Организационные формы взаимодействия субъектов

Федерации

Наряду с отношениями между федеральным центром и субъектами федерации исключительно важным аспектом федеративных отношений являются связи и взаимодействие между самими членами федеративного союза. В ряде государств сотрудничество субъектов федерации регулируется конституционными нормами, а некоторые американские исследователи даже считают, что в США сотрудничество штатов является их конституционной обязанностью. Так, Дж. Циммерман утверждает, что Конституция США «возлагает на штаты обязанность сотрудничать с национальным правительством по специфическим вопросам и друг с другом независимо от различий в численности населения, площади территории, ресурсов и других характеристик».[356] Хотя прямое указание на обязанность штатов сотрудничать друг с другом в американской конституции обнаружить нельзя, тем не менее косвенным доказательством в пользу этого является статья IV, в разделе первом которой говорится, что «в каждом штате должны пользоваться уважением и полным доверием публичные акты, официальные документы и судебные решения любого другого штата».

Степень регулирования в конституционных актах федеративных государств межрегиональных отношений сильно отличается. В Конституции Российской Федерации нет каких-то специальных статей о взаимоотношениях субъектов федерации. Однако она содержит некоторые положения, относящиеся к данной проблеме. Это в первую очередь закрепленная в п. 1 ст. 8 норма, гарантирующая единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, и норма, зафиксированная в п. 1 ст. 74 Конституции и запрещающая установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Тем самым до сведения субъектов федерации доводится, чего они не могут делать в своих экономических взаимоотношениях. Кроме того, в Российской Конституции есть еще две статьи, относящиеся к регулированию отношений между субъектами федерации. Это ст. 66 п. 4, где предусмотрена возможность специального регулирования отношений автономных округов, входящих в состав края или области, с органами государственной власти соответствующего края или области, а также ст. 67 п.3, допускающая изменение границ между субъектами Российской Федерации с их взаимного согласия.

Конституция США, как считает тот же Дж. Циммерман, содержит два типа положений, относящиеся к взаимодействию штатов. Это положения, регулирующие отношения между штатами как юридическими субъектами в целом, включая процедуру улаживания споров и механизм разработки и осуществления совместных программ, и положения, регулирующие отношения между штатами по поводу их граждан, включая вопросы применения законов штата к лицам, проживающим в другом штате, возвращения скрывающихся от правосудия, а также требование, чтобы каждый штат обращался с гражданами других штатов так же, как он обращается со своими гражданами. Автор считает, что Конституция США регулирует отношения между штатами по следующим направлениям: (1) разрешение споров между штатами через федеральную судебную систему; (2) осуществление штатами совместных действий; (3) решение вопроса о привилегиях и иммунитете граждан одного штата на территории другого; (4) уважение и доверие одного штата к публичным актам, официальным документам и судебным решениям другого штата; (5) выдача преступников; (6) свободный торговый обмен между штатами.[357] Как нетрудно заметить, круг отношений между штатами, подпадающих под непосредственно конституционное регулирование, довольно широкий.

Взаимодействие субъектов федерации обычно характеризуется, с одной стороны, сотрудничеством, с другой – конкуренцией. Вопрос о возможности совмещения обеих сторон стал дискуссионным. Высказывалось, в частности, мнение, что высокая степень сотрудничества и совместного принятия решений является препятствием на пути региональной конкуренции и развития, что «горизонтальные и вертикальные системы совместного принятия решений были идентифицированы как главное препятствие на пути гибкого и чуткого осуществления политики».[358] Сторонников конкуренции между субъектами федерации ничуть не смущает то обстоятельство, что большая региональная разница в уровне жизни и уровне налогов может вызвать миграцию населения в субъекты с относительно низкими налогами и в субъекты, где уровень жизни выше. Такая миграция называется «голосование ногами». По их мнению, раз люди мигрируют, например, из субъектов федерации, где налоги выше, а дороги хуже, в субъекты, где первые ниже, а вторые лучше, правительства субъектов федерации будут вынуждены соответственно приспосабливать свою политику. С этой точки зрения только конкурентный федерализм порождает динамичное региональное экономическое развитие.

