и внешнеэкономических связей субъектов федерации

 

Для внешних связей субъектов федераций характерны две общие черты. Эти связи имеют преимущественно внешнеэкономическую направленность, и они сходны по своим основным направлениям. Речь вообще не идет о заключении субъектами федераций каких-либо политических или военных договоров. Бесспорно, важное место занимают вопросы сотрудничества в области образования, науки, культуры, охраны окружающей среды и т. п. Однако главными остаются внешнеэкономические связи. “Американские штаты, - пишет Д, Элазар, - все более вовлекаются в иностранные дела по многим направлениям. Возможно, больше всего они вовлекаются во внешние экономические отношения, в содействие внешней торговле и стимулирование иностранных инвестиций”. [609]

Одним из ведущих направлений внешнеэкономической политики субъектов федераций, несомненно, является содействие экспорту товаров и услуг, что имеет огромное значение как для региональной экономики, так и для национального хозяйства в целом. Субъекты федераций прилагают немалые усилия для наращивания экспорта. Характерен в этом отношении американский опыт. При довольно большом объеме экспорта из страны, по оценке Министерства торговли США, по крайней мере, еще 70 тысяч компаний, производящих пользующуюся в мире спросом продукцию, не участвуют в экспорте. Отсюда задача заключается в том, чтобы включить их во внешнеторговый оборот. [610]

Американские штаты имеют программы поддержки экспорта продукции своих предприятий и фирм. При этом особое внимание уделяется средним и малым фирмам, до которых обычно не доходят общенациональные программы. Деятельность штатов по содействию экспорту включает и другие формы: участие в международных ярмарках, направление за рубеж торговых миссий, сбор и распространение примеров и руководств по ведению торговли и экономических данных по зарубежным странам и партнерам. [611] Пятнадцать штатов приняли специальное финансовое законодательство, касающееся экспорта и направленное на предоставление займов или грантов фирмам, которые хотят заниматься экспортом. [612]

Другим не менее важным направлением деятельности субъектов федерации, выходящим на внешние связи, является привлечение в свою экономику иностранных инвестиций. Особенно большой размах эта деятельность получила среди американских штатов. Она приобрела для них жизненно важное значение как с точки зрения создания новых рабочих мест, так и с точки зрения диверсификации их экономики с целью сделать ее менее зависимой от состояния одной отрасли индустрии или одного экономического сектора.

Значительное внимание американские штаты уделяют такой отрасли, как международный туризм, в которой обращаются многомиллиардные средства. В США туристская индустрия предоставляет 300 тысяч рабочих мест, [613] и для некоторых штатов она является одной из главных, поскольку благодаря ей в экономику штатов вливаются десятки миллиардов долларов.

Один из вопросов, также тесно связанный с международной, а точнее, внешнеэкономической, деятельностью субъектов федераций, является их право на внешние заимствования. В американской практике нет каких-либо препятствий к тому, чтобы штаты привлекали иностранные инвестиции в форме кредитов под собственные гарантии.

Участие немецких земель во внешних сношениях можно условно разделить на три направления. Первое из них – участие земель в заключении международных договоров, затрагивающих их исключительную компетенцию. В этом отношении они, с одной стороны, имеют полномочие заключать такие договоры самостоятельно, хотя и при наличии двух ограничений: земли могут заключать договоры с другими государствами только в рамках своей законодательной компетенции и с согласия федерального правительства. Согласно ч. 3 ст. 32 Основного Закона ФРГ, «в рамках своей законодательной компетенции земли могут с согласия Федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами».[614]

С другой стороны, мнение земель учитывается и в том случае, если договор с иностранным государством заключает федеральное правительство. В частности, ч. 2 ст. 32 Основного Закона ФРГ содержит императивную норму, обязывающую федеральное правительство: «До заключения договора, затрагивающего особенности положения какой-либо земли, эта земля должна быть своевременно заслушана». Как отмечается в политологической литературе, земли придерживаются того мнения, что «ведя переговоры и заключая с иностранными государствами договоры, которые частично или полностью регулируют вопросы, относящиеся к их компетенции, федерация действует от их имени. В обмен на уполномочение федерации действовать от их имени земли обеспечили себе широкие права участия, которое отрицает за федерацией право подписывать такие договоры без предварительного получения их единодушного согласия».[615]

Указанное согласие вырабатывается в Постоянной Комиссии Земель по Договорам. Ее функция – это передача Федеральному правительству требований земель относительно проектов договоров и координирование деятельности по выработке рекомендаций внутри земель и между ними. И процесс ратификации международного договора, начинающийся с направления его в бундесрат, обычно не получает ход, пока земли не дадут согласия, запрашиваемого Федеральным правительством.

