Причины международной активности субъектов федераций

Общепризнанным в зарубежной и отечественной науке является факт возрастания международной активности субъектов федераций. Причины этого явления имеют объективный характер и лежат в плоскости, как мировых, так и внутригосударственных процессов. В числе первых ведущее место занимает глобализация и усиление взаимодействия государств и других участников международной жизни. Как считает упоминавшийся Джон Клайн, - «глобальная взаимозависимость является главным стимулом участия нецентральных правительств в иностранных делах. Поток людей, информации и торговли между народами резко увеличился в последние несколько десятилетий. Технологические революции в сферах коммуникаций, транспорта и информационных систем пробили огромные дыры в стенах невежества и изоляции, которыми были отмечены суверенные национальные государства. Этот переход оказал влияние на политические институты на всех уровнях управления, включая нецентральные правительства, которые раньше были защищены от внешних влияний эффективными национальными границами».[531]

Подавляющее большинство специалистов считает, что глобализация глубоко затронула все стороны жизни человеческого общества и оказала сильное влияние на процессы, протекающие внутри государств. Сторонники этой точки зрения полагают, что глобализация вызывает эрозию автономии власти национальных государств и уменьшение роли национальных государств. По мнению, одного из видных специалистов в области проблем глобализации К. Омае, «национальное государство стало неестественным, даже дисфункциональным образованием для организации человеческой активности и управления экономическим усердием в мире без границ. Оно не представляет никакой истинной общности экономических интересов; оно не определяет никаких содержательных потоков экономической активности».[532] В другой работе, в книге «Мир без границ», он написал: «На политической карте границы между странами являются такими же четкими, как всегда. Но на карте, составляющей ей конкуренцию, карте, показывающей реальные потоки финансовой и промышленной активности, те границы в основном исчезли».[533]

Уменьшение роли национального государства вызвано действием ряда причин. Во-первых, в условиях глобализации происходит такое кардинальное изменение в системе международных отношений, как расширение круга участников международной жизни. Если в недавнем прошлом главными и по существу единственными субъектами международных отношений были национальные государства, то в нынешних условиях на международную арену вышло много других участников, в том числе многонациональные корпорации, региональные и местные органы власти, разного рода общественные объединения. Это расширяет поле международных, в том числе международных негосударственных отношений.

Во-вторых, общенациональная государственная власть уже не в силах закрыть внутригосударственные процессы от влияния внешних факторов. Под влиянием в первую очередь информационной революции государственные границы становятся все более прозрачными. «Хотя суверенитет государств, возможно, не исчезает, национальные границы становятся открытыми, предоставляя дополнительное пространство для деятельности транснационального или глобального гражданского общества».[534]

В-третьих, существенно изменилась тематика международной жизни. Если раньше главным предметом взаимоотношений государств были вопросы военной безопасности, то теперь, кроме них, международная повестка дня включает проблемы борьбы с терроризмом, охраны окружающей среды, снабжения энергоресурсами, эффективности и конкурентоспособности национальной экономики, повышения качества жизни. Расширение круга вопросов, которые становятся предметом международных отношений, объективно ведет к увеличению числа участников, заинтересованных в том или ином решении указанных вопросов. Одним национальным государства не под силу заниматься все более расширяющимися аспектами международного сотрудничества.

В одной только сфере экономики федеральная власть при всем желании неспособна учесть массу специфических, региональных интересов, удовлетворение которых нередко требует выхода за пределы государственных границ. Это тем более верно применительно к огромным по размерам странам с региональной экономической специализацией, большими социально-территориальными и этническими особенностями. При наличии открытой рыночной экономики практически невозможно рационально решать все возникающие в конкретном регионе многочисленные вопросы, связанные с экспортно-импортной деятельностью, привлечением иностранных инвестиций, созданием свободных экономических зон и т.п. из единого федерального центра. По мнению Эрла Фрая, одного из американских специалистов в данной области, именно “растущая зависимость Соединенных Штатов от глобальной экономики заставила правительства штатов искать за рубежом новые рынки сбыта и благоприятные возможности для инвестиций”[535].

