Соотношение понятий федерации и федерализма

Федерация является формой политико-территориальной организации государства, иначе говоря, формой государственного устройства. Степень федерализации государства можно в целом измерить в соответствии с двумя факторами: степенью самоуправления субнациональных образований, которые составляют государство, и степенью, с которой эти образования участвуют в процессах федеральной политики.

Широкое распространение идей федерализма и их воплощение в практике государственного строительства многих стран ставит задачу обобщения и оценки имеющего опыта с целью выделения нерешенных или спорных вопросов, а также постановки новых проблем и дальнейшего развития теории федерализма. Именно она составляет концептуальную основу совершенствования организации и функционирования федеративной формы государственного устройства.

Одним из дискуссионных вопросов, имеющих теоретико-методологический характер, является вопрос о признаках федерации и соотношении понятий федерации и федерализма. Из обзора отечественной и зарубежной научной литературы можно сделать вывод о том, что не существует единого, общепризнанного понятия ни федерализма, ни федерации. По мнению одного автора, «несмотря на постоянное использование его, термин «федерация» является все еще неясным. Нет общепринятого определения».[46] По поводу содержания федерализма тоже нет единого мнения. Например, как отмечается в одном зарубежном источнике, «не существует никакой всеохватывающей теории федерализма, хотя имеется много определений «федерализма»…. Теория федерализма еще развивается».[47] На взгляд двух других авторов, «не существует единой модели федерализма. Скорее, федерализм принимает много форм».[48]

В отечественной и зарубежной литературе понятия «федерация», «федеративное устройство», «федерализм» часто рассматриваются как идентичные. Однако вряд ли это корректно. «Использование «федерализма» и «федерации» в качестве синонимов может затенить тот факт, что федеративные принципы организации («федерализм») могут быть применены в самых различных формах как ко многим типам государственного устройства, так и в отношениях между государствами».[49]

Адекватное отражение признаков федерации важно, по крайней мере, с двух точек зрения: отграничения федерации от унитарного государства, с одной стороны, и конфедерации - с другой; разработки и осуществления взвешенной политики в области строительства и развития демократической федерации и обеспечения ее стабильности. Любое отступление от объективно обусловленного федеративного устройства в ту или другую сторону чревато нарушением баланса значимых социальных интересов и риском дестабилизации со всеми вытекающими отсюда последствиями. При этом особенно важно не выстраивать признаки федерации в угоду текущему политическому моменту в целях его апологетики.

Федерация как специфическая форма государственного устройства есть, прежде всего, характеристика государства со стороны вертикальной организации власти и взаимоотношений властей двух уровней – общенационального и регионального. Она состоит из федерального центра, представленного высшими органами государственной власти и управления, и относительно самостоятельных составных частей, которые называются субъектами федерации и в совокупности и вместе с федеральным центром образуют единое союзное государство. Власти как федерального, так и регионального уровней непосредственно взаимодействуют с населением.

Составные части федерации, могут формироваться по территориальному и национально-территориальному признакам и, становясь субъектами федерации, они выступают в виде государственных образований или/и государств. Вычленение составных частей федерации в качестве ее субъектов ведет к тому, что они приобретают статус государств и/или государственных образований. Об этом свидетельствует, в частности то, что они создают свое законодательство, самостоятельно формируют систему государственных органов, приобретают исключительные предметы ведения и полномочия. Как отмечалось в литературе, «с превращением национально-территориальных (автономных) и территориальных единиц в субъекты федерации их статус меняется. Они приобретают характер соответственно национально-государственных и территориально-государственных образований».[50]

Количество субъектов федерации складывается исторически. Считается, что в политическом плане количество субъектов федераций имеет определенное значение. Чем их больше, тем труднее выработка общей позиции по отношению к федеральному центру и его политике. При небольшом числе субъектов федерации им легче договориться о единой позиции в отношениях с центральной властью. С другой стороны, при большом количестве субъектов федеральной власти легче управлять по принципу «разделяй и властвуй». При небольшом числе субъектов федеральный центр чаще использует метод договоренностей и компромиссов.