Иная точка зрения делает упор на том, что Европейской культуре более соответствует правило, в соответствии с которым граждане имеют право на одинаковые жизненные стандарты независимо от места, где они проживают.[359]. А это предполагает сотрудничество субъектов федерации, помощь слабым в финансово-экономическом отношении субъектам со стороны более мощных, создание институтов совместного обсуждения и принятия решений.

В частности, в Германии фискальная система направлена против поощрения внутренней миграции. После объединения Германии были предприняты огромные усилия для того, чтобы воспрепятствовать миграции из восточных земель в западные. По-видимому, исторический опыт указывал на то, что неравенство условий жизни, когда некоторые регионы отстают от процветающих регионов, может питать политический радикализм и поставить под угрозу политическую стабильность. «Массивные финансовые трансферты Восточной Германии в прошлое десятилетие были во многом мотивированы такой озабоченностью».[360]

Спор о преимуществах конкуренции или сотрудничества есть по существу отражение наличия двух типов федерализма – дуального, конкурентного и кооперативного, другими словами, федерализма сотрудничества. При конкурентном федерализме власти субъектов федерации сохраняют дистанцию по отношении друг к другу и оказывают отдельный круг услуг, поскольку они конкурируют за общественную поддержку, и сотрудничают, когда это выгодно им. Одна из причин дистанцирования субъектов федерации друг от друга и достаточно прохладного отношения к сотрудничеству состоит в опасении некоторых из них потерять автономию в результате доминирования отдельных субъектов федерации с более значительными функциональными способностями – деньгами, административными ресурсами, знаниями и так далее. «Часто безопаснее держать дистанцию и отрицать вообще существование проблемы сотрудничества. Например, потребовалось более ста лет усилий, прежде чем железнодорожная система со стандартной колеей связала столицы всех материковых штатов Австралии (подвиг был окончательно завершен в 1995 году)».[361]

Напротив, при федерализме сотрудничества власти субъектов федерации вовлечены во множество объединяющих институтов, при помощи которых осуществляются совместные действия. Но многие федеративные системы нельзя строго отнести ни к одной модели. В разной пропорции они могут содержать элементы обеих моделей.

Противоречие между сотрудничеством и конкуренцией не может быть разрешено путем преодоления или отказа от одной из его сторон. В условиях рыночных отношений с принципом всеобщей конкуренции невозможно изъять из их системы отношения между субъектами федерации. Каждый из них стремится добиться максимально высоких экономических показателей, в том числе и за счет поддержки собственных производителей и вытеснения ими своих конкурентов – производителей из других субъектов федерации – с разных сегментов внутреннего рынка.

В то же время общество и государство заинтересованы по многим причинам в создании примерно одинаковых условий жизни на всей территории страны. Это не только обязанность социального государства, несомненно, имеющая под собой политическую подоплеку. Разная степень экономического развития и соответственно разный уровень жизни способны вызвать социальную напряженность и конфликты, отток населения и запустение соответствующей территории, а также целый ряд других неблагоприятных последствий. Следовательно, проблема заключается в том, как сочетать конкуренцию и сотрудничество, как найти приемлемые формы их соединения. В разных федерациях эта проблема решается по-разному.