Расширение тематики международной жизни привело к увеличению числа участников международной жизни. Среди таких участников можно выделить многонациональные корпорации, заинтересованные в инвестировании капитала в разных регионах мира; международные неправительственные правозащитные организации, проявляющие интерес к состоянию прав и свобод человека в разных государствах и их регионах; субъекты федерации (регионы), испытывающие на себе влияние глобализационных процессов и стремящиеся, с одной стороны, нейтрализовать его негативные последствия, с другой – использовать новые условия для решения стоящих перед ними задач. И здесь нельзя не согласиться с тем, что «сам по себе факт, что внутренние политические и неполитические акторы вместе с интересами, которые они представляют, подвергаются воздействию событий, происходящих вне местной и национальной среды, увеличивают степень, с которой они вынуждены влиять на события международного характера».[536]

В-четвертых, сильно стесняют свободу действий национальных государств и все более утверждающиеся правила нового международного политического и экономического порядка, которые устанавливаются такими надгосударственными организациями, как Всемирная организация торговли, Европейский Союз, НАТО, НАФТА и другие. Чем более широкий круг международных организаций, членом которых является национальное государство, и чем больше число международных договоров, в которые оно вступает, тем сильнее ограничивается свобода действий государства, вынужденного считаться с огромным количеством принятых на себя международных обязательств. В этой связи возникает проблема ограничения суверенитета национальных государств. Представляется ошибочным утверждение, будто «региональная интеграция не наносит ущерба суверенитету составляющих стран»[537]. Интеграция в рамках региональных международных организаций, несомненно, ограничивает суверенитет входящих в них государств за счет передачи последними части своих функций и полномочий на наднациональный уровень. Степень ограничения суверенитета зависит от уровня интеграции государств в наднациональные организации: чем выше уровень интеграции, тем в большей мере ограничивается суверенитет государств. Кроме того, сама глобализация способствует размыванию государственного суверенитета. Как отмечалось в отечественной литературе, «глобализация в целом способствует изменению и сокращению номенклатуры и объема суверенных полномочий государств, и при этом процесс является двусторонним: с одной стороны, усиливаются факторы, объективно уменьшающие суверенитет стран, а с другой - большинство государств добровольно и сознательно идет на его ограничение»[538]

В-пятых, как сама международная практика, так и отражающие ее источники свидетельствуют, что одним из наиболее сильных факторов, оказавшим влияние на ход и перспективы международных отношений, является прекращение “холодной войны” и переход к развитию взаимовыгодного международного сотрудничества. В условиях “холодной войны” на его пути воздвигались непреодолимые барьеры, а в самих государствах неизменно усиливалась централизующая роль национального государства в решении внешнеполитических и внешнеэкономических вопросов. Конец этой войны вызвал изменение национально-государственных приоритетов: место конфронтации и милитаризации занимают отношения конкуренции и сотрудничества, на центральные правительства усилилось региональное давление в пользу участия субнациональных властей в международных и внешнеэкономических связях.

Наконец, в литературе указывается на такую причину возрастания международной активности субъектов федераций, как их стремление установить более тесные связи с родственными в лингвистическом и культурном отношении странами и регионами. «Возможность установления тесных внешних связей с другими регионами и странами со сходными лингвистической и культурной предысторией, - пишут бельгийские политологи, - может стать инструментом уменьшения региональных/этнических опасений». В качестве примера авторы называют привилегированные связи Квебека с Францией, Фламандцев с Нидерландами, Абхазии и Южной Осетии с Россией.[539]

Глобализация, усиление взаимозависимости государств, увеличение числа участников и расширение тематики международных отношений, естественно, видоизменили роль национальных государств по сравнению с тем, какой она была в 19 или первой половине 20 века, Однако даже при ослаблении своего влияния на ход мировых событий национальные государства не уступили кому-то роль главных игроков на международной сцене. «Даже когда национальные правительства решают разделить некоторую часть своего суверенитета с их внутренними регионами, - пишет известный американский политолог Ла Паламбара, - объем их собственной власти может в действительности расти, а не уменьшаться»[540].

Тем не менее, не учитывать возросшую роль других субъектов международных отношений, в том числе субъектов федераций, было бы ошибкой. В федеративных государствах по-разному были восприняты перспективы участия субъектов федерации в международных и внешнеэкономических связях. В одних федерациях были созданы благоприятные правовые условия для расширения такого участия, в других – степень централизации в регулировании внешней активности субъектов федерации оставалась высокой.

В любом случае данная проблема вызвала противоречивую реакцию и обусловила противоречивое отношение к ней со стороны федерального центра и субъектов федерации. С одной стороны, федеральный центр объективно заинтересован в расширении участия субъектов федерации в международной жизни. Обеспечиваемый за счет этого рост региональной экономики способствует экономическому развитию страны в целом, ответственность за которое лежит на властях всех уровней. Благодаря международным гуманитарным связям субъектов федерации взаимодействие государств дополняется региональным сотрудничеством в области науки, образования, художественной культуры, информации, туризма и т. п., обеспечивая сближение народов и государств, Не случайно Американская консультативная комиссия по межправительственным отношениям высказала мнение, что правительства штатов и местные органы власти, выполняя свои международные роли, «вносят уникальный вклад в жизнеспособность американской экономики, управление глобальной средой, улучшение отношений между народами и развитие демократических институтов в других государствах».[541].