Статус федерации определяется федеральной конституцией, а статус субъектов федерации федеральной конституцией и конституциями или другими уставными документами самих субъектов. Он не может быть изменен без согласия соответствующего субъекта федерации

Федеральная конституция закрепляет принцип территориальной целостности как самого федеративного государства, так и его составных частей. Границы субъектов федерации не могут быть изменены без согласия последних. Так, Конституция Австралийского Союза запрещает какие бы то ни было изменения территории или границ штатов без одобрения большинства избирателей данного штата. Конституция Швейцарии предусматривает в ст. 5, что Конфедерация гарантирует территориальную целостность кантонов. Соответственно Конфедерация препятствует нарушению кантонами территориальной целостности других кантонов, а также предъявлению территориальных притязаний на территории других кантонов. “Это полномочие федеральных властей имеет решающее значение для стабильности Швейцарской федерации, где лингвистические, культурные и конфессиональные границы не совпадают с границами кантонов. Этот вид гарантии был бы одинаково важен в случае создания федерации европейских государств”.[51] Конституция Российской Федерации в ст. 67 закрепляет норму: “Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия”.

Важнейшим признаком федерации является закрепляемое в федеральной конституции разграничение предметов ведения и полномочий самой федерации и ее субъектов в виде определения вопросов исключительной компетенции федерального центра и органов государственной власти членов федерации, а также их совместной или конкурентной компетенции. Конституционно закрепленное распределение предметов ведения не может быть изменено никаким иным способом, кроме как путем внесения поправок в Конституцию или ее пересмотра. Разграничению предметов ведения и полномочий должно соответствовать распределение финансовых ресурсов.

В федеративном государстве имеет место разделение юрисдикций федерации и ее субъектов. Нормативные правовые акты, принятые общефедеральными органами государственной власти по вопросам, относящимся к исключительному ведению федерации, а также по вопросам совместного ведения федерации и ее субъектов, действуют на всей территории федеративного государства. Вопросы, относящиеся к сфере исключительного ведения субъектов федерации, регулируются нормативными правовыми актами самих субъектов федерации. Указанные акты действуют в пределах территории принявшего их субъекта и они не должны противоречить федеральным нормативным правовым актам.

Разногласия между властями двух уровней урегулируются посредством использования согласительных процедур либо в судебном порядке, либо путем проведения референдума.

Нормативным правовым актом, обладающим в федерации высшей юридической силой, является федеральная конституция. Все иные нормативные правовые акты, включая конституции и другие законы субъектов федерации, должны строго соответствовать федеральной конституции. Внесение поправок в федеральную конституцию или пересмотр ее невозможны без согласия и участия субъектов федерации. Уважение конституционализма требуется от обеих сторон, так как власть каждого уровня – федерального и регионального – проистекает из конституции, а не является даром власти одного уровня в пользу власти другого уровня.

Отличительным признаком федерации является то, что ее субъекты обладают значительной автономией и относительной независимостью от федерального центра. Как указывалось в зарубежной литературе, автономия субъектов федерации “состоит из элементов, существенных для государственного суверенитета: она включает конституционную, законодательную, исполнительную и судебную автономию”.[52]. Это выражается в том, что субъекты федерации имеют исключительные предметы ведения и полномочия, вторгаться в которые федеральный центр не имеет права. Субъекты федерации имеют свои конституции и основанное на них законодательство. Их правовые системы являются составными частями общефедеральной правовой системы. Субъекты федерации самостоятельно формируют систему своих государственных органов.

