это объясняется экономическими, социальными причинами, национальным составом населения государства, размерами его территории, географическим положением и другими факторами.

В результате изменений, происходящих в общественной жизни, возникают новые и отмирают устаревшие структуры государственного аппарата. Однако во все исторические эпохи государственный аппарат выступает основным организующим началом политической системы общества.

 

6.2 Орган государства: его признаки и определение

 

Механизм государства состоит из различных частей, имеющих специфическое устройство и выполняющих свойственные им функции. Первичной единицей и основным элементом этого механизма является орган государства.

Орган государства – это составная часть механизма государства, представляющая собой создаваемый в установленном государством порядке особым образом организованный и структурированный коллектив физических лиц, наделенный для решения возложенных на него задачи и реализации функций государства государственно-властными полномочиями на основе установленной законом компетенции, деятельность которого обеспечивается силой государственного принуждения.

Основными признаками органа государства являются:

Государственный орган наделен властными полномочиями, т.е. юридически закрепленными возможностями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию.

Государственно-властное полномочие характеризуется тем, что:

а) порядок формирования и деятельности органа, его структура и компетенция (обязанности и права) закрепляются нормами права;

б) орган государства наделен правом издания юридических актов, содержащих обязательные общие и индивидуальные правовые предписания;

в) установленные этими актами предписания обеспечиваются, прежде всего, мерами убеждения, воспитания, поощрения, будучи одновременно с тем охраняемыми от нарушений возможностью применения принудительной силы государства;

г) государственный орган опирается на материальное обеспечение своих предписаний, благодаря возможности распоряжаться определенной частью средств из государственного бюджета.

В категории государственно-властного полномочия наглядно проявляется органическая взаимосвязь государства и права, механизма государства в целом и отдельного государственного органа.

Наличие у организации, учреждения перечисленных выше взаимосвязанных элементов, образующих понятие государственно-властного полномочия, позволяет определить его как государственный орган. Обладание властными полномочиями – важнейший признак государственного органа.

Содержание и объем полномочий государственного органа определяются его компетенцией, то есть установленной законом совокупностью его обязанностей и прав. Для органа государства на первом месте стоят обязанности по отношению к гражданам и обществу в целом. Правами же орган государства наделяется лишь постольку.поскольку это необходимо для наиболее эффективного исполнения возложенных на него обязанностей.

Государственный орган наделен определенной экономической и организационной обособленностью и самостоятельностью.

Каждый государственный орган сообразно своей компетенции, выполняет свойственные ему функции. Механизм государства действует через отдельные государственные органы: функции государства в целом осуществляются посредством функций отдельных государственных органов. Государственный орган, выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует в реализации различных функций государства.

Для осуществления функций государственные органы располагают необходимыми материальными средствами, говоря словами Ф. Энгельса, «вещественными придатками», к каковым можно отнести разного рода материальные ценности и многочисленные организации, предприятия, учреждения, хотя и выполняющие текущую государственную работу, но не являющиеся органами государства.

Представление о государственном органе было бы неполным без указания на то, что его физическим воплощением являются люди, из которых состоит данный орган, – отдельное лицо или группа, коллектив: «...существование государственной власти, – писал К. Маркс, – находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, она представляет собой лишь тень, воображение, простое название».

Распространяя на орган государства обязательный признак всякой организации как объединения людей, следует заметить, что, когда речь идет о физическом воплощении органа государства, имеются в виду не люди вообще, а государственные служащие.

 

6.3Классификация органов государства

 

Разносторонность и многосложность деятельности государственного механизма обусловливает значительное число его органов. По различным научно-обоснованным критериям они классифицируются на соответствующие виды.

1. По такому критерию, как юридический источник их легитимности, подразделяются на:

а) органы, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного выполнения задач и функций государства (Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, суды, прокуратура, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;

б) органы, учреждаемые в установленном законодательством порядке для обеспечения исполнения полномочий, функционирования указанного в предыдущем пункте вида государственных органов (Администрация Президента, аппараты палат Федерального Собрания, Правительства, высших судебных органов РФ, органов законодатель-вой и исполнительной власти субъектов РФ).