С другой стороны, международная деятельность субъектов федерации может вызвать у центрального правительства опасение, что контакты субъектов федерации с иностранными партнерами будут наносить ущерб суверенитету и целостности национального государства и его политике. Не исключена вероятность нарушения конституционных основ внешней политики, поскольку эта сфера обычно относится к предметам ведения федерального центра. Чрезмерная внешняя активность субъектов федерации может затруднить проведение федеративным государством единой внешней политики, стимулировать стремление других государств использовать противоречия в отношениях субъектов федерации и федерального центра.

В результате федеральный центр стремится координировать внешнюю деятельность субъектов федерации, ставя на пути ее определенные ограничения. Напротив, субъекты федерации стремятся расширить свои полномочия во внешних связях, прежде всего, во внешнеэкономической сфере. Наиболее бесконфликтные отношения федерального центра и составных частей федеративного государства имеют место в тех случаях, когда международная активность субъектов федерации ограничивается внешнеэкономической сферой и исключительно гуманитарными вопросами, хотя не все внешнеэкономические вопросы могут стать предметом международных связей субъектов федераций. Например, Конституция США возлагает именно на федеральное правительство исключительную ответственность за международные налоговые отношения. Ни один штат не может вступать в договор с иностранной державой по этим вопросам. В то же время договоры, заключаемые федеральной властью США, обычно не распространяются на субнациональные налоги[542].

Стремление субъектов федераций активно участвовать во внешнеэкономических отношениях обусловлено объективными причинами. Во-первых, многие субъекты федераций обладают большим экономическим потенциалом, без реализации которого во внешнеэкономической сфере существенно пострадало бы национальное хозяйство в целом. Например, в 2003 г. среди 10 ведущих в экономическом отношении стран мира, ранжированных по объему производства товаров и услуг, оказались бы 3 американских штата: Калифорния, Нью-Йорк и Техас, 22 штата вошли бы в число первых 25 развитых государств мира, среди первых 50 государств оказалось бы 38 штатов, и все 50 штатов вошли бы в число 72 экономически наиболее развитых государств мира[543]. Калифорния с населением 30 млн. человек вступила в 90-е годы с ежегодным валовым продуктом в 717 млрд. долл. и занимала по этому показателю 8-е место среди государств мира. После США в целом она является вторым ведущим партнером Японии. Недалеко от первой десятки экономически развитых государств находится штат Нью-Йорк, а Техас производит в 2 раза больше, чем вся Мексика.[544]

Возрастает интеграция в глобальную и североамериканскую экономику национального хозяйства Канады. Среди стран восьмерки (G-8) канадская экономика является самой зависимой от экспорта. Более 80 процентов экспорта Канады приходится на Соединенные Штаты Америки.[545] Имея такую солидную экономическую базу, американские штаты и канадские провинции, так же как и субъекты других индустриально развитых федераций, играют заметную самостоятельную роль во внешнеэкономических связях.

В этой связи интересно отметить, что одним из результатов зарубежного исследования, охватившего 148 стран и период с 1980 по 2002 гг., был вывод, что «федералистские системы позитивно влияют на международную торговлю».[546]

Во-вторых, эффективная внешнеэкономическая политика федераций невозможна без активного участия их субъектов и потому, что последние обладают достаточно широким кругом полномочий, использование которых может содействовать или препятствовать развитию международного сотрудничества. “В период 70-х годов,- пишет Дж.Клайн,- международная торговля глубоко проникла в экономику США, охватывая при этом многие традиционные области экономической и регулирующей власти штатов”.[547] Многие американские штаты используют свое законодательство для проведения протекционистской политики, выражаемой лозунгом “Покупайте американское” (имея в виду произведенные в США товары и услуги). Законодательным путем они запрещают иностранные инвестиции в определенных сферах деловой активности, а также ограничивают покупку иностранцами земли. В то же время штаты устанавливают свои правила, которые создают благоприятный режим для иностранных инвестиций путем предоставления различного рода льгот, включая налоговые.[548]