В федеративном государстве значительной спецификой отличаются налоговые и бюджетные отношения. Если в унитарном государстве существует единая, довольно централизованная налоговая система с возможными некоторыми местными особенностями, которые требуют согласия со стороны центральной власти, то в федеративном государстве налоговая система охватывает три уровня - общефедеральный, региональный и местный. Заглавную роль в формировании межбюджетных отношений играет, безусловно, федеральный центр, который устанавливает их законодательные основы. Кроме того, решая наиболее принципиальные задачи в сфере внутренней и внешней политики, федеральный центр обладает огромными полномочиями по сбору доходов и расходованию финансовых ресурсов. Вместе с тем субъекты федерации могут иметь достаточно широкие права устанавливать источники собственных доходов, включая, прежде всего, налоги, составлять и реализовывать собственный бюджет, самостоятельно определяя статьи расходов. Пользуясь бюджетной автономией, субъекты федерации сами устанавливают региональные экономические и социальные прерогативы, на достижение которых расходуются принадлежащие им средства. В то же время эффективная федерация невозможна без тесного сотрудничества федеральной власти и властей субъектов федерации. При ведущей роли федерального центра субъекты федерации в различных формах принимают участие в решении задач общефедерального масштаба.

В связи с относительной самостоятельностью субъектов федерации возникает вопрос, до каких пределов простирается их автономия? В частности, может ли субъект федерации выйти из состава федерации и стать отдельным, самостоятельным государством?

Конечно, преувеличением является утверждение, будто “в федерациях попытка сецессии рассматривается как мятеж”[53]. Все дело в том, о какой федерации идет речь. Достаточно вспомнить попытку канадской провинции Квебек решить этот вопрос демократически, путем референдума. Вопрос о праве на отделение субъектов федерации оказался дискуссионным.

С одной стороны, утверждается, что признание такого права противоречило бы тому факту, что члены федерации подчиняются демократическому большинству, согласие которого придает юридическую силу акту отделения. Кроме того, необходимо учитывать, что отделение затрагивает не только интересы конкретного субъекта федерации, но и интересы всей федерации. Поскольку на территории субъекта федерации может проживать не одна только этническая общность, при решении вопроса об отделении нужно уважать интересы и волю и не титульных национальностей, представители которых не хотят покидать федерацию.

В отдельных, исключительных случаях некоторые федерации признавали за своими членами право на отделение, однако, по общему правилу члены федерации не имеют конституционного права на отделение и выход из состава федеративного государства. Можно спорить, насколько правомерна такая практика, особенно в свете общепризнанного права каждого народа на самоопределение, но факт остается фактом - такова практика подавляющего большинства зарубежных федераций.

Что касается судебной практики, то определенный интерес представляет решение Верховного Суда Канады от 20 августа 1998 г., согласно которому Конституция Канады не дает Квебеку законного права на одностороннее отделение, т. е. без проведения «принципиальных переговоров» с другими субъектами федерации. По мнению судей, международное право не легитимизирует вариант одностороннего отделения».[54] Таков практический ответ одного из судебных органов.

В данном случае имеет место реальное столкновение равным образом признанных международным сообществом принципов - территориальной целостности государства и признание за каждым народом права на самоопределение, включая создание собственной национальной государственности. Абсолютизация любого из этих международно-правовых принципов по существу заводит в тупик, исключает возможность компромиссных решений во взаимоотношениях федерации в целом и тех ее субъектов, которые являются национальными государствами (или государственными образованиями).

В принципе же единство и целостность федеративного государства должны обеспечиваться не административно-принудительными и тем более не военно-силовыми методами, применяемыми с целью удержания какого-либо народа (народов) в рамках чуждого ему государства, а созданием таких условий жизни, которые делали бы дикой саму мысль об отделении.

Особенностью федеративного устройства государства является наличие двухпалатного парламента. Нижняя палата избирается по одинаковым нормам всем взрослым населением страны и призвана представлять интересы всех слоев населения. Вторая, верхняя палата состоит из представителей субъектов федерации и призвана отражать и защищать в первую очередь региональные интересы, не противопоставляя их интересам общенациональным. Реальная роль верхних палат федеральных парламентов очень разная. В одних федерациях они оказывают сильное влияние на политический процесс (сенат США), в других (Канада) – их влияние относительно невелико.