Если в ФРГ основной упор в федеративных отношениях делается на вертикальном и горизонтальном финансовом, а, следовательно, также на экономическом и социальном выравнивании земель, то в США в отношениях между штатами господствует принцип конкуренции. Промежуточное положениями между двумя крайними ситуациями занимает Швейцария. Здесь не проводится, как в Германии, официальный курс на создание в кантонах единообразных жизненных стандартов. «Как и в США, в Швейцарии признанной нормой является то, что налоги, общественные услуги, социальная помощь, системы образования и здравоохранения различаются от одного кантона… к другому».[362]

В Швейцарии кантоны все в большей степени поддерживают горизонтальные отношения друг с другом, для чего используются неформальные горизонтальные структуры сотрудничества. Наиболее важной организационной формой взаимодействия кантонов являются конференции кантональных министров, на которые регулярно приглашаются и представители федеральных органов власти. Однако горизонтальное сотрудничество кантонов было сравнительно слабым, что можно объяснить недостатком общих интересов из-за сильных региональных различий.[363]

Своеобразный институт сотрудничества штатов действует в Австралии. В 1992 г. там был создан Совет Австралийских Правительств, который до 1996 г. заседал по два раза в год, а затем стал заседать чаще. Главными вопросами повестки заседаний были экономическое реструктурирование – устранение торговых барьеров между штатами, стабилизационная реформа и другие «проконкурентные» меры и модернизация инфраструктуры.[364]

Предметом сотрудничества субъектов федерации являются самые разные вопросы. Среди них могут быть содействие экономической интеграции и товарному обмену между предприятиями регионов, научно-техническая кооперация, совместная подготовка и внесение в федеральный парламент законопроектов, координация действий в борьбе с организованной преступностью. В США сотрудничество между штатами охватывает такие вопросы, как ликвидация лесных пожаров, предупреждение загрязнения окружающей среды, борьба с организованной преступностью, преследование по следам преступников полицией штата за пределами его границ и т. п.[365]

В ФРГ существует так называемый «институт самокоординации». Суть его заключается в следующем. Каждая земля имеет исключительные предметы ведения и полномочия. Входящие в эту сферу вопросы могут потребовать единообразного регулирования в различных землях. Федеральный центр сделать это не может, поскольку такие вопросы относятся к области исключительной компетенции земель. Выход из положения состоит в договоренности земель об единообразном регулировании указанных вопросов.

Основной закон ФРГ (ст.35) предусматривает, что все власти федерации и земель оказывают взаимную правовую и служебную помощь. В частности, в случае стихийного бедствия или при особо тяжелом несчастном случае земли могут просить о направлении к ней полицейских сил другой земли.

Сотрудничество субъектов федерации принимает различные организационные формы. Самой обычной из них является заключение официальных договоров и соглашений. Так, Республика Татарстан имеет договоры с целым рядом республик и других российских регионов, в которых получают отражение вопросы, представляющие взаимный интерес.

Широкая практика заключения договоров между штатами давно известна США. Однако здесь эта практика имеет определенные юридические ограничения. Суть дела в том, что в одном и том же разделе 10 статьи I Конституции США утверждается, с одной стороны, что «ни один штат не может вступать в какие-либо договоры, союзы или конфедерации», с другой, что штат может «входить в соглашения или заключать договоры с другим штатом или с иностранным государством», но с согласия Конгресса США. Практика пошла по пути признания законности, в частности, договоров между штатами, но поставила вопрос, всегда ли в этих случаях требуется согласие Конгресса. Рассматривая в 1893 г. дело Virginia v. Tennessee, Верховный Суд США постановил, что согласие Конгресса не требуется при заключении неполитических договоров и что согласие Конгресса подразумевается, когда он опирается на договор в целях получения дохода и в судебных целях.[366] В 1962 г. Апелляционный Суд США постановил, что договоры между штатами политического характера без одобрения Конгресса недействительны, но без его согласия штаты могут заключать неполитические договоры. При этом полномочие Конгресса давать или не давать согласие оказывалось абсолютным, поскольку именно Конгресс решает, является ли договор политическим и как и когда такое согласие будет им дано.[367]