2. На основе принципа разделения властей государственные органы подразделяются на законодательные, исполнительные, судебные.

3. В зависимости от способа образования органы государственной власти делятся на:

а) выборные – органы, избираемые непосредственно народом (например, парламент);

б) назначаемые – органы, состав которых назначается вышестоящими органами (например, министерство);

в) смешанные – выборно-назначаемые органы, часть состава которых избирается, а часть – назначается (областная администрация: глава администрации (губернатор) избирается представительным органом субъекта федерации, весь остальной состав администрации – назначается).

4. В зависимости от порядка формирования органы государства делятся на:

а) первичные – органы, получающие властные полномочия непосредственно от источника власти (парламент);

б) производные – органы, которые создаются первичными (правительство, суды, прокуратура).

5. В зависимости от такого критерия, как широта компетенции, выделяют:

а) органы общей компетенции – это органы, правомочные решать вопросы во всех сферах жизни общества, либо в подавляющем большинстве таких сфер (например, правительство, администрация субъекта федерации);

б) органы специальной компетенции – органы, правомочные решать вопросы в одной или нескольких смежных сферах общественной жизни (например, министерство, федеральная служба);

в) органы чрезвычайной компетенции – это органы, создаваемые для решения конкретных неотложных вопросов государственной и общественной жизни (специальная комиссия по расследованию причин и условий чрезвычайного происшествия).

6. По длительности действия государственные органы делятся на:

а) постоянные – органы, срок полномочий которых ничем не ограничен;

б) временные – органы, создаваемые на определенный, заранее оговоренный срок. Все органы чрезвычайной компетенции являются временными.

6. В соответствии с принципом федерализма различают:

а) федеральные органы государственной власти;

б) органы государственной власти субъектов федерации.

7. В соответствии с принципом федерализма различают:

а) федеральные органы государственной власти;

б) органы государственной власти субъектов федерации.

8. В зависимости от территориального масштаба деятельности органы государства делятся на:

а) общегосударственные – это органы, действующие на всей территории государства;

б) региональные – органы, действующие в пределах определенной части территории государства, например, на территории субъекта федерации.

9. В зависимости от объема властных полномочий различают:

а) высшие органы государственной власти – это органы, возглавляющие определенную систему или подсистему органов государства (правительство в системе органов исполнительной власти, Генеральная прокуратура в системе органов прокуратуры, Верховный Суд в системе судов общей юрисдикции);

б) центральные органы государственной власти – это органы, в своей деятельности подчиняющиеся высшим органам, но имеющие в своем непосредственном подчинении нижестоящие органы (министерства в системе органов исполнительной власти);

в) местные – органы, осуществляющие государственную власть на местах и непосредственно подчиняющиеся центральным органам государственной власти.

10. В зависимости от способа принятия решений органы государства подразделяются на:

а) коллегиальные – органы, в которых решения принимаются коллективно путем обсуждения и голосования (парламент, правительство);

б) единоначальные – органы, в которых решение принимается единолично руководителем (министерство, прокуратура).

 

6.4 Общие и специальные принципы формирования и функционирования механизма государства

 

Построение и организация деятельности системных органов государственной власти осуществляется не произвольно, а в соответствии со строго определенными основополагающими идеями, началами, имеющими объективный характер и определяющими подходы к формированию и функционированию государственных органов. Такие руководящие и основополагающие идеи и начала, в соответствии с которыми происходит формирование и функционирование органов государственной власти, называются принципами механизма государства. Любой принцип это идеально сформулированная модель либо построения системы государственной власти, либо ее функционирования. Их всесторонний учет, как при образовании государственных органов, так и в процессе их функционирования позволяет обеспечить максимальную эффективность государственного управления обществом.

Для того, чтобы принципами можно было руководствоваться они должны быть нормативно закреплены. Как правило, эти принципы находят свое нормативное закрепление в конституции, как основном законе государства, а также в иных нормативно-правовых актах.