Для федераций характерно наличие Конституционных Судов, которые осуществляют конституционный контроль за соответствием издаваемых в стране нормативных правовых актов Конституции федеративного государства; разрешают споры между ветвями федеральной власти и между властями федерального и регионального уровней; дают официальное толкование Конституции федеративного государства и выполняют другие функции.

Одним из признаков федерации является то, что ее субъекты вправе более свободно, нежели административно-территориальные образования в унитарном государстве, принимать участие прямо и опосредованно в международных и внешнеэкономических связях. Первоочередная цель такого участия – повышение качества жизни населения субъектов федерации.

Иногда к числу признаков федеративного государства относят наличие у субъектов федерации своего гражданства наряду с гражданством федерации, хотя вопрос этот остается достаточно дискуссионным, в том числе и из-за того, что, например, гражданство республик в составе Российской Федерации не вносит ничего нового в институт гражданства по сравнению с общероссийским гражданством.

При всей важности структурных элементов федерация не ограничивается ими. Она включает в себя и многочисленные процессы, указывающие на федеративную природу государства. Под этими процессами следует понимать, прежде всего, характер выработки и принятия политико-управленческих решений; соотношение централизации и децентрализации в федеративных отношениях; особенности взаимодействия и сотрудничества федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации; действие системы сдержек и противовесов, встроенных в институциональную структуру федерации; реальную конкуренцию и сотрудничество между самими субъектами федерации; особенности взаимоотношений граждан с федеральными и региональными органами власти.

Таковы основные черты федерации, отличающие ее от унитарной формы государственного устройства. Их наличие свидетельствует о построении федеративного государства в целом, об институционализации коренных признаков федерации. Однако не все государства, которые называют себя федеративными, на самом деле обладают всей совокупностью указанных признаков. Одни государства приблизились к их воплощению в большей мере, другие - в меньшей. Поэтому возникает вопрос о целесообразности введения понятия «степень федерализации», которое указывает, насколько близко те или иные государства подошли к полной реализации признаков федерации и восприятию федеративной формы государственного устройства.

Конечно, реальные федерации сочетают в себе общие черты и особенности. Последние могут касаться любой принципиальной стороны организации и функционирования федерации: уровеня социально-экономического и культурного развития общества с федеративной системой; количества субъектов федераций и их правового статуса; степени и характера региональных различий; соотношения централизации и децентрализации, симметрии и асимметрии в федеративных отношениях; характера взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации; особенностей разграничения предметов ведения и полномочий и соответственно финансовых ресурсов; характера распределения по уровням власти доходных и расходных полномочий и т. д. Иначе говоря, любая федерация отличается той или иной спецификой, которую можно понять лишь в процессе сравнительного исследования.

Любая федерация в первую очередь суть совокупность составляющих ее субъектов. Они являются субъектами федеративных отношений, то есть специфических отношений, связывающих субъекты федерации между собой и с федерацией в целом. Другие части страны с федеративной формой государственного устройства не являются субъектами федерации. Это в первую очередь отдельные территории. Известно, что в состав некоторых федеративных государств (Австралии, Индии, Канады, Малайзии, США и ряда других) входят так называемые федеральные или союзные территории. В ряде федераций на их долю приходится значительная часть площади. Так, в Канаде их доля в общей площади страны составляет 39,2 %, в Австралии – 17,5 %, в Бразилии – 10,4 % [55]. Однако указанные территории не являются субъектами федеративных отношений. «…Эти единицы, хотя и входят в состав государства, не рассматриваются как часть системы, образующей федерацию. Системообразующими элементами являются только те единицы, которые рассматриваются в качестве субъектов федерации».[56]

Далее, это муниципальные образования. Вертикальные федеративные отношения существуют только между федеральным центром и субъектами федерации, а горизонтальные – между самими субъектами федерации. Отношения федеральных и региональных властей с муниципальными образованиями и органами местного самоуправления не имеют федеративного характера, по крайней мере, по двум основаниям: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и все субъекты федераций организованы по унитарному, а не по федеративному принципу.