Кроме этого, участие земель в международных отношениях проявляется в их причастности к договорам, которые затрагивают их существенные интересы, но не посягают на исключительную компетенцию земель. В этих случаях земли должны быть проинформированы как можно раньше о заключении таких договоров, чтобы они могли своевременно выразить свои требования. Однако при этом заключение такого рода договоров не зависит от единодушного согласия земель. Тем не менее, в соответствии с действующим в ФРГ принципом «федеральной вежливости» (federal comity) «Федеральное правительство все еще обязано принимать во внимание мнение земель и обычно оно поступает так, насколько это возможно в ходе переговоров».[616]

Второе направление участия земель в международных отношениях – это вступление их в непосредственные внешние связи с иностранными партнерами. Свободны от любых конституционных ограничений связи немецких земель с субъектами зарубежных федераций, административно-территориальными образованиями унитарных государств.

Помимо названных связей, политические представители земель часто считают себя уполномоченными поддерживать неформальные отношения с иностранными государствами на уровне ниже уровня формальной дипломатии. В Основном законе государства нет запретов на вступление в такие отношения. Но принцип «федеральной вежливости» требует, чтобы подобные контакты земель не противодействовали политическим директивам во внешней политике, которые выработала федерация.

Особо можно выделить и третье направление международных связей немецких земель, вытекающее из членства ФРГ в Европейском Союзе. По мнению одного из немецких исследователей германского федерализма, в результате европейской интеграции земли ФРГ испытали потери троякого рода. Во-первых, они утратили некоторые регулятивные полномочия, которые были переданы в Брюссель, штаб-квартиру Европейского Союза. Во-вторых, правительства земель утратили влияние, которое до сих пор они оказывали на федеральную политику, поскольку осуществление этой политики перешло в компетенцию Европейского Союза. «В этих сферах полномочия земель в Бундесрате стали частично бесполезными». В-третьих, «через Брюссель федеральное правительство приобрело влияние в тех сферах политики, которые обычно находились в исключительной юрисдикции земель, но теперь подпали под Европейскую юрисдикцию»[617]

Суть в том, что, согласно ст. 24 Основного Закона ФРГ, «Федерация может на основании закона передавать осуществление своих суверенных прав межгосударственным учреждениям». При этом под суверенными правами в данном случае и в доктрине и на практике понимаются права как Федерации, так и ее земель. Интеграция ФРГ в рамках Европейского Союза привела к узаконенному вторжению Европейского права в сферы компетенции земель, что, естественно, повлекло за собой то, что в политической и правовой науке было названо «открытым флангом федеративного устройства». Это обстоятельство обострило отношения между Федерацией и землями. По словам одного американского исследователя, «Европейская интеграция спровоцировала конституционный конфликт в Германии, поскольку федеральное правительство на Европейском уровне должно было решать относительно политики, которую Основной закон делегирует исключительно землям».[618]

Сразу же следует отметить, что сами земли не выступают против европейской интеграции. Как сказано, например, в конституции земли Саар, последняя «содействует европейскому объединению и выступает за участие самостоятельных регионов в формировании воли Европейских Сообществ и объединенной Европы, сотрудничает с другими европейскими регионами и поддерживает международные связи с соседними областными объединениями и учреждениями».

Как считают некоторые немецкие специалисты, европейская интеграция не только вызывает определенное ограничение прав земель, которые передаются национальным правительством на федеральный уровень, но и создает некоторые новые возможности для расширения их деятельности. Они начали развивать сеть связей с другими Европейскими регионами. Земли, в первую очередь экономически сильные (такие как Бавария и Северный Рейн-Вестфалия) стали играть возрастающую роль на международных рынках и соответственно требовать больших полномочий для принятия собственных решений.[619]