Однако такое разграничение заключаемых штатами договоров нельзя было признать точным. Последующая судебная практика уточнила критерии, позволяющие ответить на вопрос, требуется ли при заключении данного договора согласие Конгресса США. Последнее необходимо для договоров, влияющих на политическое равноправие внутри федеративной системы или затрагивающих полномочие, делегированное федеральному правительству. Согласие Конгресса требуется и по договорам, которые касаются вопросов пограничных поселений в штатах, юрисдикции над водными ресурсами, а также по договорам, которые дискриминируют не участвующие в них штаты. Не нуждаются в указанном согласии договоры, которые устанавливают каналы связей между штатами, направлены на достижение единообразия законов или касаются сфер, обычно относящихся к компетенции штатов, таких как образование, благосостояние детей, уголовное право или психическое здоровье.[368]

О количестве и характере договоров между штатами дают представление данные, приводимые Патрицией Флорестано. С 1783 до 1920 гг. между ними было заключено 36 договоров; в 1920-1941 гг. - около 25; в 1941-1969 гг. - свыше 100, в 1970-1979 гг. - 19; в 1980-1992 гг. - 22 договора. При этом в 1980-х годах 45 процентов всех заключенных договоров касались охраны окружающей среды, 18 - вопросов транспорта.[369] Нормальной практикой считается заключение договоров и административных соглашений между землями ФРГ и договоров (конкордатов) между кантонами Швейцарии.

Кроме договоров и соглашений, существуют другие организационные формы сотрудничества субъектов федераций, среди них - региональные и национальные ассоциации должностных лиц различного ранга. В США есть две такого рода организации, существующие уже длительное время: очень влиятельная национальная Ассамблея Губернаторов штатов, образованная в 1908 году, и Совет правительств штатов, созданный в 1935 году. Существуют и некоторые другие организации должностных лиц (в том числе специализированные), решающие общие для штатов вопросы и оказывающие давление на общенациональное правительство.

В ФРГ на регулярной основе, примерно раз в год, проходят встречи Министров-Президентов - глав земельных правительств. Фактически такие встречи проводятся чаще, по крайней мере, один раз перед встречей глав исполнительной власти земель с федеральным канцлером. Также регулярно встречаются министры-коллеги, руководители соответствующих отраслевых министерств (например, министры образования или министры жилищного хозяйства). Кроме того, имеют место многочисленные формальные и неформальные контакты между сотрудниками родственных по профилю земельных министерств. Цель таких встреч - подготовка совещаний на федеральном уровне или координация собственных действий и законодательства.[370] По сведениям некоторых источников, каждую неделю (обычно по пятницам) руководители аппарата всех шестнадцати земельных правительств общаются друг с другом путем телефонной конференции.[371].

По меньшей мере один раз в год проводят встречи премьер-министры, или первые министры канадских провинций. На таких встречах их участники разрабатывают стратегию отношений с федеральным правительством и стремятся добиться консенсуса провинций по вопросам, которые они предлагают обсудить с Премьер-министром Канады.[372]

Одновременно с сотрудничеством в отношениях между субъектами федерации имеет место острое соперничество, конкурентная борьба, в основе которых лежит несовпадение экономических интересов регионов. Если на время отбросить престижные соображения, конкуренция членов федерации определяется в первую очередь и главным образом финансово-экономическими факторами. К ним относится стремление получить больше средств из федерального бюджета или оставить у себя более значительную часть собранных на территории субъекта федерации налогов; расположить на своей территории федеральные учреждения, например, вузы федерального значения, научно-исследовательские лаборатории, региональные и межрегиональные отделы федеральных органов власти и т. п. Субъекты федерации конкурируют за привлечение на свою территорию отечественных и иностранных инвестиций, фирм различного профиля. При этом регионы готовы идти на предоставление грантов, налоговых льгот, лицензий и т. д.

Принципиальными и довольно глубокими бывают противоречия между более богатыми и более бедными членами федерации. Одни стремятся мобилизовать собственные ресурсы для развития своей экономики, производственной и социальной инфраструктуры, науки, образования и культуры, для повышения жизненного уровня населения, словом, для того, чтобы жить все зажиточнее, и обвиняют дотационные субъекты федерации в иждивенчестве. Другие, находясь в финансовой зависимости от центра, опираются на него и оказывают поддержку федеральной власти в ее усилиях по горизонтальному выравниванию уровня жизни во всех регионах федерации за счет перераспределения доходов.