Конечно, и федеральные, и региональные органы государственной власти имеют немаловажные связи с местным самоуправлением. Например, они определяют правовые основы деятельности местного самоуправления; могут делегировать органам местного самоуправления выполнение определенных функций государственных органов при одновременной передаче соответствующих материальных и финансовых ресурсов, необходимых для осуществления делегированных функций; вправе передавать некоторые объекты государственной собственности в муниципальную собственность или в доверительное управление органам местного самоуправления. Однако это взаимодействие по определению не может превратить муниципальные образования в субъекты Федерации, поскольку по своей природе они не могут быть ни государствами, ни государственными образованиями.

Достоинствами федеративной формы государственного устройства обычно считается то, что при ее помощи создается механизм разделения власти по вертикали, который является дополнительной гарантией против монополизации власти, а сама власть приближается к населению. В полиэтническом обществе федерация рассматривается как система, позволяющая национальным меньшинствам реализовать право н а самоопределение и создание собственной государственности в рамках единого федеративного государства. Кроме того, субъекты федерации нередко рассматриваются как своего рода лаборатории по социальному экспериментированию и политическим инновациям. В исследовании, основанном на сравнительном изучении 112 случаев, были сделаны выводы, свидетельствующие о достоинствах федеративной формы государственного устройства. Степень политической и экономической дискриминации в федеративных государствах ниже, чем в унитарных. Уровень жалоб, касающихся культурных прав, также ниже. Федерации могли бы лучше, чем унитарные государства, облегчить аккомодацию.[57]

Это вовсе не значит, что унитарная форма государственного устройства в принципе неприемлема. Выбор федерации или унитарного устройства не может быть произвольным. Он определяется в первую очередь конкретно-историческими условиями существования общества и государства, среди которых следует учитывать исторические предпосылки и процесс создания государства, размеры страны, социальный и этнический состав населения, доминирующую в обществе политическую культуру.

Для адекватного понимания федерации чрезвычайно важно также отграничение ее от конфедерации. Сделать это тем более важно, что в 1990-е годы была заявлена позиция, согласно которой конфедерация рассматривается как разновидность федерализма. Так, Д. Элазар, бывший при жизни одним из известных в научном сообществе специалистов по проблемам федерализма, использовал в свое время федерализм как родовое понятие, “с федерацией и конфедерацией в качестве двух его разновидностей”.[58]

В действительности конфедерация в отличие от федерации – это иное государственное, а точнее, межгосударственное образование. Ее нельзя рассматривать как форму устройства единого государства, она обозначает союз государств, создаваемый самими государствами для решения общих задач и достижения общих целей. Вот почему конфедерацию нельзя рассматривать в одном ряду с унитарной и федеративной формами государственного устройства. Конфедерации, как правило, являются неустойчивыми формированиями и в конце концов либо консолидируются и превращаются в федеративные государства либо распадаются на отдельные государства, которые и создавали конфедерацию.

Как добровольный союз государств конфедерация не может воспрепятствовать государству-члену выйти из ее состава, если это государство сочтет, что такой шаг соответствует его интересам. Этим конфедерация тоже отличается как от унитарного, так и от федеративного государства.

Конфедерация не имеет собственной территории, на которой она могла бы осуществлять верховенство. Формально конфедерация охватывает территорию, состоящую из территорий государств, которые объединяются в конфедеративный союз. Она не вправе решать территориальные вопросы. И если возникают пограничные территориальные споры с соседями, то это споры, которые затрагивают интересы государства – члена конфедерации, граничащего с указанными соседними государствами.

Акты, принимаемые органами конфедерации, как правило, не содержат нормы прямого действия, иначе говоря, они не распространяются автоматически на территорию и граждан государств-членов конфедерации, а адресованы последним, которые сами решают, распространять ли действие этих актов на свою территорию. Исходя из своих национально-государственных интересов, члены конфедерации имеют право не признавать и не применять на своей территории решения, принимаемые конфедеративными органами (право нуллификации).

Конфедерация не имеет собственной налоговой системы, ее бюджет складывается из добровольных взносов государств-членов, которые тем самым определяют объем средств, необходимых для содержания конфедеративных органов и реализации согласованных программ.