Объективное повышение роли земель в результате процессов Европейской интеграции вызвано глобализацией, которая постепенно уменьшает значение государственных границ и, по мнению некоторых зарубежных авторов, ослабляет национальные правительства. «Национальные правительства ослабляются новой асимметрией, которая возникла между глобализировавшимися рынками и национальными режимами. Четыре свободы Единого Европейского Рынка – свобода перемещения товаров, людей, капиталов и услуг – проникли сквозь национальные границы: границы все еще ставят географические ограничения национальному регулированию, однако, они никому не мешают пересекать их и покидать сферу специфической национальной юрисдикции. Рынки без границ значительно ограничивают политический выбор национальных правительств».[620] На основании такого подхода в политической науке делается вывод о превращении в перспективе Европы национальных государств в Европу регионов. А это ставит вопрос об усилении вовлеченности регионов-субъектов федерации в решение как вопросов внутриполитической жизни, так и в развитие международных, в первую очередь внешнеэкономических, связей.

Таким образом, несмотря на определенные посягательства на права земель в связи с процессами европейской интеграции, в ФРГ идут поиски и находятся решения возникающих проблем на путях расширения вовлеченности немецких земель во внешние связи германского государства.

Включение субъектов федераций в международные и внешнеэкономические связи вызвал к жизни определенные организационные формы, через которые стали осуществляться эти связи. В некоторых субъектах федерации создаются специальные структуры, призванные заниматься указанными связями. Например, в канадской провинции Альберта есть Министерство по международным и межправительственным отношениям. Некогда в Республике Татарстан существовало Министерство по внешним экономическим связям, позднее упраздненное.

Весьма многообразны организационные формы, в которые выливается участие субъектов федерации США и России во внешних связях. Эти формы можно подразделить на непосредственные и опосредованные. К первым целесообразно отнести, прежде всего, договоры и соглашения, заключаемые субъектами федераций с иностранными партнерами – государствами и членами других федераций. Такие договоры и соглашения заключают, например, субъекты Российской Федерации. Например, Республика Татарстан имеет договоры с рядом иностранных государств ближнего и дальнего зарубежья.

Другая распространенная форма непосредственного участия членов федераций во внешних сношениях – создание ими своих представительств в зарубежных странах. Так, большинство американских штатов создали за рубежом много различных миссий, работающих на постоянной основе. В 1960-е гг. только три американских штата открыли иностранные представительства, в 70-е годы их стало уже свыше 25, а к началу 90-х годов 43 штата открыли свыше 160 учреждений за рубежом для содействия торговле, инвестициям и туризму. [621] В настоящее время американские штаты имеют за границей 180 офисов.[622] Больше всего американские штаты привлекает Япония, где в конце 80-х годов имели свои представительства 32 штата. На последующих местах были ФРГ, Бельгия, Канада Тайвань, Бельгия и Южная Корея (там имели свои представительства в каждом случае по 10 штатов), Гонконг (8 штатов), Великобритания (7 штатов). Далее идут Канада, Мексика и Китай. [623]

Канадские провинции имели на начало 1991 года 23 представительства в США, причем провинция Онтарио имела 7 таких представительств, Квебек - 6, Монитоба, Остров принца Эдуарда, Ньюфаундленд и Лабрадор - ни одного, остальные провинции - по одному представительству.[624] Всего же Онтарио имеет 12 представительств в различных зарубежных странах, Альберта - 6 представительств в 4 странах, [625] а Квебек с 28 зарубежными миссиями вообще представляет собой уникальный случай вовлеченности члена федерации в международные связи. [626] В 1992 г. правительства канадских провинций имели за рубежом примерно 60 представительств, большая часть которых приходилась на такие провинции, как Онтарио, Квебек, Альберта и Британская Колумбия. [627]

Пять австралийских штатов имеют 12 зарубежных представительств. Наибольшее их число приходится на штат Виктория, содержащий свои миссии в Лондоне, Франкфурте, Лос-Анджелесе и Токио. [628]

По Конституции Бельгии коммуны и регионы не могут иметь дипломатические и консульские отношения с иностранными государствами. Однако им не запрещается открывать за рубежом туристические конторы и центры содействия культурному и экономическому сотрудничеству. Две самые крупные общины - французская и фламандская - создавали первоначально культурные центры в Париже, Амстердаме, Киншасе, Осаке. Затем эти центры были использованы и для других целей: сбора экономической информации в стране пребывания, решения инвестиционных и торговых вопросов. [629] В настоящее время Фландрия имеет своих представителей в 11 странах, а валлонский регион примерно в 15 странах.[630]

Земли ФРГ до недавнего времени не имели прямого представительства за рубежом. Но сейчас процесс открытия своих представительств в иностранных государствах захватил и их. Земля Баден-Вюртенберг имеет представительства в Японии и Китае, земля Рейнланд-Пфальц - в Хьюстоне (США) и в Иокогаме (Япония), а Гамбург - небольшие представительства в Токио и Нью-Йорке [631].