Иногда федеральные органы государственной власти вынуждены в своих международных связях ограничиваться решением только таких вопросов, которые относятся к предметам ведения федеральной власти. Вопросы же, входящие в круг предметов исключительного ведения субъектов федерации, могут стать предметом международных переговоров только с участием представителей соответствующих субъектов федерации. Так, осуществление некоторых международных программ, к которым присоединилось австралийское правительство, требовало активного вклада со стороны штатов. Например, одной из целей международной программы “Человек и биосфера” было создание глобальной сети защищенных резервов биосферы. Австралия могла стать активным участником этой работы только при условии подключения к программе ее штатов, поскольку именно в их компетенции находится распоряжение природными ресурсами.[549] Как пишет С. Харрис, “при принятии на себя международных обязательств перед австралийским правительством, так же как и перед центральными правительствами других федеративных государств, стоит вопрос о степени его зависимости от штатов в выполнении этих обязательств”.[550]

В Канаде федеральная власть может брать на себя любые международные обязательства, если они выполнимы в рамках федеральной юрисдикции. Однако по конституции федеральная власть не имеет права вторгаться в сферу юрисдикции провинций только на основании факта заключения международного договора. В этом случае для заключения международного договора целесообразно подключение к переговорам провинций, как это имело место при заключении с США соглашения о свободной торговле.

В-третьих, есть еще одно важное обстоятельство, объясняющее активизацию внешнеэкономической деятельности субъектов федераций, - это их ответственность за материальное благополучие своего населения. Как пишет упоминавшийся Эрл Фрай, «лидеры региональных и местных правительств в федеративных государствах остро осознают, что во все более взаимозависимом мире международная торговля, инвестиции и туристические связи являются решающими для поддержания и повышения экономического благосостояния своих избирателей. Торговля товарами и услугами, портфельные и прямые инвестиции и туризм ежегодно привлекают в международные экономические обмены триллионы долларов. С такой огромной суммой на кону многие из этих субнациональных образований выходят за пределы национальных границ, чтобы обеспечить благоприятные экономические возможности».[551] Одним из рычагов для достижения этой цели является развитие внешнеэкономических связей с иностранными партнерами – внешняя торговля, привлечение иностранных инвестиций, стимулирование международного туризма. Кстати, это и инструменты создания рабочих мест. В условиях глобализации примерно 18 миллионов рабочих мест в США связаны именно с экспортом, привлечением прямых иностранных инвестиций и иностранных туристов. Опыт сильных в экономическом отношении федераций свидетельствует о том, что чем сильнее субъект федерации вовлечен во внешнеэкономические связи, тем больше возможностей он приобретает для экономического роста. С другой стороны, сама степень вовлеченности субъекта федерации в международные экономические связи находится в прямой зависимости от мощи его экономического потенциала.

В-четвертых, в некоторых случаях значительная активность субъектов федерации в сфере внешних связей бывает обусловлена неспособностью федеральной власти защитить в полной мере интересы субъектов федерации в связи с неблагоприятными последствиями, которые несет для них глобализация и интеграция в мировую экономику. По мнению П. Солдатоса, международная активность субъектов федераций часто имеет прагматическое объяснение: “разочарование по поводу внешней политики федерального правительства с процедурной или содержательной точки зрения и/или осознание неспособности центрального правительства добиться эффективности только своими силами в содействии субнациональным интересам ведет к непосредственному вовлечению в международные отношения на субнациональном уровне”.[552]

В-пятых, возрастание интереса регионов к международной политике связано с возникновением международных экономических и политических союзов типа Европейского Союза или НАФТы, которые узурпируют решение части вопросов, традиционно относившихся к предметам ведения субъектов федерации. В США и ФРГ «субнациональные правительства в обеих странах признали, что организации, подобные НАФТе или ЕС, возникли как новые федеральные игроки на международной арене. Они призвали к реформе межправительственных отношений для того, чтобы гарантировать свое участие в международных делах[553].

В связи с передачей национальными государствами некоторых функций и полномочий наднациональным организациям оказалось, что эта передача затронула и предметы ведения и полномочия, которые традиционно находились в сфере компетенции субъектов федерации. Соответственно данное обстоятельство вынудило последних серьезно заняться защитой утрачиваемых полномочий. Так, столкнувшись с передачей ряда предметов своего ведения на наднациональный уровень, немецкие земли начали добиваться конституционных прав участия в осуществлении функций Федерального правительства в органах сначала Европейского Сообщества, а позднее Европейского Союза, и, прежде всего, в Совете Министров. «И чем более правительства земель осознавали, что у них слабая позиция на Европейском уровне разработки и осуществления политики, тем более они стремились усилить свои полномочия по отношению к федеральному правительству».[554]

Однако, признавая сильное влияние таких международных организаций, как ЕС и НАФТА, на федеративные отношения, субъекты федераций выступили не против таких организаций и их деятельности, что было бы крайне не продуктивно, а за такие изменения взаимоотношений властей двух уровней (федерального и регионального), которые гарантировали бы их участие в международных делах.