Конкуренция субъектов федерации проявляется по-разному, и в ней ее участники прибегают к самым различным методам. Например, австралийские штаты и канадские провинции используют многочисленные средства для оказания предпочтения зарегистрированным на их территории компаниям, т. е. так называемым компаниям-резидентам. Последние пользуются определенными преимуществами при организации штатом (провинцией) тендеров. Австралийские и канадские субъекты федераций могут издавать законы о компаниях, в которых предусматриваются более благоприятные условия для своих «домашних» фирм, включая законы о вступлении во владение имуществом. Компаниям-резидентам могут быть предоставлены налоговые льготы в виде уменьшения их размера, налоговых каникул, а иногда и в виде полного освобождения от некоторых из налогов. Штат (провинция) может также предоставить «своим» фирмам льготные кредиты, например, под низкие проценты. Все это делается с целью удержать у себя уже зарегистрированные и действующие на территории субъекта федерации фирмы и привлечь новых резидентов и новые фирмы из других штатов.[373]

В США штаты имеют право устанавливать налог с продаж и вводить акцизы. Разница в размере налога и акциза используется в конкурентных целях. Она может побудить к переводу розничной торговли в штаты с более низкими налоговыми ставками, приводя, в частности, к сокращению объемов торговли и налоговых поступлений в штатах с высокими налоговыми ставками. Так, отсутствие налога с продаж в штате Нью-Гэмпшир делает его притягательным для продавцов из других штатов Новой Англии, где такой налог существует. Высокие акцизы на алкогольную и табачную продукцию в одном штате поощряет его жителей ездить за соответствующими покупками в другие штаты, не говоря уже о разливе и незаконном провозе алкогольных напитков через границы штата участниками организованной преступности. Если в Нью-Гэмпшире нет налога с продажи, например, дистиллированного спирта, то в штате Массачусетс этот налог составляет 4.05 доллара за галлон, а во Флориде - 6.50 доллара. Подобные же различия существуют в размерах акцизов на табачные изделия. Если, например, в штате Вермонт они составляют 20 центов на пачку, то в Массачусетсе - 50 центов.[374]

Соперничая друг с другом, штаты опасаются взимать слишком большой подоходный налог, поскольку это может вызвать отток состоятельных людей, прежде всего бизнесменов, к определенному свертыванию предпринимательской деятельности. Нужно учитывать еще такую черту национального характера американцев, как мобильность. Ежегодно в США 17 процентов людей меняют местожительство, правда, только 3 процента переселяются за пределы штата, в котором они проживали до этого.[375]

Среди политологов существует мнение, что конкуренция между субъектами федерации не всегда на пользу стране. В частности, в попытках привлечь инвестиции и квалифицированную рабочую силу конкуренты ослабляют определенные стандарты, тем самым понижая порог требований к участникам рыночных отношений. И когда подобным же образом поступают другие регионы, падает уровень общего благосостояния. Доля справедливости в таком упреке, безусловно, имеется, хотя он совсем не оправдывает вывод о необходимости на этом основании сократить полномочия штатов в регулировании экономических процессов и в налогообложении.[376]

Однако есть действительно несущий в себе отрицательный заряд и потому недопустимый в едином государстве метод защиты рыночных интересов - создание местных барьеров на пути свободного движения товаров, людей и идей. Чтобы не допустить конкуренции со стороны фирм, зарегистрированных в других регионах, некоторые субъекты федерации ужесточают на своих границах политический, санитарный, медико-биологический и другие виды контроля, создают для «чужих» производителей неблагоприятные условия, снижающие их конкурентоспособность.