Не представлены за рубежом непосредственно швейцарские кантоны.

Практика субъектов Российской Федерации в этом отношении не очень отличается от практики субъектов большинства зарубежных федераций. Отличие состоит лишь в том, что в России эта практика является еще очень молодой и не приобрела такого размаха, как, например, американская.

Сам факт создания субъектами многих федераций собственных зарубежных представительств является достаточно убедительным доказательством их расширяющихся внешних контактов, включения членов федераций, несмотря на все препятствия, в число активных участников международной жизни. Создание некоторыми субъектами Российской Федерации, в том числе Республикой Татарстан, своих представительств в иностранных государствах не есть нечто, из ряда вон выходящее, а находится в русле общепринятой международной практики.

Зарубежные представительства субъектов федераций выполняют многочисленные и не всегда полностью совпадающие функции. Главными, а иногда единственными, для них являются экономические функции. Например, большинство представительств, созданных канадскими провинциями, имели целью содействие внешней торговле. Постепенно они стали все больше заниматься привлечением иностранных инвестиций и в меньшей мере - туризмом. “Некоторые представительства имеют особые стратегические поручения. Представительства как Онтарио, так и Квебека в Бостоне были открыты с особыми задачами, связанными с областью высоких технологий, так же как и представительство Онтарио в Далласе. Представительство Онтарио в Чикаго было открыто для привлечения инвестиций в производство”. [632]

Провинция Британская Колумбия (БК) возложила на свое представительство в Лондоне такие функции, как предоставление детальной информации представителям европейского бизнеса об источниках и поставках товаров и услуг из Британской Колумбии; информирование компаний Британской Колумбии о коммерческих перспективах, условиях и возможностях деятельности на европейских рынках, оказание помощи компаниям БК в поисках доступа на европейские рынки; оказание услуг компаниям БК в качестве базы для их действий; организация визитов в Британскую Колумбию бизнесменов из Европы для встреч с поставщиками и изучения возможностей прямых инвестиций; налаживание связи производителей с потенциально совместными предприятиями, с возможностями передачи технологии и лицензирования в Британской Колумбии и Европе; содействие в осуществлении программы иммиграции бизнеса; содействие туристской индустрии и реализации предложений по туристским поездкам в Британскую Колумбию. [633]

Примерно ту же роль выполняют заморские представительства Австралии. Вот как, например, описываются функции зарубежных представительств штата Новый Южный Уэльс: ”содействие развитию торговли и промышленности и привлечение инвестиций в Новый Южный Уэльс; содействие развитию туризма; ведение государственной коммерческой деятельности от имени департаментов и других органов; оказание услуг официальным государственным лицам и миссиям, а также представителям частного бизнеса во время посещения ими страны пребывания представительства; организация от имени правительственных и полуправительственных учреждений изучения ситуации в Соединенном Королевстве и Европе; проведение исследований по поручению государственных органов”. [634]

Немецкие земли придают особенно большое значение работе своих представительств при Европейском Союзе. О характере их деятельности можно судить по работе представительства земли Северный Рейн-Вестфалия, которое насчитывает 25 сотрудников. По словам Директора брюссельского представительства этой земли, задача возглавляемой им структуры заключается в том, чтобы «сообщать о тех вопросах, которые могли бы иметь отношение к земле, чтобы выработать позицию нашего правительства в процессе принятия решения здесь, в Брюсселе, а также служить платформой для институтов, компаний и т. д., прибывающих из Северного Рейна – Вестфалии, которые хотят представить себя в Брюсселе».[635] Представительство отслеживает то, что происходит в комитетах Европейского парламента. Если обсуждаемый в них вопрос представляется интерес для земли Северный Рейн-Вестфалия, то на заседании соответствующего комитета обязательно присутствует один из сотрудников представительства. Представительство земли устраивает также встречи с представителями бизнеса из других немецких земель и зарубежных регионов-партнеров для обсуждения вопросов сотрудничества.