Конфедерация не имеет и своей армии. Ее вооруженные силы могут составлять те воинские контингенты, которые выделяют в распоряжение конфедеративных органов власти сами государства-члены конфедерации.

Таким образом, федерацию следует отличать как от унитарной формы государственного устройства, так и от конфедерации. По сравнению с конфедерацией федеративное государство является более централизованным (или менее децентрализованным), в отличие же от унитарного государства оно является менее централизованным (или более децентрализованным), оставляя значительную автономию составным частям федерации.

Как показывает опыт длительного существования ряда федеративных государств, федерация - это самостоятельная, постоянно действующая и результативная форма государственного устройства. И противоречит политической практике, а потому является несостоятельным взгляд о какой-то временной, преходящей природе федерализма, о том, что это промежуточная форма государственного устройства, которая, в конечном счете, якобы должна выродиться в унитаризм. Такого взгляда придерживался К. Вейер, один из первых американских исследователей федерализма в послевоенное время, книга которого “Федеральное правительство” выдержала на Западе несколько изданий. Он утверждает, будто от федерализма постепенно отказываются, если не по форме, то фактически как от ненужного бремени.[59]

Тезис о временном, переходном характере федерации не только не получил поддержки среди основной массы специалистов в области федерализма, но и был подвергнут справедливой критике. Как считает Д. Элазар, рассматриваемая точка зрения могла бы иметь некоторое обоснование при описании истории нефедеративных политических систем, которые использовали федеративные принципы, чтобы способствовать национальному единству. В качестве примера он ссылается на эволюцию Испании с момента падения Гренады до смерти Ф. Франко в 1977 г. Однако, пишет Д. Элазар, не существует никаких доказательств того, что, например, в таких странах, как Канада, Швейцария и США, значимость федерализма уменьшилась после того, как эти государства достигли стадии зрелости. “За возможным исключением Колумбии ни одна федеральная система в истории никогда не эволюционировала в унитарную...”.[60] По утверждению П. Кинга, желание рассматривать федерации как абстрактно менее постоянные формы, чем другие, как склонные в структурном отношении либо к распаду либо к полной интеграции “фактически не имеет под собой никакого основания”.[61]

Ни одна федерация не остается в застывшем виде. Она постепенно приспосабливается к изменяющимся условиям действительности, сохраняя при этом основополагающие черты, присущие именно федерации. Поэтому общепризнанным является то, о чем пишет, например, М. Пагано: «Способность адаптироваться к изменяющимся политическим и социальным обстоятельствам проявляется в федеративной системе систематически, что поощряет и обогащает партнерство между и среди уровней власти».[62]

Рассматриваемый тезис дезориентирует в оценке действительной значимости федерации в современном мире, мешает последовательному, эффективному использованию ее принципов. Объективно он ориентирует политическую практику на возможно более быстрый по времени переход от федерации к унитаризму как финальной стадии эволюции государственного устройства. Все это противоречит здравому смыслу, объективной логике развития федеративных государств и международному опыту исторически известных федераций.

Наряду с федерацией заслуживает отдельного описания федерализм. По своему содержанию это сложное сочетание и переплетение идейно-теоретических, государственно-правовых и политико-культурных элементов. Он включает в себя, во-первых, идейно-теоретический фундамент, на котором обосновываются федералистские идеи, условия, в которых возможен и целесообразен выбор федеративной формы государственного устройства; во-вторых, государственно-правовые принципы построения и функционирования федерации, ее базовые элементы; в-третьих, основные черты культуры федеративных отношений. Поэтому не следует смешивать два близкие по содержанию, но, тем не менее, не совпадающие понятия.

Таким образом, федерацию как вполне определенную форму государственного устройства, конфедерацию как союз суверенных государств и федерализм как органическое сочетание политико-философских идей и принципов с институциональными чертами федерации необходимо выделять и различать в качестве основных категорий, которыми оперирует теория федерализма.