В зависимости от того, где принципы находят свое нормативное выражение, их можно разделить на:

1. Конституционные принципы;

2. Внеконституционные принципы.

Конституционные принципы формирования и функционирования механизма государства находят свое прямое закрепление и выражение в конституции. К их числу относятся:

Принцип приоритета прав и свобод человека. Конституция Российской Федерации в статье 2 впервые в основах конституционного строя провозгласила: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Это конституционное требование обращено ко всем без исключения органам государства, к каждому государственному служащему. Реализация этого принципа предполагает соответствующие обязанности государственных органов, их служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы граждан. В современном демократическом государстве человек, с его правами и свободами, признается высшей ценностью, и поэтому государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности.

Принцип демократизма. Этот принцип предполагает, прежде всего, широкое и активное участие народа в формировании и деятельности органов государственного аппарата, в осуществлении государственной власти. Народ осуществляет власть по разным каналам, в том числе и непосредственно (например, выборы президента и представительных органов государственной власти). Демократизм обеспечивает равные возможности, с учетом личностных качеств человека, для участия в управлении государством, вне зависимости от политических, религиозных и иных взглядов. Принцип демократизма закрепляется в ч. 1 ст. 3 и ч. 1 ст. 32 Конституции РФ.

Принцип законности. Этот принцип находит свое выражение в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ. Законность выражается в обращенном ко всем без исключения органам государственной власти и их должностным лицам безусловном требовании строгого, точного, неуклонного и неукоснительного соблюдения законов. Принцип законности содержит такие требования, как:

верховенство закона и непосредственное действие конституционно закреплённых прав и свобод человека и гражданина;

осуществление всех государственных властных функций исключительно на основе законов и соответствующих им подзаконных нормативных актов;

особая ответственность органов государства и государственных служащих за обеспечение законности, прав и свобод граждан, гарантий от необоснованного привлечения их к ответственности или незаконного лишения тех или иных благ;

решительное пресечение любых нарушений закона, от кого бы они ни исходили, неотвратимость ответственности за совершенные преступления и иные правонарушения.

Принцип разделения властей. Этот принцип предусматривает, что единая государственная власть осуществляется на основе разделения на относительно самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную, судебную. Тем самым обеспечивается эффективность осуществления государственной власти и создаются механизмы, противодействующие произволу, беззаконию и со стороны тех или иных органов государственного аппарата. Реализация принципа разделения властей обеспечивается действием «системы сдержек и противовесов», при помощи которой обеспечивается подконтрольность каждой из ветвей власти друг другу и достигается их сбалансированное функционирование и взаимодействие. Принцип разделения властей является одним из важнейших принципов организации и деятельности государственных органов. Он получил нормативное закрепление в конституциях большинства демократических государств. Считается, что наиболее последовательно принцип разделения властей воплощен в Конституции США 1787 г. Разделение властей закрепляется в 10 ст. Конституции РФ.

Принцип федерализма. Конституция РФ во 2 и 4 ч. ст. 5 провозглашает, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов), которые во взаимоотношениях с федеральными органами власти являются равноправными между собой. Принцип федерализма предполагает, что взаимоотношения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации должно строиться на основе строгого распределения предметов ведения и полномочий между ними.

Принцип гласности и открытости. Реализация этого принципа предполагает широкую информированность общества о деятельности государственного механизма, о ходе решения государственных задач, выполнении программ социального развития. Полная, всесторонняя и достоверная информация обо всех процессах, происходящих в государственной и общественной жизни необходима не только органам государственной власти, но и гражданам. «Массы должны все знать, обо всем судить и на все идти сознательно». Принцип гласности находит закрепление в 33 ст. Конституции РФ.

Принцип равного доступа к государственной службе. Ч.4 ст. 32 Конституции РФ устанавливает, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Содержание этого принципа выражается в том, что при поступлении на государственную службу не допустима какая-либо дискриминация по политическим, национальным, расовым, религиозным и иным социальным мотивам. Основными и единственными критериями отбора претендентов на государственную службу должны служить образование, возраст, профессионализм, компетентность, деловые качества и иные обоснованные требования.