В настоящее время субъекты Российской Федерации тоже имеют или создают свои представительства в других государствах. В этой связи представляется целесообразным углубленное изучение опыта деятельности иностранных представительств субъектов зарубежных федераций и осуществление ряда организационно-правовых мер и, в частности, разработки типового положения о таких представительствах с четким указанием их задач и функций, примерного штатного расписания, объемов финансирования, материально-технического обеспечения, требований к кадрам и необходимости их ротации. Не исключена возможность создания единых зарубежных представительств нескольких субъектов РФ в конкретной стране под одной крышей в целях экономии средств на приобретение зданий, средств связи и т.п.

К числу форм непосредственного участия субъектов федерации во внешних связях относятся и деловые поездки руководителей субъектов федераций, других должностных лиц, специалистов-экспертов и т.д. Одиннадцать губернаторов американских штатов и премьер-министров канадских провинций встречаются ежегодно, начиная с 1973 года. На этих встречах обсуждаются такие вопросы, как поставки электроэнергии, экспорт леса и картофеля, борьба с кислотными дождями, развитие туризма и движение грузового автотранспорта, региональные проблемы, возникшие в результате заключения североамериканского соглашения о свободной торговле. [636] Частыми стали поездки первых лиц. Ныне сорок губернаторов выезжают, по крайней мере, раз в год за рубеж во главе миссий в поисках благоприятных возможностей в области внешней торговли, инвестирования и туризма.[637] Например, бывший губернатор штата Калифорния А. Шварценеггер в течение нескольких лет с момента своего избрания в 2003 г. посетил во главе торговых делегаций Китай, Израиль, Японию, Мексику и Канаду. Целью поездок было, как сообщалось, сделать ударение на содействии калифорнийской торговле и туризму, обсуждение способов сокращения последствий изменения климата при ускорении в то же время экономического роста, а также рассмотрение новых способов финансирования инфраструктуры.[638] Такова же практика провинций Канады и штатов Австралии.

В качестве формы непосредственного подключения субъектов федераций к внешним связям следует выделить также их участие в международных организациях и/или международных конференциях в статусе самостоятельных или ассоциированных членов, наблюдателей или просто приглашенных. В ряде договоров федеральных органов власти с субъектами федераций такая форма участия последних в международном сотрудничестве предусмотрена. И это соответствует практике других федеративных государств. Если, например, на генеральных конференциях ЮНЕСКО или на других международных конференциях обсуждаются вопросы, относящиеся к компетенции бельгийских коммун, то последние участвуют в их работе либо непосредственно либо в составе бельгийской делегации. Министр-президент французской коммуны участвовал в 1-й Конференции глав правительств франкоговорящих стран. С декабря 1985 г. Французская коммуна Бельгии имеет своего представителя в Международной Организации Труда в Женеве. Своих непосредственных представителей в штаб-квартире ЕС, как известно, имеют земли ФРГ.

Наряду с рассмотренными формами непосредственного вовлечения субъектов федераций в международные контакты существует много форм опосредованного участия. Наиболее распространенной из них является включение представителей субъектов федераций в состав общенациональных делегаций или на переговоры по заключению договора или для участия в работе международных организаций и конференций.

В июне 1982 г. конференция премьер-министров австралийских штатов одобрила “Принципы и процедуры консультаций Содружества и штатов по вопросу о договорах”, в соответствии с которыми представители штатов включаются в состав делегаций Австралии на международных переговорах. При этом цель такого представительства состоит не в том, чтобы разделить полномочия в принятии решений или предоставить штатам право выступать от имени всей Австралии, а в том, чтобы обеспечить штатам возможность знать о происходящих событиях и быть в состоянии представить федеральному правительству свою точку зрения. [639] Представители штатов входили, например, в состав делегации Австралии на Всемирной конференции по подготовке к изменениям климата (1989 г.) и на третьем подготовительном Совещании (1991 г.) Конференции ООН по окружающей среде и развитию. [640]

В Бельгии по соглашению между Министром иностранных дел Французской коммуны и Министром внешних сношений Валлонского региона, с одной стороны, и бельгийским Министром внешних сношений - с другой, заключенному в июле 1988 г., указанные коммуна и регион имеют право назначать своих представителей за рубежом. Они входят в состав бельгийской дипломатической миссии в качестве атташе и работают под руководством бельгийского посла. Но инструкции такой представитель получает от соответствующей коммуны или региона, которые, кстати, несут и необходимые в этом случае расходы. Если повестка международного совещания требует присутствия представителей коммун и регионов, например, на генеральных конференциях ЮНЕСКО, то они включаются в состав бельгийской делегации. Они не располагают автономным правом голоса, но глава делегации действует в полном согласии с ними. [641]