В США штаты, кроме ужесточения мер контроля, используют свои лицензионные, налоговые полномочия собственника для создания торговых барьеров на пути конкурентов. Различные законы штатов требуют, например, от тех, кто занимается разъездной торговлей, приобретения лицензии или возлагают на иностранные корпорации дискриминационные налоги и плату за лицензию. Выступая в качестве собственника, штаты закупают в огромных количествах различные товары и нанимают миллионы работников. При этом предпочтение отдается своим закупщикам, своим товарам, своим гражданам.[377]

Примерно такая же проблема имеет место в отношениях австралийских штатов. Хотя Конституция Австралийского Содружества гарантирует свободную торговлю и свободу передвижения между штатами, занятие многими профессиями и ремеслами регулировалось штатами и последовавшее разнообразие в этом вопросе помешало свободному передвижению между ними. Особенности систем образования в штатах были таковы, что не поощряли передвижение студентов даже на университетском уровне.[378]

Не обошла подобная практика и Российскую Федерацию, в которой некоторые субъекты также прибегали к конструированию искусственных барьеров на пути свободного движения людей, товаров и денежных потоков. Президенту Российской Федерации приходилось неоднократно приостанавливать действие постановлений глав субъектов федерации, которыми либо ограничивался вывоз определенных товаров за пределы региона либо, наоборот, ограничивался ввоз некоторых товаров на территорию региона из других субъектов федерации. Например, в 2000 г. в восьми Указах Президента РФ речь шла о приостановлении постановлений глав субъектов Федерации, которые содержали предписания, противоречившие принципу единого экономического пространства.

В целом такая практика противоречит принципам рыночной экономики, убивает то, что составляет ее живую душу - свободную конкуренцию. Кроме того, она сильно затрудняет решение одной из самых важных задач любого государства - обеспечение более или менее одинакового уровня жизни во всех регионах страны. Ограничения свободного экономического обмена наносят ущерб, прежде всего, интересам потребителей, для которых возможности собственного выбора на рынке товаров и услуг сужаются в результате искажений принципов конкурентного соперничества производителей и поставщиков. Выражают недовольство такой ситуацией и предприниматели, поскольку для них необходимость соблюдать устанавливаемые регионами всевозможные ограничения и дополнительные сборы означают увеличение издержек производства и реализации товаров и услуг, ослабление вследствие этого конкурентоспособности, подрыв единых для страны и данной отрасли и уже привычных стандартов и процедур.

В политологической литературе указывалась еще на одну антидемократическое и антирыночное последствие регионального обособления - монополизацию рынка товаров и услуг. Так, в США «несколько штатов настолько доминируют на рынке, что задают тон для всех других штатов. Например, на долю Калифорнии приходится 14,7 процентов американского рынка лекарств. Всего же на вместе взятые штаты Калифорния, Нью-Йорк, и Иллинойс приходится 27,2 процента этого рынка. Отсюда регулирование, введенное этими штатами, может эффективно влиять на рынок и де-факто составить замену законов других штатов».[379]

Однако самым главным негативным результатом искажения принципа свободы движения людей, товаров и идей, создания на этом пути региональных барьеров является грубое нарушение прав человека. Нет необходимости доказывать, что в данном случае ограничивается свобода перемены личностью места жительства и работы, свобода ее экономической деятельности, права человека как потребителя товаров и услуг. В некоторых федерациях в рамках межрегиональных отношений возникала также проблема применения единых требований для получения врачами, юристами, представителями других профессий лицензий на частную практику, а также проблема нострификации дипломов о высшем образовании, что является непременным условием мобильности указанных и других категорий специалистов. Все вместе сказанное ведет к экономическим и социальным конфликтам, для разрешения которых необходимо вмешательство федеральной власти и пересмотр своей позиции самими субъектами федерации.