Внеконституционные принципы детализируют, конкретизируют и развивают содержание конституционных принципов. Они находят свое закрепление в федеральных и федеральных конституционных законах, таких как: ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ФЗ «О государственной гражданской службе», ФЗ «О политических партиях», ФКЗ «О судебной системе» и т.д.

К числу внеконституционных принципов построения и функционирования механизма государства относятся:

· принцип внепартийности государственной службы;

· принцип сочетания коллегиальности и единоначалия;

· принцип сочетания линейных и функциональных начал построения и деятельности органов государственной власти;

· принцип ответственности в границах компетенции;

· принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и на основе законодательства Российской Федерации;

· принцип профессионализма и компетентности;

· принцип научности в построении и функционировании механизма государства.

Рассмотренные принципы построения и функционирования государственного механизма являются общими для всей системы государственных органов и их должностных лиц. Они касаются всего механизма государства в целом. Но, наряду с общими принципами формирования и деятельности государственного механизма, существуют и специальные принципы. Которые характеризуют порядок формирования и функционирования отдельных систем и подсистем органов государственной власти. В качестве примера специальных принципов можно рассмотреть принципы организации и деятельности органов судебной власти (независимость судей и подчинение их только закону, несменяемость судей коллегиальность рассмотрения дела, состязательность процесса и т.п.). также примером специальных принципов могут служить принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, закрепленные в 4 ст. ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

Перечисленные принципы формирования и деятельности государственного механизма как системы государственных органов, рассматриваемые во взаимосвязи и взаимодействии, придают механизму государства необходимые для его успешного функционирования целенаправленность, единство и целостность.

 

Учебная литература:

см. раздел «Литература ко всем темам»

Дополнительная литература:

Байтин М.И. Механизм современного Российского государства // Правоведение. 1996. № 3.

Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России. Ростов-на-Дону, 2006.

Хесин Б.Л. Механизм государства: понятие, принципы организации и деятельности. Н.Новгород, 2001.

Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995.

 

Вопросы для самоконтроля:

1. Что такое механизм государства? Каковы его признаки?

2. Какова связь «механизма государства» с «государственным аппаратом»?

3. Какие принципы организации и деятельности государственного аппарата современных государств Вы знаете?

4. Какова структура механизма Российского государства?

5. Дайте определение понятия «орган государства» и раскройте его признаки?

6. Как можно классифицировать органы власти?

7. В чем суть принципа «разделения властей»?

8. Что такое «система сдержек и противовесов»? Какова ее роль в обеспечении разделения властей?

9. Что такое «компетенция» и «полномочия» органа государственной власти, каково их соотношение?

Тесты для самоконтроля:

1. Система государственных органов и учреждений, при помощи которых обеспечивается выполнение внутренних и внешних функций государства, называется:

а) формой правления;

б) правительством;

в) механизмом государства;

г) государственной властью.

2. К какому понятию относится следующее определение: «самостоятельная, обособленная часть государственного аппарата, созданная для осуществления определенной функции и наделенная соответствующей властной компетенцией?»:

а) механизм государства;

б) государственный орган;

в) государственное предприятие

г) государственное учреждение.

3. Государственные органы по принципу разделения властей классифицируют на:

а) высшие, центральные и местные;

б) законодательные, исполнительные, судебные;

в) правотворческие, правоприменительные, правоохранительные

г) постоянные, временные, чрезвычайные.

4. Представительным органом государственной власти является::

а) прокуратура;

б) суд;

в) правительство;

г) парламент.

5. Автором теории «разделения властей» является:

а) Ш.-Л. Монтескьё;

б) Фома Аквинский;

в) Г.Ф. Гегель;

г) К. Маркс.

Ключ к тестам: 1) В; 2) Б; 3) Б; 4) Г; 5) А.