Практика включения представителей субъектов федерации в состав общенациональных правительственных делегаций существует и в Канаде. Так, сразу восемь провинций были представлены в канадской делегации на переговорах с Европейским Сообществом с целью разрешения проблемы, возникшей в связи с проводившейся провинциями Канады политикой цен на спиртные напитки. [642]

Таковы на сегодняшний день утвердившиеся в мировой практике основные направления и организационные формы участия субъектов федераций в международных и внешнеэкономических связях. Если набирающая силу тенденция все более широкого участия субъектов федерации во внешней деятельности получает определенное отражение в законодательстве, в первую очередь конституционном, судебной практике развитых федеративных государств, то международно-правовое регулирование этой деятельности явно запаздывает. Современное международное право не содержит прямых запретов на участие субъектов федераций в международных отношениях. По свидетельству некоторых авторов, международное публичное право не запрещает составным частям федерации, наделенным компетенцией вести переговоры и заключать международные договоры, реализовывать эту компетенцию практически, если их деятельность соответствует конституционным требованиям.[643]

Конечно, составные части федерации не являются отдельными субъектами международного права и не обладают внешним суверенитетом. «Признание внешними акторами является ключом к конструированию внешнего государственного суверенитета».[644] С высоты сегодняшнего дня особенно очевидно, насколько наивным и неграмотным было решение руководства Татарстана включить в Конституцию Республики Татарстан положение о том, что республика является субъектом международного права. Те, кто настаивал на таком включении и позже отстаивал это положение, вопреки предупреждениям. о его неправомерности, проявили элементарную правовую безграмотность, проявившуюся в непонимании того, что международная правосубъектность рождается не из односторонней декларации, а из признания другими государствами, международными организациями в качестве равноправного члена международного сообщества государств.

Однако сказанное не исключает признание того, что одним из явных пробелов международного права является то, что оно не включает и положения, непосредственно регулирующие такое участие субъектов федерации в международной жизни. Поэтому остаются открытыми вопросы об официальном международном статусе субъектов федераций, о статусе их зарубежных представительств, о юридической силе заключаемых ими международных договоров и соглашений, об их международно-правовой ответственности. Можно лишь предположить, что в результате широкого распространения практики международной деятельности субъектов федераций формируется (или сформировалась) обычная (неписаная) норма международного права, удостоверяющая законность этой деятельности. Разумеется, это не снимает необходимость разработки соответствующего международно-правового документа. Объединенная задача политической и правовой науки видится в том, чтобы всесторонне обобщить практику участия субъектов федераций в международных связях и на этой основе разработать предложения о включении соответствующих норм в систему международного права. Была бы оправданной инициатива федеративных государств по кодификации соответствующих международно-правовых норм в рамках Организации Объединенных Наций.

Вопросы для самоконтроля:

1. Каковы причины, вызвавшие международную активность субъектов федерации?
2. Как регулируется участие субъектов федераций во внешнеэкономических и международных связях?
3. Что такое парадипломатия?
4. Каковы основные направления международной деятельности субъектов федерации?
5. В каких формах осуществляется участие субъектов федерации в международных связях?
6. Что дает федерации и ее субъектам участие последних в международных и внешнеэкономических связях?

 

Заключение. Основные выводы

Сравнительное исследование федерализма в целом и статуса субъектов различных федераций, в частности, имеет огромное теоретическое и научно-прикладное значение. В теоретическом плане такое исследование расширяет границы познания, позволяет делать обобщения на широком эмпирическом материале, выявить, с одной стороны, общезначимое и общеприменимое в опыте федераций, с другой – специфическое, уникальное, детерминированное исторически сложившимися и потому неповторимыми условиями национального и политического развития. В научно-прикладном плане сравнительные исследования федерализма представляют собой основание для оценки всего положительного и отрицательного, накопленного в практике федеративного устройства государств и федеративных отношений на предмет возможного заимствования наиболее ценных элементов опыта других с одновременным предупреждением отрицательных черт или отказом от имеющегося негатива.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод, что федерации, ставшие объектом сравнения, имеют общие черты. Однако количество их нельзя назвать значительным.