Следует отметить также тот факт, что хотя по большей части или исключительно полномочия заключать международные договоры принадлежат федеральной власти, на субъекты федерации нередко ложится основная нагрузка по выполнению взятых ею международных обязательств, в том числе и потому, что эти обязательства затрагивают вопросы, решение которых относится к юрисдикции субъектов федерации. Поэтому простая целесообразность требует от федеральной власти учитывать интересы субъектов федерации и сотрудничать с ними, иначе могло бы быть поставлено под угрозу само выполнение международных обязательств со всеми отрицательными последствиями для отношений с иностранными партнерами. «Немецкая, Швейцарская и Бельгийская конституции содержат положения, которые требуют от центрального правительства проведения консультаций с субъектами федерации постольку, поскольку договоры затрагивают их интересы. Эти страны выработали структуры и процессы, которые обеспечивают предсказуемость процесса консультаций».[555]

Подчеркнем также, что выход субъектов федерации на внешний мир может способствовать установлению отношений добрососедства и сотрудничества между пограничными регионами федеративных государств. В некоторых федерациях (например, канадской или бельгийской) для их субъектов принципиальное значение имеет этнический и культурный аспекты сотрудничества. Поэтому они стремятся создать и поддерживать отношения с этнически и лингвистически близкими сообществами.

Таким образом, среди причин, вызвавших повышение роли субъектов федераций в международных и внешнеэкономических связях, можно выделить общие причины, затронувшие в той или иной мере практически все субъекты федерации: происходящая в мире глобализация политико-правовых, социально-экономических и культурных процессов; расширение участников и тематики международной жизни; усиление взаимодействия государств и народов; экономические и социальные факторы развития субъектов федераций и вследствие этого объективная заинтересованность как федерации в целом, так и самих субнациональных образований в участии последних в международной жизни.

Наряду с этим есть и специфические причины, связанные с особенностями интеграционных процессов, в которых участвуют федеративные государства. Ряд федераций интегрируется в наднациональные организации, передавая им часть предметов ведения и полномочий, в том числе и таких, которые традиционно входили в компетенцию субъектов федераций. Это повлекло вовлечение последних в транснациональные процессы и расширило рамки их международной деятельности. Другие федеративные государства еще не стали полноправными членами наиболее интегрированных международных организаций, таких как Евросоюз, НАТО, НАФТА ВТО. Так, в Российской Федерации пока не имел места процесс передачи федеральными органами государственной власти полномочий субъектов Федерации на наднациональный уровень, поскольку Российская Федерация не является членом таких международных объединений, как, например, Европейский Союз.

Разумеется, существенно различается и степень свободы, которой пользуются субъекты федерации в составе того или иного федеративного государства, свободы, с которой они могут участвовать в международных и внешнеэкономических связях. Эта свобода зависит от уровня централизации или децентрализации федеративных отношений, что в свою очередь определяется множеством обстоятельств конкретно-исторического характера. При всем при том анализ причин возрастания роли субъектов федераций в международных отношениях свидетельствует об объективной природе этого процесса.

В целях терминологического обозначения внешних связей субъектов федерации и регионов унитарных государств в науке предлагались различные определения. Наиболее удачным, хотя и небесспорным, оказалось название «парадипломатия». Оно было призвано отграничить внешнюю деятельность регионов от традиционной классической дипломатии, которая осуществляется национальными государствами. В зарубежной политической науке парадипломатия определяется как «вовлеченность нецентральных правительств в международные отношения через установление постоянных или ad hoc связей с иностранными публичными или частными организациями с целью содействия решению социально-экономических или культурных вопросов, а также как любое другое иностранное измерение их конституционной компетенции».[556]

Хотя в настоящее время термин «парадипломатия» получил широкое распространение в научных исследованиях и является наиболее приемлемым из всех предлагавшихся определений, ему, тем не менее, недостает точности. Оно не учитывает, что субъекты федерации участвуют в разработке и осуществлении внешней политики на общегосударственном уровне и по существу как бы низводит их статус до статуса значительно менее авторитетных, второстепенных и непостоянных участников международных отношений. Таким образом, еще не выработано достаточно четкое понятие для обозначения международной деятельности субъектов федераций.