Федерации предпринимают энергичные усилия для разрешения данной проблемы. Способы реакции на нее, как показывает практика, могут быть разнообразными. В свое время в Австралии и Канаде вопрос об устранении таможенных пошлин при пересечении границ штата или провинции был решен путем, во-первых, отмены таких пошлин законодательным путем; во-вторых, передачей полномочий вводить пошлины федеральному центру с тем, чтобы обеспечить одинаковые для всех размеры пошлины на товары, ввозимые в страну в любом ее пункте; в-третьих, что особенно важно, внесение конституционной поправки, гарантирующей свободу торговли и передвижения на всей территории федерации.[380]

В США та же проблема решалась по трем направлениям. Во-первых, Конгресс использовал право присвоения функций, ранее принадлежавших штатам, и соответственно издания общефедеральных законов, которые заменяли законы штатов. Так, в 1982 г. Конгресс полностью заменил установленные штатами ограничения на размеры и вес грузовиков, курсирующих на дорогах, соединяющих штаты.

Во-вторых, свой вклад в решение рассматриваемой проблемы внесли судебные органы страны. Например, в 1939 г. Верховный Суд США высказал мнение о нарушении законом штата Флорида статьи американской Конституции о торговле между штатами (раздел 8 статьи I), поскольку закон штата требовал проверки на соответствие установленным штатом стандартам минимального качества только ввозимого цемента.

В-третьих, немаловажную роль сыграло удовлетворяющее взаимные интересы законодательство штатов. В частности, штаты взаимно принимают налоговые законы, защищающие доходы граждан от двойного или тройного налогообложения. Другой пример - взаимное законодательное признание лицензий на работу в качестве водителей грузовиков и других моторизованных средств.[381]

В Швейцарии кантоны призваны обеспечивать одинаковый объем прав гражданам других кантонов. «Кантоны не вправе издавать постановления, вводящие ограничения прав граждан других кантонов. В то же время ни один кантон не обязан предоставлять гражданам других кантонов преимущества, которыми они пользовались в этих кантонах».[382]

Запрещение дискриминации граждан в зависимости от их местожительства (штата, земли, кантона, провинции, области, республики) является общепризнанной демократической нормой во всех федерациях. Ярким примером является конституционная норма, закрепленная в п. 1 ст. 33 Основного Закона ФРГ: «Каждый немец имеет в каждой земле одинаковые гражданские права и обязанности». Однако, недискриминационность вовсе не означает, что в том или ином субъекте федерации не могут устанавливаться определенные льготы для проживающих на его территории граждан, не связанные с нарушением принципа свободного передвижения людей, товаров и идей. Каждый субъект федерации с учетом собственных ресурсов может принимать региональные социальные программы, направленные на повышение жизненного уровня своего населения, усиления социальных стандартов качества жизни и т. п.

Хотя Конституция США исходит из того, что «граждане каждого штата имеют право на все привилегии и льготы граждан других штатов» (раздел 8 ст. IV), американская судебная практика признала допустимость исключений. В частности, эта статья не применяется к тем услугам и ресурсам, которые находятся в собственности штатов. Из этого следует, что штат может потребовать от нерезидента более высокую плату за лицензию на рыболовство и охоту и более высокую плату за обучение в колледжах и университетах штата. Исключаются из сферы действия указанной статьи политические привилегии. Это означает, что штат может потребовать от нового резидента проживания в штате определенного времени, чтобы получить право голоса или право для занятия государственной должности. Далее, штат нельзя заставить предоставить лицу привилегию, данную ему (лицу) другим штатом, например, право заниматься юридической практикой. Более того, предоставляемые штатом своим гражданам привилегии и иммунитеты не распространяются на иностранные корпорации, зарегистрированные в другом штате или другом государстве. Как пишет Дж. Циммерман, штаты обычно дискриминируют такие корпорации при налогообложении и выдаче лицензии, если при этом не нарушается федеральное законодательство (статья о федеральном регулировании торговли между штатами, а также нормы, зафиксированные в 14-й поправке к американской Конституции) или договорные обязательства США.[383]

Сходная правовая ситуация существует и в Российской Федерации. С одной стороны, Конституция РФ провозглашает, что «каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации» (ст. 6), что «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства» (ст. 27). С другой стороны, в законодательстве любого российского региона могут устанавливаться дополнительные льготы и дополнительные гарантии прав для граждан, проживающих на территории данного региона: более высокий минимальный размер заработной платы, доплаты к зарплате отдельных категорий трудящихся, доплаты к пенсиям и пособим, обеспечение жильем первоочередников, более высокие, чем в среднем по стране стандарты по охране окружающей среды и т. д. Все это имеет рациональное обоснование и справедливо не рассматривается как нарушение прав других граждан.