Сравнение федераций показывает, что федеративное устройство государства является, с одной стороны, способом регулирования территориальных, этнических религиозных различий, не допуская одновременно подрыва единства и целостности государства, с другой – специфической системой управления, включающей разделение власти по вертикали; исключающей концентрацию ее в одном центре; учитывающей региональные различия, приближенной к населению и обеспечивающей усиление защиты индивидуальных и коллективных прав и свобод.

Федерализм не предназначен быть средством «окончательного решения национального вопроса», но он, несомненно, способствует решению многих этнических проблем: реализации права наций на самоопределение и создание собственной государственности в рамках федеративного государства, поддержанию и развитию национального языка и культуры, сохранению этнической идентичности. В то же время он не препятствует стихийной ассимиляции, которая происходит в глобализирующемся мире под влиянием объективных обстоятельств.

Опыт изученных федераций подсказывает, что федерация может стать эффективным механизмом предупреждения или преодоления конфликтов, обуздания сепаратизма лишь при условии налаженного сотрудничества между федеральной властью и властью субъектов федерации.

Сравнение федераций позволяет сделать вывод о влиянии способа образования федерации – интегративного или деволюционного на характер и особенности федеративного устройства в конкретных странах.. При возникновении федерации в результате интеграции, или создании федерации снизу ее субъекты располагают более широкой совокупностью конституционных прав, чем субъекты федераций, сформированных в результате деволюции, то есть создания федерации сверху. Исключение составляет Бельгия, федеративное устройство которой возникло сверху, но субъекты этой федерации наделены исключительно большими полномочиями.

Определенное влияние на особенности положения субъектов федераций оказывает принцип, лежащий в основе федеративной системы – территориальный или национально территориальный. В первом случае никакие этнические особенности в составе населения не учитываются, институт политического представительства интересов этнических групп отсутствует. Во втором случае – при использовании национально-территориального принципа в создании федерации – особенности полиэтнического общества накладывают свой отпечаток на институты федерализма и представительство этнических интересов. Ни один из названных принципов не имеет преимуществ перед другим, их нельзя сравнивать абстрактно по мерке «который лучше». Применение любого из них целесообразно в зависимости от того, какой из принципов в конкретно-исторических условиях надежнее обеспечивает стабильность и эффективность политики федеративного государства, обеспечивает индивидуальные и коллективные права.

С точки зрения отражения этнического состава населения страны среди сравниваемых федераций есть федерации трех типов – мононациональные (Австралия, США, ФРГ), би-полярные (Бельгия, Канада), многонациональные (Швейцария, Россия). Опыт указанных федераций свидетельствует о том, что федерации, построенные с учетом этнического фактора, в такой же степени стабильны или нестабильны, как и мононациональные федерации. По замечанию Р. Уоттса, «федеральные политические системы предоставляют практический способ достижения управляемости конфликтом в многонациональных обществах посредством демократических представительных институтов. Однако они не панацея от всех политических болезней человечества».[645]

На статус субъектов федераций заметное влияние оказывает наличие или отсутствие в той или иной стране традиций федерализма, а также наличие и степень зрелости культуры федерализма. В федерациях с укоренившимися традициями федерализма и развитой культурой федерализма их субъекты обладают большими правами и нацелены на более тесное сотрудничество с федеральной властью.

Федерации, формально исходят из принципа равноправия субъектов федерации, хотя он нередко нарушается. Однако симметрия в федерации не является прямым следствием этого принципа. Ни одна из федераций не является симметричной, и ни одна федерация не представляет собой полную асимметрию. Это подтверждает, что сочетание элементов симметрии и асимметрии составляет один из важнейших принципов федеративного устройства государства.

Субъекты федераций обладают правом на сохранение своего конституционно-правового статуса. При этом, согласно конституционному законодательству федераций, в одних случаях указанное право выделяется и непосредственно закрепляется в Конституции федерации, в других – это право прямо не декларируется, но явно подразумевается.

Проблема суверенитета субъектов федераций получила противоположное разрешение как в институциональном плане, так и в доктринальном толковании. Конституция Российской Федерации умалчивает о суверенитете своих субъектов. Федеральный Конституционный Суд, основываясь на собственном толковании Конституции РФ, резко выступил против признания такого суверенитета. Отрицание суверенитета субъектов Российской Федерации, по-видимому, преобладает среди отечественных специалистов, не являясь, однако, общепризнанным.