Кроме противоречий по поводу реализации принципа свободы движения людей, товаров и идей, между субъектами федераций возможны и другие споры. Оптимальный способ их разрешения - взаимные договоренности, а в случае их невозможности - обращение в суд. В США споры между штатами обычно возникают по поводу границ, водоснабжения и загрязнения воды, выплаты долгов. Так, по одним подсчетам, в период между 1 октября 1961 г. и 25 апреля 1993 г. Верховный Суд США рассмотрел 22 дела по пограничным спорам, 16 дел по спорам о праве на воду, 2 дела об уменьшении подачи воды, 3 дела о собственности на выморочное имущество, 3 дела о налогах штата, 8 дел по спорам относительно предпринятого штатами регулирования и 4 дела по разным другим вопросам, а всего 58 дел.[384]

Таким образом, отношения между субъектами федерации, как правило, характеризуются одновременно сотрудничеством и конкурентной борьбой. Вряд ли сотрудничество и конкуренция всегда имеют одинаковый удельный вес в федеративных отношениях. Очевидно, в зависимости от конкретно-исторических обстоятельств преобладает то одна, то другая сторона. В стабильном, экономически развитом и демократическом обществе существует больше факторов, определяющих предпочтительность сотрудничества и компромиссных решений во всех сферах общественных отношений, в том числе федеративных отношениях.

 

7.3. Конституционные гарантии прав федерального центра

И субъектов федерации

 

В любой федерации предусматривается система определенных юридических гарантий прав участников федеративных отношений – федеральной власти и субъектов федерации. Такие гарантии выполняют роль стабилизатора федеративного устройства и стимулируют участников федеративных отношений действовать строго в пределах правового поля. Для удобства рассмотрения всю группу гарантий целесообразно разделить на три группы, выделив общие гарантии прав федерации и ее субъектов, гарантии прав федерации и гарантии прав субъектов федерации.

В первой группе к числу важнейших гарантий относится запрет на пересмотр разграничения предметов ведения и полномочий, предусмотренного в Конституции федеративного государства. Пересмотр же самой Конституции возможен лишь при взаимном согласии федеральной власти и субъектов федерации.

Исключительно важной гарантией является и само конституционное разграничение предметов ведения и полномочий. Оно указывает на пределы юрисдикции каждого уровня власти, за которые они не должны выходить. Однако на практике нередки случаи, когда федеральные органы государственной власти выходят за границы своей компетенции и вторгаются в предметы ведения субъектов федерации. «Как свидетельствует конституционная практика большинства зарубежных федераций, - говорится в отечественном издании по вопросам федерализма, - основная масса споров о компетенции в этой сфере возникает из-за такого использования федерацией своих полномочий, которое ведет к вмешательству в компетенцию ее субъектов, неправомерному сужению ее и к расширению компетенции федерации (в России наблюдается обратная картина: здесь главная причина споров о компетенции – неправомерное присвоение субъектами Федерации полномочий Федерации)».[385]

Соглашаясь с первой частью наблюдения, нельзя согласиться в полной мере со второй частью. В России, так же как и в других федерациях, имеет место вторжение федеральной власти в предметы ведения и полномочия субъектов Федерации. В качестве примера можно сослаться на Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В нем речь идет не только о названных общих принципах, но и о том, что законодательным органом субъекта федерации, оказывается, «принимается регламент указанного органа и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности».[386] Какое отношение такая детализация имеет к общим принципам организации государственной власти? Или, если согласно российской Конституции систему своих органов государственной власт<